胡可

（湖南省水利廳 長(zhǎng)沙市 410007）

水生態(tài)文明視角下的政府水環(huán)境損害責(zé)任追究研究

胡可

（湖南省水利廳 長(zhǎng)沙市 410007）

水生態(tài)文明建設(shè)是生態(tài)文明建設(shè)的重要組成和保障，統(tǒng)領(lǐng)未來(lái)一段時(shí)間水利建設(shè)和管理的模式和格局，對(duì)水生態(tài)環(huán)境修復(fù)與保護(hù)提出了很高的要求。政府水環(huán)境損害責(zé)任追究制度是水生態(tài)文明建設(shè)的本質(zhì)要求，政府應(yīng)多層次、多維度履行水生態(tài)環(huán)境責(zé)任，強(qiáng)化部門職能，建立健全相關(guān)制度體系，保障水生態(tài)文明建設(shè)順利進(jìn)行。

水生態(tài)文明 水生態(tài)環(huán)境 責(zé)任追究 問責(zé)制

推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)是我國(guó)當(dāng)前重要的戰(zhàn)略部署，黨的十八大以來(lái)，對(duì)深化生態(tài)文明體制改革，健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制，建立生態(tài)文明法律制度，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)等提出了很高的要求，并以此為基礎(chǔ)進(jìn)一步明確政府生態(tài)環(huán)境責(zé)任，提高政府生態(tài)環(huán)境責(zé)任意識(shí)，從搭建政府生態(tài)環(huán)境責(zé)任的制度框架、政府生態(tài)環(huán)境責(zé)任的問責(zé)機(jī)制和加強(qiáng)多元合作治理機(jī)制等方面構(gòu)建和完善政府生態(tài)環(huán)境責(zé)任，為生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境的治理和保護(hù)提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)保障和政策指導(dǎo)。

水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基，是不可或缺的控制性自然資源。水生態(tài)文明建設(shè)是生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)和保障。湖南省總體水資源約束趨緊，局部區(qū)域水環(huán)境污染嚴(yán)重，水生態(tài)系統(tǒng)退化，洪澇災(zāi)害頻發(fā)，水生態(tài)文明建設(shè)滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，嚴(yán)重制約了全省小康社會(huì)全面建設(shè)。因此，積極開展水生態(tài)文明視角下的水環(huán)境損害責(zé)任追究制度研究，夯實(shí)后果嚴(yán)懲的制度體系，無(wú)論對(duì)豐富水生態(tài)文明建設(shè)內(nèi)涵，還是對(duì)強(qiáng)化水生態(tài)環(huán)境的治理和保護(hù)都具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

1 水環(huán)境損害責(zé)任追究是水生態(tài)文明建設(shè)本質(zhì)要求

2013年以來(lái)，水利部把水生態(tài)文明建設(shè)工作放在更加突出的位置，堅(jiān)持保護(hù)為主、科學(xué)發(fā)展，著力構(gòu)建人水和諧、城鄉(xiāng)發(fā)展、碧水青山、河暢景美、鄉(xiāng)愁濃郁的水生態(tài)環(huán)境新局面，對(duì)水生態(tài)環(huán)境的修復(fù)和保護(hù)提出了更高的要求。水生態(tài)文明建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及水資源開發(fā)、利用、保護(hù)、管理的方方面面，靠單一部門很難有效推進(jìn)，需要政府統(tǒng)籌兼顧、長(zhǎng)期堅(jiān)持、多領(lǐng)域深層次整體推進(jìn)，是名副其實(shí)的“一把手”工程。眾所周知，水生態(tài)環(huán)境問題一旦發(fā)生，其影響具有廣泛性、長(zhǎng)期性和不可逆轉(zhuǎn)性等，必然對(duì)當(dāng)代人以及后代人產(chǎn)生嚴(yán)重的后果，也嚴(yán)重違背水生態(tài)文明建設(shè)的核心內(nèi)涵。政府是水生態(tài)文明建設(shè)的主體，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任。政府水生態(tài)環(huán)境責(zé)任的擔(dān)當(dāng),不僅是人民權(quán)力授予的必要要求,而且也具有相應(yīng)的基礎(chǔ)。這是政府生態(tài)環(huán)境責(zé)任得以確立的基本前提,也是政府生態(tài)環(huán)境責(zé)任得以發(fā)展的生命源泉。而且政府行為和官員意志對(duì)水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的影響和示范作用也非常大。因此，樹立底線思維，強(qiáng)化制度保障，加快建立健全水環(huán)境損害責(zé)任追究制度是水生態(tài)文明建設(shè)本質(zhì)要求。

2 政府應(yīng)多層面、多維度履行水生態(tài)環(huán)境責(zé)任

政府水生態(tài)環(huán)境責(zé)任的履行離不開一個(gè)體系的支持。而且這個(gè)體系只能是敞開式的而不能是封閉

的、孤立的。畢竟單靠政府自身力量難以完成水環(huán)境保護(hù)的艱巨任務(wù)。但這個(gè)體系本身應(yīng)該成為水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主導(dǎo)力量。如果水生態(tài)環(huán)境保護(hù)需要一個(gè)大的體系支撐的話，那么政府生態(tài)環(huán)境責(zé)任體系應(yīng)該是這個(gè)體系中的母體系，具有包容性和不可替代的作用。

政府的水生態(tài)環(huán)境責(zé)任主要體現(xiàn)在兩個(gè)層面：一是行政責(zé)任，即政府機(jī)關(guān)及其行政人員和授權(quán)組織，在代表國(guó)家實(shí)施水生態(tài)環(huán)境行政管理活動(dòng)的過(guò)程中，因違法或未履行水生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)的相應(yīng)職責(zé)和義務(wù)而應(yīng)承擔(dān)的否定性的后果，這一后果往往由國(guó)家對(duì)行政人員做出懲罰和對(duì)受害人做出相應(yīng)的補(bǔ)償?shù)确绞絹?lái)完成。二是司法責(zé)任，包括行政法律責(zé)任、民事法律責(zé)任和刑事法律責(zé)任，政府在承擔(dān)水生態(tài)文明建設(shè)過(guò)程中，如果政府及其工作人員或者政府委派的組織及個(gè)人不履行或者不恰當(dāng)履行其法定義務(wù)，就必須承擔(dān)行政法律責(zé)任。由于政府及其工作人員或者委派的組織及個(gè)人的過(guò)錯(cuò)造成水環(huán)境危機(jī)、危害的，對(duì)于處于環(huán)境中的廣大人民來(lái)說(shuō)已經(jīng)帶來(lái)了損失，就必須由政府來(lái)進(jìn)行彌補(bǔ)。政府不僅要承擔(dān)行政法律責(zé)任，而且要對(duì)所轄區(qū)的居民承擔(dān)相應(yīng)的民事法律責(zé)任。同時(shí)，政府機(jī)關(guān)委派的組織及個(gè)人,因其行政行為故意或者是其行為過(guò)失實(shí)施了危害水生態(tài)環(huán)境的行為，還要依據(jù)刑法承擔(dān)相關(guān)刑事制裁方面的法律責(zé)任。

3 政府水生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究的核心是“問責(zé)制”

什么是問責(zé)制？我國(guó)的法律法規(guī)中沒有統(tǒng)一的解釋，也沒有中央文件對(duì)這一概念進(jìn)行界定，我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)此也理解不一。簡(jiǎn)單的說(shuō)，問責(zé)制的核心是通過(guò)一系列制度安排，使官員真正能夠樹立一種高度的責(zé)任意識(shí)和危機(jī)意識(shí)，并對(duì)那些由于官員個(gè)人行為失當(dāng)，或者違法、瀆職、失職等，在公務(wù)活動(dòng)中造成的后果承擔(dān)責(zé)任。

水生態(tài)文明建設(shè)涉及的領(lǐng)域廣、部門多，水生態(tài)環(huán)境修復(fù)與保護(hù)、供水安全保障、水資源優(yōu)化配置的任務(wù)較多較重，政府行使的環(huán)境行政裁量權(quán)隨之更強(qiáng)。這樣，單靠立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾等外部監(jiān)督和追究是不夠的，因?yàn)檫@里首先遇到的問題是監(jiān)督主體和監(jiān)督對(duì)象之間存在“信息不對(duì)稱”。由于對(duì)如何進(jìn)行環(huán)境行政裁量，政府享有一定的判斷余地，所以，作為監(jiān)督對(duì)象的政府掌握充分的信息，只有政府本身才最清楚其是否及時(shí)、充分地履行了環(huán)境責(zé)任。因此，行政機(jī)關(guān)對(duì)政府水生態(tài)環(huán)境責(zé)任是否履行的內(nèi)部問責(zé)應(yīng)該是最有效率的。

建立健全水生態(tài)環(huán)境損害問責(zé)制主要包括以下三個(gè)途徑：一是完善行政機(jī)關(guān)問責(zé)制，建立政府環(huán)境審計(jì)，完善和強(qiáng)化涉水職能部門的統(tǒng)一管理和問責(zé)。改變長(zhǎng)期以來(lái)水資源統(tǒng)一管理機(jī)制不健全，九龍治水問題依然突出，部門分割、條塊分割、城鄉(xiāng)分割嚴(yán)重，水生態(tài)環(huán)境問題發(fā)生后責(zé)任追究難度較大的問題。二是建立健全司法機(jī)關(guān)問責(zé)制。一方面擴(kuò)大受審范圍，政府水生態(tài)環(huán)境責(zé)任的履行除了通過(guò)具體行政行為外，抽象行政行為也是必不可少的，如有關(guān)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、水資源保護(hù)規(guī)劃、水生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃等、所以應(yīng)擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，以實(shí)現(xiàn)法院對(duì)政府生態(tài)環(huán)境責(zé)任的問責(zé)。三是增設(shè)訴訟類型，增設(shè)機(jī)關(guān)訴訟以加強(qiáng)法院對(duì)政府生態(tài)環(huán)境責(zé)任進(jìn)行監(jiān)督和問責(zé)，允許與自己權(quán)利無(wú)直接法律利害關(guān)系的人提起行政公益訴訟，由此加強(qiáng)法院對(duì)政府水生態(tài)環(huán)境責(zé)任的問責(zé)。

4 建立健全制度體系，夯實(shí)水環(huán)境責(zé)任追究制度基礎(chǔ)

水生態(tài)文明建設(shè)明確要求建立體現(xiàn)水生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制。把水資源消耗、水環(huán)境損害、水生態(tài)效益等指標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系，大幅增加考核權(quán)重，強(qiáng)化指標(biāo)約束，不唯經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)論英雄。探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)和環(huán)境責(zé)任離任審計(jì)。完善責(zé)任追究制度，對(duì)違背科學(xué)發(fā)展要求、造成資源環(huán)境生態(tài)嚴(yán)重破壞的實(shí)行終身追責(zé)。建立和完善監(jiān)管水污染排放的環(huán)境保護(hù)管理制度，推行水生態(tài)環(huán)境保護(hù)網(wǎng)格化管理，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。

強(qiáng)化水生態(tài)環(huán)境修復(fù)與保護(hù)管理職責(zé)，水利部門要負(fù)責(zé)編制并組織實(shí)施水資源保護(hù)等水利區(qū)域綜合規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃，負(fù)責(zé)建設(shè)項(xiàng)目水資源論證工作；執(zhí)行江河湖泊排污口設(shè)置許可、取水許可、水資源有償使用、計(jì)劃用水與節(jié)約用水等制度；組織開展地下水保護(hù)和水土流失的 防治工作；負(fù)責(zé)全市排水管理和污水處理、再生水利用行業(yè)管理，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村飲用水管理的指導(dǎo)和監(jiān)督；監(jiān)督、檢查、考核城鎮(zhèn)排水與污水處理設(shè)施的管理維護(hù)，對(duì)城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施維護(hù)運(yùn)營(yíng)單位或污泥處理處置單位產(chǎn)生的污泥以及處理處置后的污泥的去向、用途、用量等進(jìn)行監(jiān)管等。

水生態(tài)文明建設(shè)是一項(xiàng)民生工程。減輕水環(huán)境污染，改善水生態(tài)環(huán)境，是我國(guó)建立生態(tài)文明制度體系，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是全面建設(shè)小康社會(huì)的內(nèi)在要求。而建立對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者的追究制度是其中至關(guān)重要的一環(huán)。生態(tài)環(huán)境損害禍國(guó)殃民，必須堅(jiān)決進(jìn)行責(zé)任追究，讓破壞環(huán)境者付出代價(jià)。隨著我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度的進(jìn)一步健全完善，不斷強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”和“一崗雙責(zé)”要求，對(duì)問題突出的地方追究有關(guān)單位和個(gè)人責(zé)任，為進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障。

2015-12-10）

胡可（1983-），男，博士研究生，主要從事水資源保護(hù)及水生態(tài)文明建設(shè)與研究工作。