辛春霞

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欒川縣生態(tài)公益林森林生態(tài)效益補(bǔ) 償現(xiàn)狀及對策

辛春霞

（欒川縣林業(yè)科學(xué)研究所，河南 欒川471500）

對河南省欒川縣生態(tài)公益林森林生態(tài)效益補(bǔ)償現(xiàn)狀、成效、存在問題進(jìn)行了分析，結(jié)合該縣實(shí)際提出森林生態(tài)效益補(bǔ)償對策和建議。

生態(tài)公益林；生態(tài)補(bǔ)償；對策

1 欒川縣生態(tài)公益林現(xiàn)狀

1.1 生態(tài)公益林區(qū)劃界定

河南省欒川縣是南水北調(diào)中線工程水源保護(hù)地之一，同時(shí)也是黃河中游最大支流伊河的發(fā)源地，生態(tài)區(qū)位及其重要。生態(tài)公益林建設(shè)在很大程度上對于南水北調(diào)中線工程的長期有效供水，黃河中下游區(qū)域的徑流補(bǔ)給將產(chǎn)生巨大影響。

2004年以來，欒川縣依據(jù)國家和地方的有關(guān)規(guī)定，在全縣生態(tài)重要區(qū)位和生態(tài)脆弱區(qū)域，區(qū)劃界定生態(tài)公益林197 033.33 hm2，其中國家級公益林50 886.67 hm2；地方公益林146 146.67 hm2（省級公益林4 053.33 hm2，省以下公益林142 086.67 hm2）。

1.2 生態(tài)公益林資源結(jié)構(gòu)

1.2.1等級結(jié)構(gòu)

在生態(tài)公益林197 033.33 hm2中，國家級公益林50 886.67 hm2，占25.83%；地方公益林146 146.67 hm2，占74.17%，其中省級公益林面積4 053.33 hm2，占2.77%。

1.2.2權(quán)屬結(jié)構(gòu)

國有林10 373.33 hm2，占5.26%，非國有林 186 660 hm2，占94.74%。

1.2.3地類結(jié)構(gòu)

有林地189 266.67 hm2，占96.06%；疏林地為813.33 hm2，占0.41%；灌木林地為3 300 hm2，占1.68%；未成林地為1 426.67 hm2，占0.72%；宜林地為2 226.67 hm2，占1.13%。

1.2.4區(qū)位結(jié)構(gòu)

黃河流域伊洛河兩岸國家級公益林為 19 773.33 hm2，占10.04%；地方公益林141 560 hm2，占71.85%。長江流域丹江兩岸國家級公益林24 800 hm2，占12.59%，地方公益林526.67 hm2，占0.27%。自然保護(hù)區(qū)、國有林場10 373.33 hm2，占5.26%。

1.2.5保護(hù)等級

一級國家級公益林6 313.33 hm2，占3.20%；二級國家級公益林19 773.33 hm2，占10.04%；三級國家級公益林24 800 hm2，占12.59%；地方公益林 146 146.67 hm2，占74.17%，其中省級公益林面積 4 053.33 hm2，占2.77%。

2 生態(tài)公益林森林生態(tài)效益補(bǔ)償現(xiàn)狀與取得成效

2.1 補(bǔ)償現(xiàn)狀

現(xiàn)行森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，根據(jù)事權(quán)等級分為中央和地方兩個(gè)層次。在地方這一層次又分為省級及省級以下兩個(gè)層次，省級層級幾乎與中央層次同時(shí)開始啟動補(bǔ)償，省級以下這一層次至今未啟動補(bǔ)償。

中央財(cái)政補(bǔ)償范圍：從2011年起納入中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金的生態(tài)公益林為 44 726.67 hm2，全部為國家級公益林。其中153.33 hm2國有林為伏牛山國家自然保護(hù)區(qū)，涉及欒川縣老君山林場3個(gè)林班；非國有國家級公益林 44 573.33 hm2，分布在生態(tài)區(qū)位極為重要或生態(tài)區(qū)位極為脆弱的江河兩岸，涉及三川鎮(zhèn)、叫河鎮(zhèn)等10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（管委會）的89個(gè)村3 191個(gè)小班。

補(bǔ)償對象：承擔(dān)公益林保護(hù)管理的單位或公益林經(jīng)營者和所有者，包括國有林場、自然保護(hù)區(qū)、鄉(xiāng)村集體組織、林農(nóng)個(gè)人等。

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：權(quán)屬為國有的公益林，每年補(bǔ)助5元／畝，其中4.75元用于公益林的管護(hù)補(bǔ)助開支，0.25元用于公共管護(hù)開支；集體和林農(nóng)個(gè)人所有的公益林，每年補(bǔ)助15元／畝，其中14.75元用于管護(hù)補(bǔ)助支出，0.25元用于公共管護(hù)支出。

省級財(cái)政補(bǔ)償范圍：2007年欒川縣大坪林場被區(qū)劃界定為省級公益林，2008年起納入省級森林生態(tài)效益補(bǔ)償范圍，2011年起欒川縣大坪林場納入天然林保護(hù)工程二期建設(shè)任務(wù)，未再納入省級森林生態(tài)效益補(bǔ)償。

資金來源：補(bǔ)償資金來源為中央財(cái)政、省級財(cái)政投入。截止2014年，中央財(cái)政累計(jì)投入資金 3 440.5萬元，省級財(cái)政累計(jì)投入資金94萬元。

2.2 取得成效

自森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度實(shí)施以來，欒川縣積極實(shí)施“生態(tài)立縣，強(qiáng)林富民”戰(zhàn)略，采取了一系列行之有效的措施，使全縣生態(tài)公益林質(zhì)量顯著提高，森林生態(tài)系統(tǒng)更加穩(wěn)定，生態(tài)保護(hù)功能進(jìn)一步提高，公益林區(qū)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)進(jìn)一步加強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)與民生的高度和諧統(tǒng)一。

河南省第8次（2013年）與第7次（2008年）森林資源連續(xù)清查數(shù)據(jù)對比顯示：全縣喬木林地樣地增加8個(gè)，未成林造林地樣地增加2個(gè)，疏林地樣地增加1個(gè)，耕地樣地減少4個(gè)，宜林荒山樣地減少5個(gè)，其他灌木林地樣地減少1個(gè)，未成林封育地樣地減少1個(gè)，全縣 156個(gè)樣地樣木總株數(shù)由11 032株增加到13 411株，凈增2 379株。據(jù)此推算，5 a來全縣境內(nèi)林木株數(shù)凈增47 58萬株。事實(shí)充分證明，全縣林地林木數(shù)量持續(xù)增加，同時(shí)林分質(zhì)量顯著提高，森林生態(tài)功能更趨增強(qiáng)。全縣境內(nèi)林木株數(shù)的大幅度增加得益于近年來造林力度的不斷加大，得益于生態(tài)公益林管護(hù)成效的不斷提高。

3 生態(tài)公益林森林生態(tài)效益補(bǔ)償存在的問題

3.1補(bǔ)償資金來源單一

目前，全縣公益林森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金全部來源于中央財(cái)政資金，補(bǔ)償資金既包含了對權(quán)利人收益損失的補(bǔ)償，又包含了公益林管護(hù)的費(fèi)用。森林生態(tài)效益的受益主體是全社會，人們時(shí)時(shí)刻刻享用著生態(tài)效益，但是公益林效益的補(bǔ)償資金來源單一，沒有充分體現(xiàn)“受益者付費(fèi)”的原則。同時(shí)，單一的政府投入完全不足以彌補(bǔ)林農(nóng)經(jīng)營和保護(hù)公益林的直接經(jīng)濟(jì)損失，也難以激發(fā)受益者保護(hù)生態(tài)公益林的積極性。

3.2 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低于木材經(jīng)濟(jì)利用價(jià)值[1]。已納入補(bǔ)償?shù)募w林及其他國家級所有制形式公益林，公益林管理機(jī)構(gòu)與林權(quán)所有者都簽訂了《國家級公益林禁伐（限伐）協(xié)議》，要想通過采伐林木獲得經(jīng)濟(jì)效益是不可能實(shí)現(xiàn)的，農(nóng)民基本喪失了對林地的經(jīng)營收益權(quán)。以木材生產(chǎn)為參照標(biāo)準(zhǔn)，測算每年每畝公益林的直接經(jīng)濟(jì)價(jià)值，如經(jīng)營栓皮櫟用材林到20 a時(shí)，每畝產(chǎn)木材至少5 m3，獲利約3 000元，年均收入約150元／畝。按照國家現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)營20 a公益林每畝也只有300元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法彌補(bǔ)因禁伐給經(jīng)營者帶來的直接經(jīng)濟(jì)損失。據(jù)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，每年各類農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼已經(jīng)達(dá)到每畝近110元，且種糧所得扣除成本外還有一定的收益。與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相比，國家級公益林生態(tài)效益補(bǔ)償15元／畝的收益，不足農(nóng)業(yè)耕地補(bǔ)貼的14%，嚴(yán)重影響了林農(nóng)經(jīng)營公益林的積極性。

3.3 經(jīng)營方式單一

在現(xiàn)有政策框架下，生態(tài)公益林被嚴(yán)格保護(hù)，主要采取嚴(yán)禁采伐、依法森林撫育等經(jīng)營模式，單一的經(jīng)營模式造成公益林資源林分質(zhì)量不高，生態(tài)公益林的經(jīng)營者從經(jīng)營中獲得經(jīng)濟(jì)效益不多。

3.4 未對全部生態(tài)公益林實(shí)施補(bǔ)償

欒川縣除44 726.67 hm2國家級公益林納入中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償，其余152 306.67 hm2生態(tài)公益林僅依靠每年3~6元／畝天保工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行支撐，包含10 353.33 hm2國有國家級公益林。尤其是劃入天保工程區(qū)的集體和個(gè)人的所有的公益林，同國家級公益林15元／畝補(bǔ)償相比，造成同一地相鄰兩處生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)懸殊較大的情況，有失公平。生態(tài)公益林所有者及經(jīng)營者的經(jīng)濟(jì)損失沒有得到補(bǔ)償，容易引發(fā)林農(nóng)的不滿情緒。

4 生態(tài)公益林森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)膶Σ?/h2>

4.1 提高現(xiàn)行財(cái)政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行分類補(bǔ)償

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在不斷調(diào)整提高的同時(shí)，省及省級以下財(cái)政應(yīng)加大扶持力度，提高生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。一是對列入集體或其他生態(tài)公益林范圍的林地，由政府進(jìn)行贖買或允許流轉(zhuǎn)。通過贖買或流轉(zhuǎn)的方式，轉(zhuǎn)變其所有制形式，解決當(dāng)前日益上升的木材價(jià)格與無法滿足公益林所有者及經(jīng)營者補(bǔ)償需求的問題。二是實(shí)行分類補(bǔ)償。按照不同的森林生態(tài)功能區(qū)位，并綜合考慮森林質(zhì)量、地位級別、管護(hù)難度等指標(biāo)，對生態(tài)公益林進(jìn)行分類補(bǔ)償。2015年以后根據(jù)財(cái)力以及物價(jià)上漲等因素逐步提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，最終使公益林所有者及經(jīng)營者真正得到與其貢獻(xiàn)相匹配的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償[2]。

4.2 實(shí)行分類經(jīng)營機(jī)制

推進(jìn)生態(tài)公益林經(jīng)營管理，將分類經(jīng)營機(jī)制落實(shí)到山頭地塊。一是開展限制性木材利用。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大部分地區(qū)的公益林林木生長過密，分化嚴(yán)重，生長嚴(yán)重受阻，枯立木逐年增多，林分質(zhì)量下降明顯。進(jìn)行適度的人為干預(yù)技術(shù)（如森林撫育）來調(diào)整林分的樹種結(jié)構(gòu)和密度，提高林分質(zhì)量，最大限度發(fā)揮森林生態(tài)效益。二是拓展非木質(zhì)資源利用途徑和利用方式?？茖W(xué)合理利用生態(tài)公益林豐富的林地、林木和景觀資源，引導(dǎo)林農(nóng)在公益林下種植珍貴樹木、中藥材、食用菌等，開展林下養(yǎng)殖，科學(xué)發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，在保護(hù)、管理資源的同時(shí)，利用和開發(fā)好資源，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)效益的高度統(tǒng)一。有條件地方可開發(fā)“森林人家”等生態(tài)旅游項(xiàng)目，這樣既增加了林農(nóng)收入，提高了全社會生態(tài)保護(hù)意識，亦實(shí)現(xiàn)養(yǎng)山富民的協(xié)調(diào)統(tǒng)一[3]。

4.3 建立多元化社會補(bǔ)償機(jī)制

在形成以財(cái)政投入補(bǔ)償為主的森林生態(tài)補(bǔ)償制度體系的同時(shí)，積極探索多元化補(bǔ)償機(jī)制。一是對于公共資源屬性的公益林，如森林景區(qū)，按照受益者補(bǔ)償?shù)脑瓌t，可按門票收入提取一定比例的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，讓生態(tài)保護(hù)成果的“受益者”支付相應(yīng)的費(fèi)用，以維持森林資源的可持續(xù)經(jīng)營。二是對于能夠明確界定受益主體的公益林，可以向受益對象直接收取費(fèi)用。如企業(yè)因排污危害森林的按災(zāi)害程度收取生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)。三是建立市場經(jīng)濟(jì)條件下對森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)氖袌龌\(yùn)作機(jī)制，以減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，是政府補(bǔ)償?shù)挠行аa(bǔ)充。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《國有林場改革方案》和《國有林區(qū)改革指導(dǎo)意見》中指出，完善以購買服務(wù)為主的公益林管護(hù)機(jī)制。國有林場公益林日常管護(hù)要引入市場機(jī)制，面向社會購買服務(wù)，由中央財(cái)政和地方財(cái)政按照公益林核定等級分別安排管護(hù)資金。探索建立國有林場森林資源有償使用制度。只有實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新、措施創(chuàng)新，多渠道籌集森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，政府補(bǔ)償機(jī)制與市場補(bǔ)償機(jī)制的有機(jī)結(jié)合，才有利于確保公益林生態(tài)效益的持續(xù)供給和整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的安全[4]。

4.4 建立地方生態(tài)公益林補(bǔ)償基金制度，擴(kuò)大補(bǔ)償范圍

地方政府是生態(tài)公益林區(qū)劃界定主體，保護(hù)森林、改善民生是地方政府的責(zé)任，建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度也是各級政府的法定職責(zé)。各級地方政府應(yīng)結(jié)合地方財(cái)力、當(dāng)?shù)厝司杖胨?、消費(fèi)物價(jià)指數(shù)和護(hù)林人員的最低生活費(fèi)用等因素，確立最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，保障公益林所有者及經(jīng)營者有獲得補(bǔ)償權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。對已經(jīng)區(qū)劃界定的國家級公益林和地方公益林全部納入森林生態(tài)效益補(bǔ)償，根據(jù)其生態(tài)區(qū)位的重要性和經(jīng)營成本的不同，制定配套補(bǔ)償辦法[5]。

[1]王清軍，陳兆豪. 中國森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制度研究[J]. 林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2013（2）：57-68.

[2] 劉克勇. 關(guān)于完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度的思考[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2008（8）：26-28.

[3] 于興新. 黑龍江省實(shí)施森林生態(tài)效益基金制度的思考[J].中國林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2013（3）：34-35.

[4] 田淑英，白 燕. 森林生態(tài)效益補(bǔ)償：現(xiàn)實(shí)依據(jù)及政策探討[J]. 林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2009（11）：42-45.

[5]王珠娜，蔣新婭，梁麗娟，等. 鄭州市生態(tài)公益林生態(tài)效益補(bǔ)償現(xiàn)狀及對策[J]. 防護(hù)林科技，2013（2）：108-110.

（責(zé)任編輯：王團(tuán)榮）

2016-04-18

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