胡可

（湖南省水利廳 長沙市 410007）

水生態(tài)文明視角下的政府水環(huán)境損害責(zé)任追究研究

胡可

（湖南省水利廳 長沙市 410007）

水生態(tài)文明建設(shè)是生態(tài)文明建設(shè)的重要組成和保障，統(tǒng)領(lǐng)未來一段時間水利建設(shè)和管理的模式和格局，對水生態(tài)環(huán)境修復(fù)與保護(hù)提出了很高的要求。政府水環(huán)境損害責(zé)任追究制度是水生態(tài)文明建設(shè)的本質(zhì)要求，政府應(yīng)多層次、多維度履行水生態(tài)環(huán)境責(zé)任，強(qiáng)化部門職能，建立健全相關(guān)制度體系，保障水生態(tài)文明建設(shè)順利進(jìn)行。

水生態(tài)文明 水生態(tài)環(huán)境 責(zé)任追究 問責(zé)制

推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)是我國當(dāng)前重要的戰(zhàn)略部署，黨的十八大以來，對深化生態(tài)文明體制改革，健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制，建立生態(tài)文明法律制度，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)等提出了很高的要求，并以此為基礎(chǔ)進(jìn)一步明確政府生態(tài)環(huán)境責(zé)任，提高政府生態(tài)環(huán)境責(zé)任意識，從搭建政府生態(tài)環(huán)境責(zé)任的制度框架、政府生態(tài)環(huán)境責(zé)任的問責(zé)機(jī)制和加強(qiáng)多元合作治理機(jī)制等方面構(gòu)建和完善政府生態(tài)環(huán)境責(zé)任，為生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境的治理和保護(hù)提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)保障和政策指導(dǎo)。

水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基，是不可或缺的控制性自然資源。水生態(tài)文明建設(shè)是生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)和保障。湖南省總體水資源約束趨緊，局部區(qū)域水環(huán)境污染嚴(yán)重，水生態(tài)系統(tǒng)退化，洪澇災(zāi)害頻發(fā)，水生態(tài)文明建設(shè)滯后于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，嚴(yán)重制約了全省小康社會全面建設(shè)。因此，積極開展水生態(tài)文明視角下的水環(huán)境損害責(zé)任追究制度研究，夯實(shí)后果嚴(yán)懲的制度體系，無論對豐富水生態(tài)文明建設(shè)內(nèi)涵，還是對強(qiáng)化水生態(tài)環(huán)境的治理和保護(hù)都具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

1 水環(huán)境損害責(zé)任追究是水生態(tài)文明建設(shè)本質(zhì)要求

2013年以來，水利部把水生態(tài)文明建設(shè)工作放在更加突出的位置，堅(jiān)持保護(hù)為主、科學(xué)發(fā)展，著力構(gòu)建人水和諧、城鄉(xiāng)發(fā)展、碧水青山、河暢景美、鄉(xiāng)愁濃郁的水生態(tài)環(huán)境新局面，對水生態(tài)環(huán)境的修復(fù)和保護(hù)提出了更高的要求。水生態(tài)文明建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及水資源開發(fā)、利用、保護(hù)、管理的方方面面，靠單一部門很難有效推進(jìn)，需要政府統(tǒng)籌兼顧、長期堅(jiān)持、多領(lǐng)域深層次整體推進(jìn)，是名副其實(shí)的“一把手”工程。眾所周知，水生態(tài)環(huán)境問題一旦發(fā)生，其影響具有廣泛性、長期性和不可逆轉(zhuǎn)性等，必然對當(dāng)代人以及后代人產(chǎn)生嚴(yán)重的后果，也嚴(yán)重違背水生態(tài)文明建設(shè)的核心內(nèi)涵。政府是水生態(tài)文明建設(shè)的主體，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任。政府水生態(tài)環(huán)境責(zé)任的擔(dān)當(dāng),不僅是人民權(quán)力授予的必要要求,而且也具有相應(yīng)的基礎(chǔ)。這是政府生態(tài)環(huán)境責(zé)任得以確立的基本前提,也是政府生態(tài)環(huán)境責(zé)任得以發(fā)展的生命源泉。而且政府行為和官員意志對水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的影響和示范作用也非常大。因此，樹立底線思維，強(qiáng)化制度保障，加快建立健全水環(huán)境損害責(zé)任追究制度是水生態(tài)文明建設(shè)本質(zhì)要求。

2 政府應(yīng)多層面、多維度履行水生態(tài)環(huán)境責(zé)任

政府水生態(tài)環(huán)境責(zé)任的履行離不開一個體系的支持。而且這個體系只能是敞開式的而不能是封閉

的、孤立的。畢竟單靠政府自身力量難以完成水環(huán)境保護(hù)的艱巨任務(wù)。但這個體系本身應(yīng)該成為水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主導(dǎo)力量。如果水生態(tài)環(huán)境保護(hù)需要一個大的體系支撐的話，那么政府生態(tài)環(huán)境責(zé)任體系應(yīng)該是這個體系中的母體系，具有包容性和不可替代的作用。

政府的水生態(tài)環(huán)境責(zé)任主要體現(xiàn)在兩個層面：一是行政責(zé)任，即政府機(jī)關(guān)及其行政人員和授權(quán)組織，在代表國家實(shí)施水生態(tài)環(huán)境行政管理活動的過程中，因違法或未履行水生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)的相應(yīng)職責(zé)和義務(wù)而應(yīng)承擔(dān)的否定性的后果，這一后果往往由國家對行政人員做出懲罰和對受害人做出相應(yīng)的補(bǔ)償?shù)确绞絹硗瓿?。二是司法?zé)任，包括行政法律責(zé)任、民事法律責(zé)任和刑事法律責(zé)任，政府在承擔(dān)水生態(tài)文明建設(shè)過程中，如果政府及其工作人員或者政府委派的組織及個人不履行或者不恰當(dāng)履行其法定義務(wù)，就必須承擔(dān)行政法律責(zé)任。由于政府及其工作人員或者委派的組織及個人的過錯造成水環(huán)境危機(jī)、危害的，對于處于環(huán)境中的廣大人民來說已經(jīng)帶來了損失，就必須由政府來進(jìn)行彌補(bǔ)。政府不僅要承擔(dān)行政法律責(zé)任，而且要對所轄區(qū)的居民承擔(dān)相應(yīng)的民事法律責(zé)任。同時，政府機(jī)關(guān)委派的組織及個人,因其行政行為故意或者是其行為過失實(shí)施了危害水生態(tài)環(huán)境的行為，還要依據(jù)刑法承擔(dān)相關(guān)刑事制裁方面的法律責(zé)任。

3 政府水生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究的核心是“問責(zé)制”

什么是問責(zé)制？我國的法律法規(guī)中沒有統(tǒng)一的解釋，也沒有中央文件對這一概念進(jìn)行界定，我國學(xué)術(shù)界對此也理解不一。簡單的說，問責(zé)制的核心是通過一系列制度安排，使官員真正能夠樹立一種高度的責(zé)任意識和危機(jī)意識，并對那些由于官員個人行為失當(dāng)，或者違法、瀆職、失職等，在公務(wù)活動中造成的后果承擔(dān)責(zé)任。

水生態(tài)文明建設(shè)涉及的領(lǐng)域廣、部門多，水生態(tài)環(huán)境修復(fù)與保護(hù)、供水安全保障、水資源優(yōu)化配置的任務(wù)較多較重，政府行使的環(huán)境行政裁量權(quán)隨之更強(qiáng)。這樣，單靠立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和社會公眾等外部監(jiān)督和追究是不夠的，因?yàn)檫@里首先遇到的問題是監(jiān)督主體和監(jiān)督對象之間存在“信息不對稱”。由于對如何進(jìn)行環(huán)境行政裁量，政府享有一定的判斷余地，所以，作為監(jiān)督對象的政府掌握充分的信息，只有政府本身才最清楚其是否及時、充分地履行了環(huán)境責(zé)任。因此，行政機(jī)關(guān)對政府水生態(tài)環(huán)境責(zé)任是否履行的內(nèi)部問責(zé)應(yīng)該是最有效率的。

建立健全水生態(tài)環(huán)境損害問責(zé)制主要包括以下三個途徑：一是完善行政機(jī)關(guān)問責(zé)制，建立政府環(huán)境審計(jì)，完善和強(qiáng)化涉水職能部門的統(tǒng)一管理和問責(zé)。改變長期以來水資源統(tǒng)一管理機(jī)制不健全，九龍治水問題依然突出，部門分割、條塊分割、城鄉(xiāng)分割嚴(yán)重，水生態(tài)環(huán)境問題發(fā)生后責(zé)任追究難度較大的問題。二是建立健全司法機(jī)關(guān)問責(zé)制。一方面擴(kuò)大受審范圍，政府水生態(tài)環(huán)境責(zé)任的履行除了通過具體行政行為外，抽象行政行為也是必不可少的，如有關(guān)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、水資源保護(hù)規(guī)劃、水生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃等、所以應(yīng)擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，以實(shí)現(xiàn)法院對政府生態(tài)環(huán)境責(zé)任的問責(zé)。三是增設(shè)訴訟類型，增設(shè)機(jī)關(guān)訴訟以加強(qiáng)法院對政府生態(tài)環(huán)境責(zé)任進(jìn)行監(jiān)督和問責(zé)，允許與自己權(quán)利無直接法律利害關(guān)系的人提起行政公益訴訟，由此加強(qiáng)法院對政府水生態(tài)環(huán)境責(zé)任的問責(zé)。

4 建立健全制度體系，夯實(shí)水環(huán)境責(zé)任追究制度基礎(chǔ)

水生態(tài)文明建設(shè)明確要求建立體現(xiàn)水生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎懲機(jī)制。把水資源消耗、水環(huán)境損害、水生態(tài)效益等指標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合評價(jià)體系，大幅增加考核權(quán)重，強(qiáng)化指標(biāo)約束，不唯經(jīng)濟(jì)增長論英雄。探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)和環(huán)境責(zé)任離任審計(jì)。完善責(zé)任追究制度，對違背科學(xué)發(fā)展要求、造成資源環(huán)境生態(tài)嚴(yán)重破壞的實(shí)行終身追責(zé)。建立和完善監(jiān)管水污染排放的環(huán)境保護(hù)管理制度，推行水生態(tài)環(huán)境保護(hù)網(wǎng)格化管理，對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。

強(qiáng)化水生態(tài)環(huán)境修復(fù)與保護(hù)管理職責(zé)，水利部門要負(fù)責(zé)編制并組織實(shí)施水資源保護(hù)等水利區(qū)域綜合規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃，負(fù)責(zé)建設(shè)項(xiàng)目水資源論證工作；執(zhí)行江河湖泊排污口設(shè)置許可、取水許可、水資源有償使用、計(jì)劃用水與節(jié)約用水等制度；組織開展地下水保護(hù)和水土流失的 防治工作；負(fù)責(zé)全市排水管理和污水處理、再生水利用行業(yè)管理，加強(qiáng)對農(nóng)村飲用水管理的指導(dǎo)和監(jiān)督；監(jiān)督、檢查、考核城鎮(zhèn)排水與污水處理設(shè)施的管理維護(hù)，對城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施維護(hù)運(yùn)營單位或污泥處理處置單位產(chǎn)生的污泥以及處理處置后的污泥的去向、用途、用量等進(jìn)行監(jiān)管等。

水生態(tài)文明建設(shè)是一項(xiàng)民生工程。減輕水環(huán)境污染，改善水生態(tài)環(huán)境，是我國建立生態(tài)文明制度體系，保障經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是全面建設(shè)小康社會的內(nèi)在要求。而建立對造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者的追究制度是其中至關(guān)重要的一環(huán)。生態(tài)環(huán)境損害禍國殃民，必須堅(jiān)決進(jìn)行責(zé)任追究，讓破壞環(huán)境者付出代價(jià)。隨著我國生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度的進(jìn)一步健全完善，不斷強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”和“一崗雙責(zé)”要求，對問題突出的地方追究有關(guān)單位和個人責(zé)任，為進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障。

2015-12-10）

胡可（1983-），男，博士研究生，主要從事水資源保護(hù)及水生態(tài)文明建設(shè)與研究工作。