董潔平

（湖南省水利廳 長沙市 410007）

湘江流域管理若干問題的思考

董潔平

（湖南省水利廳 長沙市 410007）

湘江流域在湖南省經(jīng)濟社會文化發(fā)展中有著舉足輕重的地位，然而其嚴(yán)重的環(huán)境污染問題也日益凸顯，政府雖然采取了出臺法規(guī)、成立機構(gòu)等一系列舉措?yún)s收效有限，文章結(jié)合湘江流域管理最新進(jìn)展，分析了其目前存在的諸如管理機構(gòu)權(quán)威不足、流域現(xiàn)狀不清、配套機制不完善、執(zhí)法監(jiān)管不到位等問題，在此基礎(chǔ)上提出強化流域管理機構(gòu)、科學(xué)制定綜合規(guī)劃，完善績效考核與生態(tài)補償機制、提升執(zhí)法能力，進(jìn)一步構(gòu)建社會參與機制等對策。

湘江 流域管理 對策

湘江是長江的第二大支流，也是湖南省最大河流，干流全長844 km，流域面積94 660 km2，先后流經(jīng)湖南省永州、郴州、婁底、衡陽、株洲、湘潭、長沙，至岳陽湘陰濠河口注入洞庭湖。湘江流域是湖南省人口最稠密、經(jīng)濟最發(fā)達(dá)的區(qū)域，流域面積覆蓋全省行政區(qū)域面積的40%，承載著全省60%左右的人口、75%以上的地區(qū)生產(chǎn)總值。湘江沿岸人口密集、工業(yè)發(fā)達(dá)，多年來的粗放式經(jīng)濟增長模式給湘江流域生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重的破壞，中科院地理研究所1978年給中央有關(guān)部門的報告中曾指出湘江已成為國內(nèi)污染最為嚴(yán)重的河流之一。近年來，隨著流域內(nèi)經(jīng)濟社會的高速發(fā)展，水資源短缺、水環(huán)境污染、水生態(tài)破壞等問題日益凸顯，成為影響并制約流域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的突出瓶頸。

1 湘江流域管理現(xiàn)狀

湘江是湖南人民的母親河，政府和社會各界非常關(guān)注湘江的保護(hù)和治理工作。2013年4月1日，經(jīng)湖南省人大常務(wù)會審議通過的 《湖南省湘江保護(hù)條例》正式實施，成為我國首部關(guān)于江河流域保護(hù)的綜合性地方法規(guī)。根據(jù)《條例》規(guī)定，湖南省人民政府于2013年9月從流域綜合管理的角度成立了湘江保護(hù)和治理委員會，由省長擔(dān)任主任，26家省直相關(guān)部門和湘江流域8市政府負(fù)責(zé)人為成員，主要任務(wù)是組織協(xié)調(diào)流域保護(hù)綜合規(guī)劃和相關(guān)專業(yè)規(guī)劃的制定與實施、研究制定年度工作計劃、組織開展聯(lián)合執(zhí)法和綜合評價考核、協(xié)調(diào)處理跨部門和地區(qū)間的重大爭議等。目前，省政府已先后印發(fā)了《湖南省湘江污染防治第一個“三年行動計劃”實施方案》和《〈湖南省湘江保護(hù)條例〉實施方案》，并據(jù)此開展湘江流域的保護(hù)和治理工作。

2 湘江流域管理存在的主要問題

湘江流域管理綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)成立以來，取得了一定的成效，但距離真正的流域管理還有差距，主要有以下五個方面的問題：

（1）缺乏權(quán)威高效的流域綜合管理機構(gòu)。

水的流動性決定了流域上中下游的不可分割性，客觀上要求把流域作為一個整體進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、開發(fā)和管理，才能實現(xiàn)其可持續(xù)發(fā)展。按照現(xiàn)行的管理體制，一方面各行政區(qū)域會從自身利益最大化出發(fā)從而忽視其他區(qū)域的利益，導(dǎo)致區(qū)域間各自為政的局面，難以保證湘江流域的協(xié)調(diào)發(fā)展；另一方面我國在水資源的開發(fā)利用中也依據(jù)水的多種屬性將其劃歸各個相關(guān)部門管理，涉及水利、環(huán)保、住建、國土等多部門，這就形成了部門多頭管理的局面，由于各部門職責(zé)界定不清，部門間不協(xié)調(diào)和互相推卸責(zé)任的現(xiàn)象時有發(fā)生，造成管理效率低下。湖南省政府雖然成立了湘江保護(hù)和治理委員會，但其僅是一個協(xié)調(diào)議事機構(gòu)，缺乏明確行政職能、全職工作人員和專項工作經(jīng)費，難以從綜合管理的角度統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各行政區(qū)域和相關(guān)部門開展流域保護(hù)和治理。

（2）缺乏現(xiàn)狀清晰措施具體的工作方案。

流域是一個巨大而復(fù)雜的系統(tǒng)，開展流域綜合保護(hù)和治理首先需要全面摸清流域內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展和自然生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，特別是流域內(nèi)水資源和水環(huán)境方面存在的主要問題。目前來看，湘江流域生態(tài)環(huán)境的相關(guān)信息掌握得還不夠全面和清楚，如取用水現(xiàn)狀數(shù)據(jù)覆蓋面較低，入河排污口數(shù)據(jù)則更為缺乏，這些基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的缺失造成了流域管理針對性不強，效果不理想。同時，現(xiàn)狀不清也導(dǎo)致流域管理缺乏科學(xué)系統(tǒng)和措施具體的工作方案，由于缺乏多學(xué)科、多區(qū)域的科學(xué)研究，省政府出臺的關(guān)于湘江流域保護(hù)和治理的兩個工作方案具體指導(dǎo)性并不強。

（3）流域保護(hù)和治理配套制度不完善。

流域管理是一項系統(tǒng)工程，需要有各項制度的配合才能有效推進(jìn)，湘江流域管理目前主要存在以下不完善之處：

①考核指標(biāo)設(shè)置不合理?，F(xiàn)行的上級政府對下級政府的績效考核主要是以所轄地區(qū)經(jīng)濟增長幅度指標(biāo)來評價地方干部政績。目前省政府對市州黨委政府績效考核中主要指標(biāo)為經(jīng)濟發(fā)展、社會治理、改革和黨建等工作，環(huán)境保護(hù)僅作為重點工作中一個小項，占比不足1/20。在這種考核體系下，地方政府通常會不斷降低環(huán)保準(zhǔn)入門檻，批準(zhǔn)投建大量高污染、高耗水、高耗能企業(yè)，片面追求經(jīng)濟高速增長。而環(huán)境、水利等部門由于實行屬地管理，往往迫于政府壓力而放寬監(jiān)管，導(dǎo)致流域資源過度開發(fā)，生態(tài)環(huán)境遭受破壞。

②政府間合作機制不健全。水的自然屬性決定了流域環(huán)境問題的特殊性，由于基本不受轄區(qū)的限制，流域污染累積性很強，且跨越行政區(qū)域問題明顯。盡管在《湖南省湘江保護(hù)條例》第七條中規(guī)定:“湘江流域設(shè)區(qū)的市、縣(市、區(qū))人民政府之間可以采取簽訂合作協(xié)議、舉行聯(lián)席會議、聯(lián)合管理、信息共享等方式，開展湘江保護(hù)事務(wù)的跨行政區(qū)域合作”，但在唯GDP至上的績效考核體系下政府具有天生的自利傾向，地方政府把各自轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟利益放在首位，勢必導(dǎo)致無法實現(xiàn)水污染防治的統(tǒng)籌兼顧和協(xié)調(diào)一致。

（4）執(zhí)法能力弱導(dǎo)致監(jiān)管缺失。

國內(nèi)流域管理普遍存在缺乏法律保障支撐的現(xiàn)象，湘江流域在社會的關(guān)注和政府的重視下先后出臺了《湖南省湘江流域水污染防治條例》和《湖南省湘江保護(hù)條例》等地方性法規(guī)，但由于缺乏有效監(jiān)管和執(zhí)法，導(dǎo)致法律難以落到實處。執(zhí)法能力弱主要體現(xiàn)在三個方面：一是執(zhí)法人員不足，執(zhí)法裝備落后，特別是水上執(zhí)法對人員素質(zhì)和設(shè)備要求比較高，難以滿足實際需求；二是流域綜合執(zhí)法機制尚未建立，執(zhí)法主體和執(zhí)法對象上存在交叉，如在水資源保護(hù)方面就涉及到水利、環(huán)保、住建、交通、畜牧等多個部門，造成了政出多門，難以形成合力；三是地方政府與對應(yīng)的環(huán)境主管部門在行政上是隸屬關(guān)系，環(huán)保部門負(fù)責(zé)人由地方政府任命，經(jīng)費由地方政府劃撥，這樣前者就難以對后者進(jìn)行有效監(jiān)督。

（5）社會參與程度不高。

長期以來，我國政府對于社會管理往往是“一肩挑”，在湘江流域管理中也同樣存在著參與主體單一，利益相關(guān)者參與決策和監(jiān)督不足的問題。

①市場機制未充分引入。改革開放以來，大多數(shù)自然資源的分配遵從市場經(jīng)濟原則，水資源作為一種稀缺的自然資源，市場機制還未在其分配方式上發(fā)揮應(yīng)有作用，水權(quán)交易制度尚處摸索階段。在流域水環(huán)境污染治理方面，也未合理界定政府與市場的責(zé)任，充分調(diào)動全社會特別是企業(yè)對水環(huán)境治理投入的積極性，建立“政府引導(dǎo)，地方為主，市場運作，社會參與”的多元化籌資機制。

②公眾參與保護(hù)氣氛不濃。過去由于宣傳和教育的局限，民眾對于資源和環(huán)境問題不太關(guān)注，隨著信息時代的到來，加之環(huán)境帶來的問題已經(jīng)影響到居民日常生活，民眾珍惜水資源、愛護(hù)水環(huán)境的意識已逐步形成，但受以下三種因素影響，導(dǎo)致湘江流域公眾參與機制并不完善：首先，公眾參與環(huán)境保護(hù)的途徑較少，方式單調(diào)。公眾參與環(huán)保的主要形式是宣傳教育，如在世界水日、世界環(huán)境日等節(jié)日開展一些講座和媒體宣傳等灌輸環(huán)保知識；其次，環(huán)境保護(hù)的模式仍由政府主導(dǎo)，公眾自發(fā)參與意識不足，導(dǎo)致公眾參與的主體力量過于薄弱，從而影響力也較為弱小；第三，民眾參與權(quán)利沒有得到有效的法律保障，因而不能有效地監(jiān)督及制約政府的行為及流域管理策略，這就讓民眾參與的積極性大大受挫。

3 完善湘江流域管理的措施

（1）成立湘江流域管理機構(gòu)。

實施湘江流域綜合管理的關(guān)鍵，就是要以湘江流域為單元設(shè)立一個跨區(qū)域的湘江流域管理局，直

屬于省人民政府，并對相應(yīng)成立該機構(gòu)的市縣實行垂直管理，將省直相關(guān)部門涉及水資源管理、水污染防治、水域岸線保護(hù)和生態(tài)保護(hù)等方面的事權(quán)劃轉(zhuǎn)至湘江流域管理局并依法行使相關(guān)行政許可、處罰和強制等權(quán)利，從而形成一種以流域管理機構(gòu)為主體，并與地方行政監(jiān)管有機結(jié)合的管理體制。只有這樣才能避免由于地方和部門的分割管理帶來的地方保護(hù)和部門保護(hù)，使得各地方政府和部門的局部利益讓道于流域全局利益，促進(jìn)流域內(nèi)以水資源為主的各項環(huán)境資源可持續(xù)利用。

（2）制定科學(xué)可行的綜合規(guī)劃。

流域綜合規(guī)劃是流域開發(fā)利用和污染防治的重要依據(jù)，對湘江流域?qū)嵤┚C合管理，就必須從“一盤棋”的角度制定湘江流域綜合規(guī)劃。具體而言，首先要由以往部門和區(qū)域間分割的編制模式調(diào)整為多學(xué)科交叉整體研究的模式，充分利用地理信息系統(tǒng)等先進(jìn)技術(shù)，以詳細(xì)基礎(chǔ)分析和翔實的技術(shù)成果作為支撐，以保障流域防洪安全、供水安全、糧食安全和生態(tài)安全為流域管理的目標(biāo)，根據(jù)流域自然條件、經(jīng)濟社會發(fā)展水平以及水資源開發(fā)利用程度，提出今后一個時期治理、開發(fā)、保護(hù)流域水資源、水環(huán)境、水域岸線和水生態(tài)的基本原則、總體目標(biāo)、控制性指標(biāo)和規(guī)劃方案等，統(tǒng)籌處理好興利與除害、開發(fā)與保護(hù)、上下游、左右岸、干支流等關(guān)系，明確相應(yīng)的工程布局、主要任務(wù)、實施意見和管理措施，全面提升湘江在確保流域健康的條件下服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展的能力。

（3）完善流域管理配套制度。

第一是要實行綠色GDP考核制度。在對地方干部考核指標(biāo)中增加其轄區(qū)內(nèi)單位GDP資源消耗量、污染物排量等內(nèi)容，從根本上改變地方政府的執(zhí)政方式和行為取向，避免因盲目追求經(jīng)濟增長而過量消耗水資源、污染水環(huán)境。

第二是要完善地方政府間合作機制。建立湘江流域區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作機制，科學(xué)合理進(jìn)行流域產(chǎn)業(yè)布局；建立基礎(chǔ)設(shè)施共建共享機制，實現(xiàn)各地資源的優(yōu)化配置和資源共享；建立信息互動和聯(lián)合處理機制，共享監(jiān)測資源，及時處理各類突發(fā)應(yīng)急事件。

第三是要完善生態(tài)補償機制。在目前《湖南省湘江流域生態(tài)補償（水質(zhì)水量獎罰）暫行辦法》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步優(yōu)化考核體系、提高補償金額、擴展補償手段，充分調(diào)動各類主體參與的積極性。

（4）提升執(zhí)法監(jiān)管能力。

執(zhí)法是湘江流域管理的重要途徑和有效手段，是最基礎(chǔ)、最基本的支撐和保障力量。在湘江流域管理局難以成立的情況下，可參考城市管理綜合執(zhí)法，研究建立湘江流域綜合執(zhí)法機制。整合水利部門關(guān)于非法取退水、環(huán)保部門關(guān)于工業(yè)廢水排放污染、海事部門關(guān)于船舶污染、農(nóng)業(yè)部門關(guān)于水上養(yǎng)殖污染等部門有關(guān)行政處罰權(quán)限，成立湘江流域執(zhí)法監(jiān)督管理局。同時設(shè)立執(zhí)法專項資金，加強人員培訓(xùn)和設(shè)備保障。通過這種集中整合水環(huán)境保護(hù)相關(guān)行政執(zhí)法職能的方式加強監(jiān)管能力，提升執(zhí)法效能。

（5）建立完善的社會參與機制。

湘江流域管理不僅需要政府高度重視，更需要社會的廣泛參與。首先在資源分配和交易上要引入市場機制，逐步探索建立水權(quán)交易制度，并通過市場機制調(diào)節(jié)水資源使用權(quán)和排污權(quán)的配置，并可進(jìn)一步擴展到水能權(quán)、水運權(quán)、水域權(quán)等。其次在流域水污染防治上要靈活運用諸如PPP模式等各種市場運作方式，吸納更多社會資金參與流域環(huán)境保護(hù)。最后要進(jìn)一步完善流域管理的公眾參與機制，通過多方協(xié)作來協(xié)調(diào)各區(qū)域、各利益主體間的關(guān)系，調(diào)動全民參與流域保護(hù)和治理的積極性。

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2015-10-21）

董潔平（1988-），男，湖南岳陽人，主要從事水資源管理工作。