尚潤陽

（水利部海河水利委員會，天津　300170）

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京、津、冀、晉新水土保持法貫徹實施情況及建議

尚潤陽

（水利部海河水利委員會，天津300170）

摘 要：在調(diào)查北京、天津、河北、山西四?。ㄊ校┧帘３纸M織領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督管理、規(guī)劃編制等工作開展情況基礎(chǔ)上，總結(jié)了四?。ㄊ校┧帘３址ㄘ瀼貙嵤┣闆r，并對今后工作提出幾點建議。

關(guān)鍵詞：水土保持；法律實施；規(guī)劃編制；監(jiān)督管理；能力建設(shè)

貫徹落實新水土保持法是各級水行政主管部門依法行政的重要內(nèi)容，也是大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的必要條件。新水土保持法頒布施行以來，北京、天津、河北、山西四?。ㄊ校┣袑嵓訌娕涮追ㄒ?guī)制度建設(shè)，不斷強化生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督管理，有力地推動了新水土保持法的貫徹實施。

1　水土保持法貫徹實施情況

1.1水土保持組織領(lǐng)導(dǎo)工作

1.1.1水土保持管理機(jī)構(gòu)不斷健全

北京、天津、河北、山西四省（市）以新水土保持法施行為契機(jī)，不斷強化水土保持管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，取得明顯成效。山西省水利廳協(xié)調(diào)省編委出臺了《關(guān)于規(guī)范市縣水土保持監(jiān)督機(jī)構(gòu)的意見》，就加強和規(guī)范市縣級水土保持監(jiān)督機(jī)構(gòu)提出明確意見和要求；北京、天津、河北將水土保持管理機(jī)構(gòu)建設(shè)作為推動平原區(qū)水土保持工作的重要抓手，積極協(xié)調(diào)相關(guān)部門，落實平原地區(qū)的市、縣級水土保持管理職責(zé)，目前北京市、天津市大部分郊區(qū)縣均明確了水土保持管理機(jī)構(gòu)，河北省廊坊、衡水、滄州等市水利（水務(wù)）局均成立了水土保持科，保定市、廊坊市所轄30余個平原縣明確了水土保持管理機(jī)構(gòu)。

1.1.2水土保持配套法規(guī)體系建設(shè)取得明顯進(jìn)展

自2011年啟動新水土保持法實施辦法修訂工作以來，四?。ㄊ校┧ㄋ畡?wù)）廳（局）積極協(xié)調(diào)人大、政府等部門，開展多次調(diào)研論證，推動水土保持法實施辦法修訂工作。目前，四省（市）水土保持法實施辦法（條例）均已頒布，在水土保持法的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強化了政府主體責(zé)任，明確了水土保持規(guī)劃法律地位，加大了違法行為責(zé)任追究力度。2014年，國家相關(guān)部門出臺水土保持補償費征收使用管理辦法及標(biāo)準(zhǔn)后，四省（市）水利（水務(wù)）廳（局）積極協(xié)調(diào)發(fā)改、財政等部門，推動省級水土保持補償費配套制度出臺，目前河北省已出臺省級水土保持補償費征收使用管理辦法及標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步細(xì)化了生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持補償費的征收權(quán)限、方式、收費標(biāo)準(zhǔn)及管理使用。北京、天津、山西省級水土保持補償費征收使用管理辦法及標(biāo)準(zhǔn)已形成初稿。

1.1.3水土保持目標(biāo)責(zé)任制和獎懲制度初步建立

四省（市）新出臺的水土保持法實施辦法（條例）中均明確在水土流失重點防治區(qū)，實行各級政府水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎懲制度。2011年以來，北京市、河北省及山西省政府結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，出臺了一系列有關(guān)水土保持的目標(biāo)考核措施。北京市政府2014、2015年連續(xù)兩年將生態(tài)清潔小流域建設(shè)列入市政府為民辦實事工程，市委組織部把生態(tài)清潔小流域建設(shè)作為各區(qū)縣委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子屆中考核的指標(biāo)，明確了地方政府的水土保持責(zé)任；河北省監(jiān)察廳、水利廳等七部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于對損害生態(tài)環(huán)境行為問責(zé)的暫行規(guī)定》，將違反水土保持法律法規(guī)行為列入了問責(zé)的重要內(nèi)容；山西省政府將年治理2 000 km2水土流失面積納入目標(biāo)責(zé)任考核指標(biāo)，年底對山西省水利廳進(jìn)行考核。

1.2水土保持監(jiān)督管理

1.2.1規(guī)范水土保持行政審批程序

按照國家行政審批事項改革有關(guān)要求，河北省水利廳、山西省水利廳出臺了水土保持方案審批管理等相關(guān)規(guī)范性文件，從水土保持方案的審核、受理、評審等各個環(huán)節(jié)進(jìn)行了規(guī)范，對審批流程進(jìn)行了優(yōu)化和精簡，進(jìn)一步明確了程序和相關(guān)責(zé)任，確保水土保持監(jiān)督“有法可依、有章可循、有據(jù)可查”。北京市按照國家精簡行政事項審批的總體要求，創(chuàng)新實施水影響評價制度，將建設(shè)項目水資源論證、水土保持方案和洪水影響評價3項行政許可合為1項，作為建設(shè)項目立項的前置條件，提高了行政審批的效率。同時，按照國家標(biāo)準(zhǔn)化管理等有關(guān)要求，四省（市）水利（水務(wù)）廳（局）進(jìn)一步規(guī)范水土保持方案審批方式，實現(xiàn)了水土保持方案統(tǒng)一窗口受理、統(tǒng)一送達(dá)，行政許可結(jié)果在相關(guān)網(wǎng)站公示，并接受有關(guān)部門的監(jiān)督。

1.2.2強化生產(chǎn)建設(shè)項目監(jiān)督檢查

新水土保持法施行以來，四?。ㄊ校┧ㄋ畡?wù)）廳（局）進(jìn)一步加大生產(chǎn)建設(shè)項目監(jiān)督執(zhí)法力度，取得了顯著成效。北京市每年組織區(qū)縣水務(wù)局采取“開工前檢查、建設(shè)中檢查、驗收前檢查，針對重點項目專項執(zhí)法檢查”的模式，對轄區(qū)內(nèi)在建生產(chǎn)建設(shè)項目開展督查；河北省水利廳每年對省級審批的所有在建生產(chǎn)建設(shè)項目進(jìn)行水土保持調(diào)查和防汛安全執(zhí)法檢查，要求市縣審批項目同步開展監(jiān)督檢查，督促生產(chǎn)建設(shè)項目落實水土保持“三同時”制度，僅2015年就督查項目1 500余個。山西省水利廳強化了對重點行業(yè)、重點項目的督查，2011年以來，先后對公路、煤礦等重點行業(yè)開展專項督查，有效地促進(jìn)了重點行業(yè)、重點項目水土保持工作的開展。

1.3水土流失預(yù)防與治理

1.3.1水土保持預(yù)防制度初步建立

四?。ㄊ校┬鲁雠_的水土保持法實施辦法（條例）中均強化了對取土、挖沙、采石、陡坡開墾等活動的監(jiān)督管理，建立了水土保持預(yù)防制度。北京市將河湖、濕地、生態(tài)公益林、公共綠地、蓄滯洪區(qū)等區(qū)域納入城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的禁止建設(shè)地區(qū)、限制建設(shè)地區(qū)進(jìn)行管理，劃定水土保持生態(tài)紅線。河北省禁止在大中型水庫周邊匯水區(qū)域20度以上的陡坡地開墾種植農(nóng)作物，并嚴(yán)格了農(nóng)林開發(fā)活動監(jiān)督管理，明確規(guī)定成片種植經(jīng)濟(jì)林面積在5萬m2以上的應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案，并報縣級人民政府水行政主管部門備案。山西省出臺了《山西省封山禁牧辦法》《關(guān)于加強生態(tài)自然修復(fù)加快水土流失防治步伐的意見》等一系列關(guān)于水土保持預(yù)防保護(hù)的文件和政策。

1.3.2水土保持重點工程管理水平不斷提升

隨著水土流失治理任務(wù)逐步加大，四?。ㄊ校┰陧椖抗芾?、資金投入及監(jiān)管等方面進(jìn)行了探索創(chuàng)新，并取得一定成效。北京市每年從基本建設(shè)資金、水資源費和土地出讓金中安排一定比例資金，用于生態(tài)清潔小流域建設(shè)，同時投資標(biāo)準(zhǔn)從原來25萬元/km2提高到現(xiàn)在的65萬元/km2。天津市制定了《天津市水土保持生態(tài)治理工程財政資金使用管理辦法》，為市級水土保持項目資金來源、使用及監(jiān)管提供了保障。河北省積極協(xié)調(diào)省發(fā)改委，從2015年開始將中央預(yù)算內(nèi)水土流失治理項目年度實施方案審批權(quán)下放到設(shè)區(qū)市、省直管縣，切實提高項目審批效率，加快項目前期工作進(jìn)度，同時省財政預(yù)算水土保持資金從“十二五”初期的每年4 000萬元增加到目前的6 000萬元，有效解決了困擾部分貧困縣多年的配套資金問題。山西省針對各項水土保持重點工程特點，從項目前期、檔案管理、監(jiān)管等方面出臺了10多項工程建設(shè)管理制度，規(guī)范項目建設(shè)和管理，確保項目順利實施和工程效益的持續(xù)發(fā)揮。

1.3.3民間資本參與水土保持項目建設(shè)迅速發(fā)展

為了鼓勵民間資本參與水土保持項目建設(shè)，河北省出臺了《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的實施意見》，山西省出臺了《關(guān)于戶包治理小流域的幾項政策規(guī)定》《關(guān)于實施百企千村產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)工程的指導(dǎo)意見》，支持農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營主體投資水土保持工程，為民間資本參與水土保持項目建設(shè)提供了新的政策支持。依托國家水土保持重點項目和資金，河北省邢臺市、邯鄲市，山西省呂梁市等地通過推行承包、股份合作、租賃等多種形式，形成大戶開發(fā)治理、股份制開發(fā)治理、企業(yè)+農(nóng)戶開發(fā)治理、農(nóng)業(yè)合作社開發(fā)治理等多種參與模式。近年來河北省民間資本投入水土保持工程建設(shè)累計投入資金達(dá)4.5億元，山西省民間資本投入水土保持工程建設(shè)累計投入資金達(dá)35億元，承包大戶超4 000家。

1.4水土保持基礎(chǔ)工作

1.4.1水土保持監(jiān)測工作水平不斷提升

目前，四?。ㄊ校┚纬捎墒。ㄊ校┘壉O(jiān)測總站、市（縣）級監(jiān)測分站和監(jiān)測站點組成的水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系，河北省水利廳、山西省水利廳每年爭取省財政專項資金50萬元左右，用于監(jiān)測站點的運行維護(hù)、監(jiān)測數(shù)據(jù)收集整理、設(shè)備更新及信息化建設(shè)等工作。北京市開展了水土流失、面源污染和小流域效益等方面的監(jiān)測工作，累計獲得100萬余條數(shù)據(jù)，初步建成北京市水土保持核心業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)。河北省水土保持監(jiān)測總站研制成功了水土保持徑流泥沙監(jiān)測儀，基本實現(xiàn)了水土保持徑流泥沙野外自動觀測、處理和儲存。北京市延慶試驗站、密云試驗站及河北省保定市水土保持試驗站依托國家水土保持科技示范園等平臺，與多家科研院所建立聯(lián)合實驗平臺，完成國家級、省級科研項目20余項。

1.4.2水土保持規(guī)劃工作有效推進(jìn)

四?。ㄊ校┧ㄋ畡?wù)）廳（局）成立了水土保持規(guī)劃編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，啟動了水土保持總體規(guī)劃的編制和“兩區(qū)”劃分工作，目前北京市已完成全市水土流失重點預(yù)防區(qū)和重點治理區(qū)復(fù)核劃分工作，形成北京市水土保持規(guī)劃（征求意見稿）。天津、河北、山西三省市水土保持總體規(guī)劃已完成初稿，重點預(yù)防區(qū)、重點治理區(qū)劃分工作基本完成。同時，按照水利部部署，四省（市）水利（水務(wù)）廳（局）開展了中央預(yù)算內(nèi)小流域綜合治理工程建設(shè)規(guī)劃、水土保持信息化規(guī)劃等專項規(guī)劃的編制工作。

1.4.3水土保持科技支撐進(jìn)一步加強

北京市水務(wù)局在全國率先完成全市小流域劃分工作，將全市劃分為1 085條小流域，同時加強水土保持規(guī)范化建設(shè)，發(fā)布《生態(tài)清潔小流域技術(shù)規(guī)范》《北京市坡地徑流場觀測規(guī)范》等一批水土保持技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，為標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化管理奠定了基礎(chǔ)。河北省先后組織開展了北方土石山區(qū)坡耕地綜合治理關(guān)鍵技術(shù)集成研究與示范、冀北山區(qū)生態(tài)輸水型小流域治理新模式等10多項科研項目，共獲河北省科技進(jìn)步及山區(qū)創(chuàng)業(yè)獎7項。

2　存在問題

2.1水土流失治理任務(wù)艱巨

目前，山西省、河北省分別有水土流失面積7.1萬、4.7萬km2，水土流失治理任務(wù)依然艱巨。北京市、天津市面源污染嚴(yán)重，水源保護(hù)任務(wù)緊迫，亟需繼續(xù)加大生態(tài)清潔小流域建設(shè)。

2.2水土保持違法違規(guī)行為時有發(fā)生

隨著經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度不斷加大，生產(chǎn)建設(shè)項目數(shù)量持續(xù)增加，部分生產(chǎn)建設(shè)單位水土保持法律意識淡薄，水土保持違法違規(guī)行為增多，部分項目存在水土保持“三同時”制度不到位、水土保持后續(xù)設(shè)計缺失、水土保持監(jiān)測監(jiān)理工作滯后、水土保持方案落實率和驗收率總體偏低等突出問題。

2.3基層水土保持監(jiān)管能力尚需提升

隨著行政體制改革的深入，許多權(quán)力下放到基層，大量的水土保持工作需要基層完成，但從目前情況看，部分基層水土保持機(jī)構(gòu)尚不健全，水土保持監(jiān)督管理人員素質(zhì)和監(jiān)管能力與工作需要還有一定差距，存在監(jiān)督檢查力度不夠、監(jiān)督管理不規(guī)范等問題。

2.4水土保持監(jiān)測工作需進(jìn)一步加強

目前，四?。ㄊ校┧帘３直O(jiān)測機(jī)構(gòu)人員編制、現(xiàn)代化監(jiān)測裝備和運行管理經(jīng)費等都未完全落實，水土保持監(jiān)測機(jī)構(gòu)都是掛靠在水保業(yè)務(wù)處（科）室，沒有單列人員編制，缺乏專項監(jiān)測費用，制約了監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)的正常運行。

3　幾點建議

3.1完善地方水土保持配套法規(guī)體系

四?。ㄊ校┧ㄋ畡?wù)）廳（局）應(yīng)加強對市、縣級水行政主管部門水土保持法規(guī)體系建設(shè)的督促指導(dǎo)，抓緊完善水土保持補償費征收使用管理、標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)配套法規(guī)，力爭在2017年底前，所有市、縣級水行政主管部門全部出臺水土保持法規(guī)并配套相關(guān)制度規(guī)定。

3.2加快水土保持規(guī)劃編制工作

盡早出臺四?。ㄊ校┧帘３挚傮w規(guī)劃和水土保持“兩區(qū)”劃分工作，明確今后一個時期全?。ㄊ校┧帘３址謪^(qū)防治、分類管理的目標(biāo)、任務(wù)和措施，同時抓緊啟動“十三五”水土保持規(guī)劃編制工作。

3.3強化水土保持監(jiān)督管理工作

加強對生產(chǎn)建設(shè)項目的規(guī)范化管理，加大監(jiān)督執(zhí)法力度，督促生產(chǎn)建設(shè)單位有效落實水土保持“三同時”制度，強化對轄區(qū)范圍內(nèi)的生產(chǎn)建設(shè)項目監(jiān)督檢查力度，嚴(yán)格查處嚴(yán)重違法案件。

3.4抓好水土保持重點工程建設(shè)

切實做好國家水土保持工程建設(shè)管理，做好項目前期工作。采取現(xiàn)場督導(dǎo)、約談、發(fā)通報等措施，加強水土保持重點工程實施進(jìn)度調(diào)度和督導(dǎo)。進(jìn)一步推進(jìn)民營水土保持工作，從省級層面研究制定財政支持社會辦水保的具體辦法。

3.5開展水土保持能力建設(shè)

加強水土保持執(zhí)法隊伍建設(shè)，建立和完善依法辦事、嚴(yán)格執(zhí)法的監(jiān)督管理工作機(jī)制，完善執(zhí)法程序，進(jìn)一步提升基層水土保持監(jiān)督管理能力和執(zhí)法水平。切實完善監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和運行管理機(jī)制，有效開展水土保持監(jiān)測工作。

3.6提升水土保持信息化水平

加強水土保持信息化組織領(lǐng)導(dǎo)，將水土保持信息化工作納入地方水利信息化總體規(guī)劃當(dāng)中，做好生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)管和綜合治理項目管理示范工作，加強對各級工作人員進(jìn)行信息化知識和應(yīng)用技能培訓(xùn)，實現(xiàn)水土保持精準(zhǔn)化管理。

中圖分類號：S157

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：C

文章編號：1004-7328（2016）01-0018-03

DOI：10.3969/j.issn.1004-7328.2016.01.006

收稿日期：2015—11—25

作者簡介：尚潤陽（1981—），男，工程師，主要從事水土保持監(jiān)督管理工作。