□孫雪峰

涿鹿縣農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)框架設(shè)計(jì)與實(shí)施

□孫雪峰

2014年10月受涿鹿縣水務(wù)局委托，由河北省水利技術(shù)試驗(yàn)推廣中心承擔(dān)《涿鹿縣農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“方案”）的編制任務(wù)，根據(jù)國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、水利部、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于印發(fā)深化農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)實(shí)施方案的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2014〕2271號(hào)）要求，結(jié)合涿鹿縣水價(jià)改革存在的實(shí)際問(wèn)題，按照“先建機(jī)制，再建工程”的水利改革思路，堅(jiān)持供給與需求統(tǒng)籌考慮，堅(jiān)持政府作用和市場(chǎng)機(jī)制兩手協(xié)同發(fā)力，從適當(dāng)提高農(nóng)業(yè)水價(jià)、加強(qiáng)需求管理、拓寬資金渠道、推動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整和提高農(nóng)技水平等方面入手，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水增效為目標(biāo)、以完善農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制為核心、以創(chuàng)新體制機(jī)制為動(dòng)力，因地制宜、綜合施策，按照“積極穩(wěn)妥、分類(lèi)施策，政策引導(dǎo)、創(chuàng)新機(jī)制，試點(diǎn)先行、節(jié)水增效”的原則，著力深化農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)，探索形成可復(fù)制易推廣的改革模式，為全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革積累經(jīng)驗(yàn)、奠定基礎(chǔ)。經(jīng)過(guò)1年多的建設(shè)實(shí)施，效果良好，2015年6月通過(guò)國(guó)家的驗(yàn)收，目前運(yùn)行正常。

1.主要做法

1.1 成立組織

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革涉及廣大農(nóng)民切身利益，是一項(xiàng)政策性和制度性創(chuàng)新工作，為此我單位領(lǐng)導(dǎo)高度重視，一把手親自抓，組織專(zhuān)業(yè)能力強(qiáng)、政策把握好的骨干力量成立編制小組，由1名副主任負(fù)責(zé)，2名正高級(jí)工程和多名高級(jí)工程師參加。

1.2 加強(qiáng)技術(shù)培訓(xùn)、提高編制人員技術(shù)水平

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)借鑒，為了做好水價(jià)改革框架設(shè)計(jì)，聘請(qǐng)廳財(cái)務(wù)專(zhuān)家，對(duì)編制人員進(jìn)行了專(zhuān)項(xiàng)培訓(xùn)，使每個(gè)編制人員能夠準(zhǔn)確掌握農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)的政策、編制內(nèi)容、要求、依據(jù)、格式等。

1.3 認(rèn)真研究政策文件、準(zhǔn)確把握方案編制任務(wù)

編制小組對(duì)四部委《關(guān)于印發(fā)深化農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)方案的通知》進(jìn)行了認(rèn)真研讀，并集體討論，明確了方案編制的總原則“有限目標(biāo)，一年完成”的含義，認(rèn)識(shí)到試點(diǎn)“可復(fù)制，易推廣”的意義，制定了“以節(jié)水增效為導(dǎo)向，水價(jià)改革為抓手，以計(jì)量設(shè)施和農(nóng)民用水合作組織建設(shè)為物質(zhì)保證，以配套政策為保障，促進(jìn)水利工程建管機(jī)制的良性運(yùn)行”的方案編制總體思路。

1.4 通過(guò)實(shí)地調(diào)查，準(zhǔn)確掌握實(shí)際需求，使方案編制更具針對(duì)性和科學(xué)性

編制小組所有人員到涿鹿縣進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查、走訪，與縣水務(wù)局、灌區(qū)等有關(guān)部門(mén)的技術(shù)人員進(jìn)行了交流，摸清了涿鹿縣水價(jià)改革的歷史和有關(guān)需求；通過(guò)深入農(nóng)戶座談，掌握了灌區(qū)農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)、灌溉習(xí)慣、水價(jià)現(xiàn)狀、收入產(chǎn)出及承受能力等情況；搜集了當(dāng)?shù)刈匀粭l件和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)資料，重點(diǎn)對(duì)近3年全縣的水資源供求資料、桑干河灌區(qū)的用水資料、節(jié)水改造投資和管理機(jī)構(gòu)運(yùn)行管理等資料進(jìn)行了詳細(xì)的調(diào)查收集。

1.5 積極征求有關(guān)專(zhuān)家和當(dāng)?shù)刎?cái)政、水利部門(mén)意見(jiàn)，進(jìn)一步提高方案質(zhì)量，使試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)可復(fù)制、宜推廣

2.水價(jià)改革框架設(shè)計(jì)內(nèi)容

2.1 明確目標(biāo)

堅(jiān)持有限目標(biāo)的原則，明確通過(guò)1年時(shí)間努力所能達(dá)到的具體目標(biāo)，重點(diǎn)實(shí)行總量控制和定額管理、完善農(nóng)業(yè)水價(jià)政策、全面實(shí)行終端計(jì)量供水、建立精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、制定鼓勵(lì)社會(huì)資金投入水利建設(shè)的有關(guān)政策等，能量化的要做到量化。項(xiàng)目共設(shè)計(jì)7大目標(biāo)：

總量控制：農(nóng)業(yè)用水總量上限明確，并細(xì)化分解到灌區(qū)管理單位或農(nóng)民用水合作組織，有條件的到用水戶，明晰農(nóng)業(yè)水權(quán)。

定額管理：分作物制定用水定額，實(shí)現(xiàn)用水定額管理。

終端計(jì)量：全面實(shí)行終端計(jì)量供水，項(xiàng)目區(qū)主要采用地表水灌溉，灌區(qū)計(jì)量到斗渠口及以下。斗口采用遠(yuǎn)程自動(dòng)計(jì)量，毛口采用人工計(jì)量。

價(jià)格水平：灌區(qū)骨干工程農(nóng)業(yè)供水價(jià)格達(dá)到補(bǔ)償運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用水平；灌區(qū)末級(jí)渠系農(nóng)業(yè)供水價(jià)格達(dá)到成本水平。

差別水價(jià)：實(shí)行分檔水價(jià)，即超定額用水累進(jìn)加價(jià)，合理設(shè)置階梯水量和差價(jià)，促進(jìn)節(jié)水。

精準(zhǔn)補(bǔ)貼：建立農(nóng)業(yè)節(jié)水精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制，保障農(nóng)戶種糧積極性和節(jié)水收益。

節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)：多渠道籌集節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)基金，建立節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，對(duì)農(nóng)業(yè)節(jié)水的農(nóng)民用水合作組織或用水戶給予獎(jiǎng)勵(lì)。

2.2 水權(quán)分配

桑干河是一條跨市河流，目前還沒(méi)有進(jìn)行整條河流的水權(quán)分配，根據(jù)《河北省水權(quán)確權(quán)登記辦法》的有關(guān)要求，以涿鹿縣近3年從桑干河的引水量（計(jì)算到斗口）為基本設(shè)計(jì)依據(jù)，再以多年平均值進(jìn)行校核，短期系列與長(zhǎng)期系列相結(jié)合，克服水文年分不同造成的缺陷；同時(shí)結(jié)合最嚴(yán)格水資源管理制度規(guī)定的水資源總量控制紅線，對(duì)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革試點(diǎn)區(qū)的初始水權(quán)進(jìn)行了分配，分配到斗口。這種方法為今后全縣水權(quán)分配奠定了基礎(chǔ)。

2.3 農(nóng)業(yè)灌溉成本核算

涿鹿縣農(nóng)業(yè)水價(jià)改革試點(diǎn)區(qū)全部為地上水灌區(qū)，根據(jù)《水利工程供水價(jià)格管理辦法》、《水利工程供水價(jià)格核算規(guī)范》以及實(shí)際市場(chǎng)價(jià)格水平等，分別計(jì)算骨干工程（斗口以上）和末級(jí)渠系（斗口以下）供水成本。農(nóng)業(yè)供水成本主要包括固定資產(chǎn)折舊、工程運(yùn)行維護(hù)費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)、計(jì)量設(shè)施管護(hù)費(fèi)、水源費(fèi)等，以上各項(xiàng)成本之和為供水全成本，扣除固定資產(chǎn)折舊為供水運(yùn)行成本。

2.4 灌溉用水定額與成本水價(jià)

水價(jià)與灌溉用水定額密切相關(guān)，正確確定灌溉用水定額直接影響水價(jià)的大小。灌溉用水定額是指在正常年份保證作物產(chǎn)量穩(wěn)定的情況下的灌水量，按照《用水定額》（DB13/T1161.1—2009）的方法，對(duì)照灌溉規(guī)模、灌溉方式、作物品種，得到灌溉用水定額。但是對(duì)于涿鹿縣桑干河灌區(qū)來(lái)說(shuō)，由于地理位置和氣候條件的影響，在作物未播種之前，利用桑干河水進(jìn)行春季的匯灌的習(xí)慣，匯灌的目的是在時(shí)間上合理利用水資源（桑干河是季節(jié)性河流），培肥地力，減少夏季的灌溉水量和灌溉次數(shù)，為了符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，把匯灌作為作物灌溉的附加用水予以考慮。據(jù)2005～2013年灌區(qū)“春匯”和“夏灌”的水量數(shù)據(jù)，春匯的水量大于夏灌的水量，根據(jù)這一實(shí)際情況，參照水稻泡田的情況，把春匯作為附加用水構(gòu)成用水定額的一部分。按照春匯平均值和節(jié)約用水（3年內(nèi)降低18%）的期望，擬定258m3/畝作為項(xiàng)目區(qū)的用水定額。這樣就確定了作物的灌溉用水定額（計(jì)算到斗口）。超定額加價(jià)中的定額也是以此定額為準(zhǔn)。

在進(jìn)行水價(jià)確定時(shí)，骨干工程成本只計(jì)算供水運(yùn)行成本水價(jià)，末級(jí)渠系供水成本計(jì)算全成本水價(jià)。地表水終端供水成本等于骨干工程供水運(yùn)行成本水價(jià)與末級(jí)渠系供水全成本水價(jià)之和。

由于桑干河灌區(qū)屬于大型灌區(qū)，骨干工程水價(jià)的定價(jià)權(quán)在省物價(jià)局，具體定價(jià)由物價(jià)部門(mén)確定。編制小組進(jìn)行了骨干工程水價(jià)的初步測(cè)算，但是需要經(jīng)物價(jià)部門(mén)復(fù)核確認(rèn)。

2.5 承受能力與補(bǔ)貼政策

“方案”充分體現(xiàn)了保護(hù)農(nóng)民利益的精神。經(jīng)過(guò)調(diào)查訪問(wèn)，在分析種植糧食作物用水成本和收益的基礎(chǔ)上，以不增加種糧農(nóng)民負(fù)擔(dān)為前提，充分考慮農(nóng)民的承受能力，設(shè)計(jì)了政府補(bǔ)貼水價(jià)方案和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)方案。

經(jīng)過(guò)測(cè)算種糧農(nóng)民承受水費(fèi)的能力每畝100.1元（0.345元/m3），種植水果的承受能力為每畝316.88元（1.055元/m3），綜合承受能力為175.5元（0.593元/m3）。

灌區(qū)終端水價(jià)為骨干工程運(yùn)行成本和末級(jí)渠系全水價(jià)之和，即合計(jì)為0.51元/m3，實(shí)施后的水價(jià)高于種糧農(nóng)民的承受能力，需要對(duì)種糧農(nóng)民進(jìn)行水價(jià)補(bǔ)貼，補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)為水價(jià)與承受能力的差額，即0.165元/m3。

為了方便實(shí)施，《方案》提出了3種模式建議：

一是灌區(qū)骨干工程水價(jià)達(dá)到補(bǔ)償運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用的農(nóng)業(yè)供水價(jià)格水平，即0.24元/m3，折舊部分由財(cái)政補(bǔ)足。如果省物價(jià)部門(mén)批準(zhǔn)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)達(dá)不到補(bǔ)償運(yùn)行成本，需要財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)貼。目前張家口市涿鹿縣政府已經(jīng)拿出200萬(wàn)元進(jìn)行補(bǔ)貼，不足部分需要國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼。

二是灌區(qū)末級(jí)渠系供水價(jià)格由用水戶協(xié)會(huì)自主測(cè)算，建議末級(jí)渠系水價(jià)為0.23元/m3，其中含折舊0.136元/m3。水費(fèi)收取后，按照種糧面積按畝（當(dāng)年畝均用水量乘以0.136元/m3）返還給種糧農(nóng)戶。

三是在實(shí)行定額管理和提高水價(jià)后，灌區(qū)的售水量將會(huì)減少，在減少到一定程度后，灌區(qū)的運(yùn)行費(fèi)用將會(huì)出現(xiàn)虧損。經(jīng)計(jì)算，灌區(qū)畝均水量由316m3降至258m3時(shí)，將會(huì)出現(xiàn)運(yùn)行費(fèi)用平衡。低于m3畝時(shí)，運(yùn)行費(fèi)用將不能足額收取，但是節(jié)約了水量，需要對(duì)灌區(qū)實(shí)行節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)。

2.6 用水計(jì)量與合作組織建設(shè)

農(nóng)業(yè)水價(jià)改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，水價(jià)的收取必須由用水合作組織和計(jì)量設(shè)施支撐?！胺桨浮睂?duì)水價(jià)改革的綜合配套措施，特別是計(jì)量設(shè)施建設(shè)、用水組織建設(shè)和縣鄉(xiāng)村用水信息管理平臺(tái)進(jìn)行了詳細(xì)設(shè)計(jì)，本次在試點(diǎn)區(qū)原有的6個(gè)用水合作組織中，規(guī)范建設(shè)3個(gè)用水戶協(xié)會(huì)。由灌區(qū)管理單位與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有關(guān)部門(mén)、村委會(huì)、農(nóng)民用水戶代表等協(xié)商進(jìn)行重組，推選用水戶代表候選人，完善協(xié)會(huì)章程和管理制度，召開(kāi)用水戶代表大會(huì)，正式成立農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)，并依照《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》到民政部門(mén)注冊(cè)登記。

為了完善試點(diǎn)區(qū)的計(jì)量設(shè)施，在骨干工程與末級(jí)渠系產(chǎn)權(quán)分界點(diǎn)，結(jié)合量水堰槽，安裝17個(gè)斗渠供水計(jì)量設(shè)施。采用自動(dòng)計(jì)量，避免因來(lái)水不穩(wěn)定而由人工計(jì)量產(chǎn)生誤差，更加準(zhǔn)確、科學(xué)。采用遠(yuǎn)程自動(dòng)計(jì)量，計(jì)量設(shè)施采用遠(yuǎn)程圖像識(shí)別技術(shù)，避免由于春匯冰凍無(wú)法自動(dòng)計(jì)量和夏灌水質(zhì)雜草較多影響計(jì)量精度的弊端。計(jì)量采用GPRS遠(yuǎn)程傳輸，將斗渠過(guò)流水位直接傳輸至灌區(qū)管理處，便于及時(shí)察看水位變化情況和水量統(tǒng)計(jì)管理。

由于農(nóng)渠、毛渠灌水時(shí)間較短，所以在農(nóng)渠、毛渠進(jìn)水口設(shè)置248座農(nóng)渠口、62處毛口量水設(shè)施，采用人工計(jì)量。

3.建設(shè)實(shí)施及效果

按照通過(guò)專(zhuān)家審查、國(guó)家批復(fù)的實(shí)施方案，涿鹿縣新成立用水協(xié)會(huì)3個(gè)，對(duì)協(xié)會(huì)人員進(jìn)行了培訓(xùn)；以縣政府名義確權(quán)到用水協(xié)會(huì)，頒發(fā)水權(quán)證，實(shí)行總量控制；結(jié)合當(dāng)?shù)卮簠R的灌溉習(xí)慣和節(jié)水目標(biāo)，核算了糧食作物灌溉定額和果樹(shù)定額；新建斗渠渠口量水設(shè)施17座并安裝自動(dòng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、248條農(nóng)渠的量水計(jì)量設(shè)施，斗渠防滲襯砌8條19.80km，農(nóng)渠防滲襯砌8.113km；調(diào)整了試點(diǎn)區(qū)灌區(qū)骨干工程供水價(jià)格，制定了階梯水價(jià)和分類(lèi)水價(jià)政策。在用水定額范圍內(nèi)按終端水價(jià)收費(fèi)，對(duì)超出定額用水部分加收水費(fèi)，其中超過(guò)用水定額20%以內(nèi)的，超出部分每立方米加收?qǐng)?zhí)行水價(jià)50%；超出定額20%～50%的，超出部分每立方米加收?qǐng)?zhí)行水價(jià)的100%；超出定額50%以上的，除超出部分每立方米加收?qǐng)?zhí)行水價(jià)的100%，并立即停止供水，進(jìn)行原因分析和整改。真正體現(xiàn)多用水多掏錢(qián)，少用水少掏錢(qián)。同時(shí)，還實(shí)行了水費(fèi)預(yù)收制，即先費(fèi)后水。對(duì)斗口以上骨干工程和斗口以下工程分別確權(quán)到灌區(qū)管理處和用水協(xié)會(huì)，并發(fā)放產(chǎn)權(quán)證，明確責(zé)權(quán)利。制定了《涿鹿縣農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革實(shí)施方案》，《涿鹿縣農(nóng)業(yè)水價(jià)調(diào)整實(shí)施方案》，《涿鹿縣人民政府關(guān)于加快農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的意見(jiàn)》、《涿鹿縣農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)推行定額管理超定額累進(jìn)加價(jià)收費(fèi)辦法實(shí)施方案》《涿鹿縣農(nóng)業(yè)水價(jià)精準(zhǔn)補(bǔ)貼方案》《涿鹿縣節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)辦法（暫行）》。落實(shí)政府補(bǔ)貼資金200萬(wàn)元。

通過(guò)水價(jià)改革，基本達(dá)到了預(yù)期目的：一是轉(zhuǎn)變用水觀念、增強(qiáng)節(jié)水意識(shí)。涿鹿縣是水資源相對(duì)豐富的地區(qū)，灌溉用水并不緊張，發(fā)放水權(quán)證實(shí)行總量控制和核定定額后超額累進(jìn)加價(jià)，使群眾意識(shí)到水也是有限的商品，加上價(jià)格的提高，使得群眾在灌溉的時(shí)候增加了水費(fèi)的經(jīng)濟(jì)意識(shí)，節(jié)水的觀念開(kāi)始在試點(diǎn)區(qū)逐漸深入。二是促進(jìn)節(jié)水工程建設(shè)、加強(qiáng)用水管理。水價(jià)改革后，要想降低用水成本，辦法之一就是建設(shè)節(jié)水工程，提高用水效率，減少跑冒滴漏，加強(qiáng)用水管理。試點(diǎn)區(qū)用水戶已經(jīng)自籌資金對(duì)末級(jí)渠系進(jìn)行了清理，春匯地項(xiàng)目區(qū)較去年畝均節(jié)水15m3,節(jié)水率9%，水費(fèi)收取率100%。三是結(jié)合信息技術(shù)促進(jìn)灌區(qū)管理現(xiàn)代化。在計(jì)量設(shè)施上采用拍照換算技術(shù)，替代過(guò)去沿用水位計(jì)量方式，把水位計(jì)量和監(jiān)控緊密的結(jié)合為一體，提高了灌區(qū)的管理水平，在量水設(shè)施上采取標(biāo)準(zhǔn)量水堰，并在量水堰上游設(shè)置過(guò)渡斷面保證了計(jì)量的準(zhǔn)確性。四是通過(guò)改革，將骨干工程水管單位虧損納入政府補(bǔ)貼，減少農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)及用水戶的負(fù)擔(dān)，在不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的前提下，灌區(qū)供水實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)，即保護(hù)了農(nóng)民利益，也保障灌區(qū)的正常運(yùn)行?！?/p>

2016-05-02

孫雪峰，男，漢族，河北省水利技術(shù)試驗(yàn)推廣中心，正高級(jí)工程師。