韓靜

(神華神東煤炭集團(tuán)公司，陜西榆林719315)

如何有效開展煤礦項目后評價

韓靜

(神華神東煤炭集團(tuán)公司，陜西榆林719315)

改革開放使我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入40年的快速增長期，帶動了大量能源資源消費需求，陜西、內(nèi)蒙、山西作為中國能源資源主要分布地，開始了大規(guī)模的煤炭建設(shè)，產(chǎn)生了神華、中煤、同煤這樣億噸級的煤炭生產(chǎn)基地。但是以企業(yè)投資為主的煤炭建設(shè)項目由于其良好的經(jīng)濟(jì)效益，從而淡化甚至掩蓋了項目在建設(shè)管理和生產(chǎn)經(jīng)營過程中存在的諸多問題。因此，如何對已建成的煤礦項目進(jìn)行有效評價，確保為以后的煤礦項目建設(shè)提供決策和參考依據(jù)，使有限的資源得到最優(yōu)配置,這些都成為當(dāng)前我國煤礦項目建設(shè)中亟待解決的問題。論文從當(dāng)前煤礦項目后評價現(xiàn)狀出發(fā)，提出我國當(dāng)前煤礦項目后評價存在的問題，并根據(jù)存在問題給出一些合理化的建議和對策。

煤礦項目；項目后評價；指標(biāo)體系

【DOI】10.13616/j.cnki.gcjsysj.2016.09.067

1 引言

我國的后評價工作開始于20世紀(jì)80年代初，由原國家計委首先提出開展后評價工作，并選擇部分項目作為試點。1988年原國家計委委托中國國際工程咨詢中心開始了部分重點項目后評價工作，這標(biāo)志著后評價在我國正式開始。2014年國家發(fā)展改革委重新下發(fā)了《中央政府投資項目后評價管理辦法》（發(fā)改投資[2014]2029號），從后評價的目的、項目選擇、自我總結(jié)評價報告、效果應(yīng)用、工作經(jīng)費五個方面進(jìn)行了修改。盡管后評價工作在我國起步較晚，但隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的發(fā)展，尤其是投資體制改革的深入與發(fā)展，使投資行為受到市場經(jīng)濟(jì)的約束而日益增強(qiáng)，建立與完善我國投資項目后評價體制機(jī)制已是深化投資體制改革的一個必要課題。目前，我國的項目后評價主體主要是政府部門、中國石油、中國石化、神華集團(tuán)等一些大型中央企業(yè)，開展的項目主要是針對固定資產(chǎn)投資建設(shè)項目，應(yīng)用范圍也主要集中在石油、化工、電力等行業(yè)，項目后評價在煤礦項目中的應(yīng)用還比較少。

2 開展煤礦項目后評價的必要性

多年來，我國企業(yè)在項目投資決策上一直實行計劃管理模式，即：“項目建議書—立項審批—可行性研究—初步設(shè)計—施工圖設(shè)計—建設(shè)實施—竣工驗收”。這樣的管理模式導(dǎo)致整個項目沒有形成閉環(huán)，造成項目決策者在項目立項完成后，對項目從建設(shè)到運營的后期過程缺乏了解，從而缺少對項目的監(jiān)督和控制。同時由于缺乏對投資項目效果的評價和反饋機(jī)制，使各單位在申報項目和進(jìn)行可行性研究時缺乏約束，往往為了爭取項目上馬，高估項目的投資效益和社會效益，導(dǎo)致大量投資項目的可行性研究評估流于形式，不能客觀地反映項目的實際情況，從而使決策者在篩選項目時更加無所適從。尤其是從2002—2012年，煤炭經(jīng)歷了10年的黃金發(fā)展期，大多數(shù)的煤炭企業(yè)都以做大做強(qiáng)為目標(biāo)，由此導(dǎo)致了一些煤炭項目在前期可行性研究論證不充分的情況下就盲目上馬。所以，對于當(dāng)前國內(nèi)煤炭企業(yè)而言，提升項目投資回報率，增加投資效益的關(guān)鍵，在于建立項目實施效果跟蹤和反饋機(jī)制。而解決這些問題的一個有效辦法，就是在投資管理體制機(jī)制中增加“后評價”機(jī)制，形成項目閉環(huán)管理模式。

煤礦項目后評價通過對已建成煤礦項目的建設(shè)過程和實際效果進(jìn)行檢查，評價分析煤礦建設(shè)項目預(yù)先設(shè)定的目標(biāo)是否達(dá)到，項目的主要效益指標(biāo)是否實現(xiàn)，總結(jié)投資決策者、項目管理者和建設(shè)者在工作中取得的成功經(jīng)驗，分析存在的問題，并通過及時有效的信息反饋，將信息傳達(dá)到?jīng)Q策者手中，幫助決策者在以后的煤礦項目中更好地做出決策[1]。

3 煤礦項目后評價基本流程

煤礦項目后評價是項目后評價理論在煤礦建設(shè)項目中的具體應(yīng)用，煤礦項目后評價由于受資源條件的限制，一般由集團(tuán)公司委托后評價中介機(jī)構(gòu)，項目單位配合共同完成評價工作。煤礦項目后評價工作流程主要有以下幾個方面。

3.1 集團(tuán)公司與中介機(jī)構(gòu)簽訂后評價業(yè)務(wù)書

在業(yè)務(wù)書中明確評價業(yè)務(wù)范圍、評價目標(biāo)、評價的時間節(jié)點、雙方的權(quán)利義務(wù)、收費等。

3.2 中介機(jī)構(gòu)制定評價實施方案

中介機(jī)構(gòu)根據(jù)評價項目性質(zhì)制定工作方案，主要包括：評價對象、評價目的、評價依據(jù)、評價原則、評價方法、評價內(nèi)容、工作步驟與程序、人員組織與分工、時間進(jìn)度、報告格式以及需要項目單位提供的必要附件。

3.3 中介機(jī)構(gòu)組建后評價工作組

中介機(jī)構(gòu)根據(jù)項目性質(zhì)，抽調(diào)各方面專家組成后評價工作組，對項目進(jìn)行綜合性評價，一般按專業(yè)分為技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、管理和綜合4個工作組。

3.4 中介機(jī)構(gòu)根據(jù)項目性質(zhì)設(shè)計評價指標(biāo)

作為地下資源開采類的煤礦項目，由于其受本身建設(shè)項目的特殊性限制，項目組需要將資源賦存、前期地質(zhì)勘查、后期的環(huán)境影響等作為后評價的側(cè)重點。

3.5 后評價工作組向項目單位提交《資料清單》

后評價工作組在項目現(xiàn)場調(diào)研以前，應(yīng)當(dāng)提前向項目單位提交《項目后評價所需資料清單》，便于項目單位提前組織相關(guān)單位及部門做好資料收集工作，從而減少現(xiàn)場調(diào)研時的窩工現(xiàn)象，加快工作進(jìn)度。

3.6 現(xiàn)場調(diào)研

現(xiàn)場調(diào)研作為整個項目后評價的關(guān)鍵階段，各專業(yè)組必須按照專業(yè)分工開始現(xiàn)場調(diào)研，根據(jù)前期項目單位已經(jīng)提供的資料，進(jìn)一步搜集后評價所缺資料。由于后評價在煤礦企業(yè)是新生事物，項目單位往往無法獨立完成自評報告的編寫工作，因此，評價工作組要對項目單位給予適當(dāng)指導(dǎo)，列出基本提綱，幫助項目單位完成自評價報告。

3.7 各專業(yè)組形成分專業(yè)調(diào)研報告

各專業(yè)組在獲取充分的項目基礎(chǔ)資料和調(diào)研信息后，在專業(yè)范圍內(nèi)對項目做出專業(yè)評價，并形成書面調(diào)研報告。

3.8 撰寫項目后評價報告

項目綜合組通過對項目單位的自評報告和各專業(yè)調(diào)研報告的綜合分析，形成項目后評價報告。

3.9 形成后評價報告送審版

為了避免項目單位對后評價結(jié)論產(chǎn)生異議，評價工作組應(yīng)在確保自身獨立客觀地位的同時就評價基本結(jié)論與項目單位進(jìn)行溝通，形成基本意見，并根據(jù)項目單位意見對評價報告進(jìn)行修改，項目單位經(jīng)相關(guān)會議研究審定后向集團(tuán)公司提交后評價報告送審稿。

3.10 集團(tuán)公司組織專家評審，提出評審意見

集團(tuán)公司在收到項目單位的后評價報告送審稿后，組織專家召開評審會，在保證后評價報告客觀公正和后評價建議實用可行的原則下對后評價報告提出評審意見。

3.11 根據(jù)專家評審意見修改后評價報告，形成后評價正式報告

專家評審會后，中介機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)充分考慮專家評審意見，與項目單位進(jìn)行及時溝通，在不違背評價基本原則的基礎(chǔ)上對后評價報告進(jìn)行適當(dāng)修改，形成項目后評價報告終稿。

4 煤礦項目后評價存在的問題

4.1 對后評價工作的必要性認(rèn)識不夠

由于我國項目后評價工作起步較晚，投資決策者還沒有形成后評價的意識，一般比較重視項目前期可研評估，認(rèn)為前期已經(jīng)對項目的投入與產(chǎn)出進(jìn)行了充分論證，項目結(jié)束后再進(jìn)行評價，已經(jīng)完全沒有必要。而且，項目后評價要聘請中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行，自然要有經(jīng)費投入，一些項目決策者就認(rèn)為項目已經(jīng)建成，再進(jìn)行投入用于項目后評價是不值得的。其實他們只看到了投入而沒有看到后評價對以后同類型項目的指導(dǎo)作用。由于這種認(rèn)識的存在，項目決策者或者管理者就不可能重視項目后評價工作。由于認(rèn)識的不足，也就導(dǎo)致了在后評價方面的人力、物力、財力的投資也相對滯后。

4.2 相關(guān)部門配合不到位

由于后評價工作是對項目整個建設(shè)工程（從前期立項到后期運營）的評價，因此，涉及到的部門較多，各部門工作配合難免出現(xiàn)推諉現(xiàn)象，因此，在評價工作正式開展以前，主要領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)該對各主要部門做好動員工作，要求各單位必須積極配合評價工作的開展，保證評價工作按時保質(zhì)保量完成。

4.3 項目后評價資料收集困難

投資項目后評價工作涉及范圍廣、工作量大，項目后評價需要項目從前期立項、可行性研究、初步設(shè)計、施工組織、建設(shè)實施、竣工驗收到生產(chǎn)經(jīng)營全過程的資料。但是，由于煤礦項目從立項到正式生產(chǎn)的建設(shè)跨度較大，尤其是神華集團(tuán)的煤礦項目，經(jīng)過集團(tuán)公司的整合與分離，導(dǎo)致一些項目資料在整合過程中出現(xiàn)丟失、損毀等問題，待到后評價時查找相關(guān)資料就更加困難。

5 如何有效開展煤礦項目后評價

5.1 提高認(rèn)識、轉(zhuǎn)變思想，加強(qiáng)部門配合

首先要轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)層對項目后評價工作的認(rèn)識，然后由領(lǐng)導(dǎo)層對各部門各單位強(qiáng)調(diào)后評價工作的重要性，并且明確評價工作對事不對人，主要是為了總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，使各部門從思想意識上重視后評價工作，積極配合完成后評價工作。

5.2 完善項目后評價規(guī)章制度

做好投資項目后評價工作關(guān)鍵在于制定投資項目后評價規(guī)章制度。投資項目后評價規(guī)章制度主要包括以下幾方面的內(nèi)容。

5.2.1 建立項目自我總結(jié)評價制度

由于聘請中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行項目后評價要產(chǎn)生一定的費用，因此企業(yè)可以自行組織對每一項固定資產(chǎn)投資項目都進(jìn)行項目自我評價，編制自我評價報告。對于大型項目則可以聘請中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)評價。煤礦項目自我評價報告應(yīng)該包括以下內(nèi)容：項目概況、項目實施過程總結(jié)與評價、項目效果和效益評價、環(huán)境和社會效益評價、項目目標(biāo)和可持續(xù)性評價、項目后評價總結(jié)論、經(jīng)驗問題及主要建議。

5.2.2 制定項目后評價操作規(guī)程

對項目后評價的依據(jù)、評價的主要內(nèi)容、材料要求、工作時限、評價工作流程等做出規(guī)定，便于每一個從事后評價的人員都能熟練掌握工作流程。

5.2.3 制定項目后評價工作考核制度

制定項目后評價工作考核制度，根據(jù)最新修訂的《中央政府投資項目后評價管理辦法》規(guī)定，后評價成果主要是作為有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)項目決策的參考依據(jù)，是為了加強(qiáng)信息溝通而進(jìn)行評價，與原管理辦法中要依法追究相關(guān)單位和人員的行政和法律責(zé)任，有明顯的不同。因此，公司的后評價工作考核制度也應(yīng)以更好地指導(dǎo)投資決策為目標(biāo)，而不應(yīng)以追究責(zé)任為目的。

5.2.4 制定項目后評價信息反饋機(jī)制

項目后評價的目的是為了更好地指導(dǎo)投資決策，因此，必須建立暢通、快捷的信息反饋機(jī)制，使項目后評價結(jié)果更好地指導(dǎo)公司規(guī)劃編制和擬建項目決策，根據(jù)評價調(diào)整在建項目，完善已建項目，審慎決策擬建項目，使項目后評價更好地指導(dǎo)公司的投資決策。

5.2.5 制定項目后評價經(jīng)驗交流制度

項目后評價的主要目的就是為了加強(qiáng)投資項管理、總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)、為新項目投資決策服務(wù)，因此，應(yīng)建立信息共享、經(jīng)驗交流制度。將項目后評價報告分發(fā)給公司的設(shè)計、建設(shè)、監(jiān)理等單位，便于后期項目的設(shè)計更合理。

5.3 設(shè)定項目后評價專崗

對于神東煤炭集團(tuán)這樣億噸級的煤炭生產(chǎn)基地，由于其龐大的管理系統(tǒng)，也擁有專業(yè)的投資管理部門，更應(yīng)聘請有資質(zhì)的專業(yè)人員，客觀、公正、科學(xué)地對已完成的項目進(jìn)行后評價，對項目投資變化及項目主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)行對比分析，找出差距，分析原因，為以后的投資項目提供管理經(jīng)驗。項目投資管理部門，應(yīng)當(dāng)設(shè)定項目后評價專崗，全面負(fù)責(zé)公司的后評價管理工作。

5.4 落實專項資金，為后評價提供資金保障

資金是開展后評價的重要保障，建立后評價專項資金，加強(qiáng)后評價資金的投入力度，以保證后評價工作的順利開展?！吨醒胝顿Y項目后評價管理辦法》中規(guī)定“項目單位編制自我總結(jié)評價報告的費用在投資項目不可預(yù)見費中列支。”對項目后評價的資金來源進(jìn)行了明確規(guī)定。

5.5 完善煤礦項目后評價指標(biāo)體系[2]

建立科學(xué)有效的項目后評價指標(biāo)體系是一項非常大的工程。在確定評價指標(biāo)體系時，應(yīng)對煤礦項目建設(shè)中對各類主要影響因素進(jìn)行深入研究，并進(jìn)行細(xì)化分析。由于煤礦項目不同于一般建設(shè)項目，受資源稟賦、環(huán)境影響、以及可持續(xù)性等因素的影響，后評價指標(biāo)在設(shè)定的時候，也應(yīng)充分考慮這些因素的影響。

5.5.1 策劃和決策評價指標(biāo)體系

煤礦項目調(diào)研、策劃、決策就是對項目建議書、可行性研究報告、工程初步設(shè)計、項目組織結(jié)構(gòu)形式等進(jìn)行評價。項目建議書中，應(yīng)對項目的資源稟賦情況、投入產(chǎn)出情況（尤其是采礦權(quán)價款的繳納情況）、采煤工藝、市場情況、環(huán)境影響情況進(jìn)行重點分析調(diào)研；工程設(shè)計中要注意，設(shè)計依據(jù)是否可靠，工程總體設(shè)計是否合理；必須從項目的質(zhì)量、安全和環(huán)保3方面相結(jié)合來確定項目整體的質(zhì)量和安全性能，尤其是煤礦項目安全方面的投入要比一般的建設(shè)項目更大，同時，還得考慮配套洗煤廠及鐵路公路運輸建設(shè)情況。

5.5.2 項目實施評價指標(biāo)體系

在項目實施過程中，主要指標(biāo)包括施工圖設(shè)計、概預(yù)算、招投標(biāo)、合同執(zhí)行與管理、施工組織設(shè)計、工程建設(shè)和竣工驗收等環(huán)節(jié)。

施工圖設(shè)計要注意對工程和工藝的設(shè)計，設(shè)計必須具備適用性、先進(jìn)性和完備性，評價時要考慮實際施工是否存在重大設(shè)計變更；在招投標(biāo)環(huán)節(jié)應(yīng)該考慮是否存在規(guī)避招標(biāo)、評標(biāo)不公平、虛假招標(biāo)、干預(yù)招標(biāo)等突出問題；在施工組織設(shè)計中應(yīng)該考慮建設(shè)單位及監(jiān)理單位是否在開工前對施工單位的施工組織設(shè)計進(jìn)行了審核與批復(fù)；在工程驗收中要注意驗收程序是否合理、驗收資料是否齊全、檔案移交等是否與工程實體建設(shè)同步進(jìn)行。

5.5.3 項目投資和運營評價指標(biāo)體系

包括項目的投資評價、試運行時間、礦井運行情況、配套洗煤廠運行情況、煤炭運輸情況等方面。項目投資評價，應(yīng)主要對項目的可研估算、初步設(shè)計概算批復(fù)情況、概算調(diào)整情況、實際投資完成情況進(jìn)行對比分析，要對投資增加與減少的原因進(jìn)行分析；礦井運行情況，應(yīng)主要從礦井的系統(tǒng)運行情況、安全事故情況、采煤工作面接續(xù)安排、產(chǎn)量情況進(jìn)行分析；配套洗煤廠運行情況應(yīng)主要從洗煤廠的安全防護(hù)、設(shè)備保護(hù)、消防系統(tǒng)、環(huán)境保護(hù)、作業(yè)環(huán)境等方面進(jìn)行詳細(xì)分析，明確洗煤廠的處理能力是否達(dá)到設(shè)計要求，洗煤廠工藝是否按照設(shè)計工藝進(jìn)行生產(chǎn)。配套鐵路線運行情況應(yīng)主要考慮是否滿足煤礦產(chǎn)出要求，對每天的裝運車次及運量進(jìn)行評價分析。

5.5.4 項目效果和效益評價指標(biāo)體系[3]

項目效果評價指標(biāo)體系主要包括礦井技術(shù)水平評價、選煤廠工藝水平評價，并對技術(shù)方案的合理性進(jìn)行評價分析。效益評價指標(biāo)體系主要包括經(jīng)濟(jì)效益評價、環(huán)境和社會效益評價。經(jīng)濟(jì)效益評價的內(nèi)容主要包括建設(shè)投資、資源價款、商品煤生產(chǎn)成本費、銷售收入、盈利能力、利潤實現(xiàn)情況等幾個方面。環(huán)境效益評價主要是對由于資源開發(fā)引起的礦井建設(shè)占地、矸石排放和地表移動變形進(jìn)行評價，對由于煤礦開采對當(dāng)?shù)氐目諝?、水環(huán)境、噪聲、固體廢物等方面造成的影響進(jìn)行分析。

5.5.5 項目可持續(xù)性評價指標(biāo)體系

可持續(xù)性評價指標(biāo)體系主要包括環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)利益可持續(xù)增長，社會可持續(xù)發(fā)展、項目整體持續(xù)健康發(fā)展3個方面。

可持續(xù)性評價指標(biāo)體系應(yīng)主要從內(nèi)部影響因素（人才、技術(shù)等）和外部影響因素（國家產(chǎn)業(yè)政策、市場需求等）2方面設(shè)定評價指標(biāo)。

5.6 指定專人保管項目資料

項目建設(shè)單位應(yīng)從項目立項初期就指定專人對項目資料進(jìn)行收集和保管，形成完整的檔案資料，具備移交公司檔案室條件的，應(yīng)及時移交，避免出現(xiàn)由于項目歸屬關(guān)系發(fā)生變化、建設(shè)管理分工發(fā)生變化引起的檔案資料缺失。對項目資料的保存也可以利用公司檔案管理信息系統(tǒng)進(jìn)行電子儲存。

6 結(jié)論

通過對煤礦項目后評價必要性、評價程序、存在問題的分析，提出了有效開展煤礦項目后評價的思路，從完善制度到指標(biāo)體系的建立進(jìn)行了詳細(xì)分析，為煤礦項目后評價業(yè)務(wù)的開展提供體系保障。

【1】胡鵬.基于模糊綜合評價模型的煤礦建設(shè)項目后評價分析[J].現(xiàn)代商業(yè),2013(8)∶155.

【2】吳昀.淺談建設(shè)項目后評價體系的建立[J].建材與裝飾,2016(21)∶168-169.

【3】劉凱.大型煤炭資源開發(fā)項目評價指標(biāo)體系構(gòu)建[J].煤炭工程,2014 (10)∶235-237.

How to Effectively Carry out the Post Evaluation of the Coal Mine Projects

HAN Jing
(Shenhua Shendong Coal Group Company,Yulin 719315,China)

There form and opening up resultsin 40 years of rapid growth of China's economy.Meanwhile,it stimulates the demand for a large amount of energy.As the main distributions of energy resources,Shaanxi,Inner Mongolia,Shanxi began a large-scale coal construction, and many coal bases with billion tons of production such as Shenhua,China Coal and Datong Coal came into being.Because of the good economic benefits of the coal construction projects from the enterprise investment,some problemsin the construction management and the production processhave been minimized or even covered up.Therefore,how to assess the existing coal mine projects scientifically to offer decision-making and reference for the later coal mine construction,and how to optimize the limited resources have become the urgent problems to be solved in the construction of China's coal mine projects.According to the state of post evaluation of the coal mine projects,the existing problems are pointed out,and some reasonable suggestions and strategies are put forward according to the existing problems.

coal mine projects;post evaluation of projects;index system

TU71；F282；F224

A

1007-9467（2016）09-0159-04

2016-08-31

韓靜（1984～），女，山西保德人，工程師，經(jīng)濟(jì)師，從事項目管理研究。