李永剛

（湖南省水利廳 長(zhǎng)沙市 410007）

湖南省入河排污口監(jiān)督管理工作淺談

李永剛

（湖南省水利廳 長(zhǎng)沙市 410007）

文章對(duì)國(guó)內(nèi)外入河排污口監(jiān)督管理進(jìn)行了簡(jiǎn)要介紹，對(duì)湖南省的入河排污口現(xiàn)狀作了說(shuō)明，就其監(jiān)督管理工作存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析，并提出了整改建議。

湖南省 入河排污口 監(jiān)督管理 建議

按照水利部《入河排污口監(jiān)督管理辦法》，“直接或者通過(guò)溝、渠、管道等設(shè)施向江河、湖泊、運(yùn)河、渠道、水庫(kù)等水域排放污水的排污口，統(tǒng)稱為入河排污口”。其既是陸域污染進(jìn)入水域的口門(mén)，也是追本溯源、查清污染來(lái)源的一條重要線索。做好入河排污口的監(jiān)督管理，符合目前國(guó)家實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度的要求，也是保障水功能區(qū)限制納污紅線管理、控制污染物入河總量的重要手段。

1 國(guó)內(nèi)外入河排污口監(jiān)督管理

當(dāng)前，世界各國(guó)都非常重視解決本國(guó)的水資源可持續(xù)利用問(wèn)題，根據(jù)水資源流域性和易污染性的特點(diǎn)，成立流域管理機(jī)構(gòu)，從入河污染物總量控制、產(chǎn)權(quán)制度、市場(chǎng)及價(jià)格管理等角度探索解決流域水環(huán)境的有效模式。而入河排污口的監(jiān)督管理作為流域管理的重要內(nèi)容之一，在發(fā)達(dá)國(guó)家也先后經(jīng)歷了命令控制型手段、經(jīng)濟(jì)手段和公眾參與手段三個(gè)發(fā)展時(shí)期[1]。其中，命令控制型手段主要包括法律手段和行政管理手段，如相應(yīng)法律法規(guī)和行政命令；經(jīng)濟(jì)手段主要包括基于數(shù)量的經(jīng)濟(jì)手段，如排污權(quán)交易，和基于價(jià)格的經(jīng)濟(jì)手段，如排污費(fèi)、資源稅等；公眾參與手段主要包括公眾關(guān)注周邊入河排污口管理狀況、監(jiān)督污染物治理并積極參與環(huán)境管理等。

而當(dāng)前我國(guó)的入河排污口管理主要是以行政法規(guī)為依據(jù)，以根據(jù)水功能區(qū)的納污能力計(jì)算的納污紅線為入河污染物總量控制基礎(chǔ)，以入河排污口設(shè)置的行政審批為根本，以排污量逐年按比例削減的行政命令為途徑[1]。相較于國(guó)外通過(guò)模擬市場(chǎng)來(lái)建立排污權(quán)交易市場(chǎng)，企業(yè)通過(guò)對(duì)比治污成本和排污權(quán)交易價(jià)格自主決定污染物的排放狀況的模式相比，我國(guó)入河排污口的管理仍存在著行政手段為主、監(jiān)督管理成本較高、監(jiān)測(cè)體系不完善等諸多弊端。

2 湖南省入河排污口現(xiàn)狀

根據(jù)第一次全國(guó)水利普查數(shù)據(jù)顯示，目前湖南省共有各類入河排污口6 897處，其中規(guī)模以上（廢污水排放量300 t/d或10萬(wàn)t/a以上）1 400處，這其中工業(yè)排污口541處、生活排污口497處、混合排污口362處，分別占39%、35%和26%。規(guī)模以上入河排污口的年排放廢污水總量為430 962萬(wàn)t，其中工業(yè)廢污水總量310 492萬(wàn)t、生活廢污水總量34 888萬(wàn)t、混合廢污水總量85 582萬(wàn)t，分別占72%、8%和20%。據(jù)此可以看出，湖南省當(dāng)前入河排污口的設(shè)置以工業(yè)和生活為主，廢污水量則多為工業(yè)排放，工業(yè)污染仍為湖南省的主要污染源。

而根據(jù)2015年湖南省人大《水污染防治法》執(zhí)法檢查的結(jié)果來(lái)看，當(dāng)前湖南省入河排污口在總數(shù)上有所減少，主要是全省治污截污工作的持續(xù)開(kāi)展，部分

規(guī)模以下排污口收集進(jìn)入污水處理廠集中處理，同時(shí)隨著用水效率的不斷提高和污廢水回用率的增加，廢污水排放總量也相應(yīng)有所減少。但隨著工業(yè)的快速發(fā)展和城市人口的增加，水環(huán)境惡化趨勢(shì)尚未得到根本遏制，高濃度廢污水排放量的比例仍然很大，違規(guī)設(shè)置排污口進(jìn)行非法排污的現(xiàn)象仍然存在，治理污染的速度趕不上污染增加的速度導(dǎo)致污染負(fù)荷超過(guò)水域納污能力，已經(jīng)制約了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

3 入河排污口監(jiān)督管理存在的問(wèn)題

（1）管理部門(mén)職能交叉。水既是自然資源，又是環(huán)境要素，其具有雙重屬性。水資源保護(hù)工作如何做到既到位又不越位，與環(huán)境保護(hù)工作及體制直接相關(guān)。當(dāng)前，入河排污口的管理權(quán)限在水行政主管部門(mén)，其從資源管理的角度側(cè)重于河流、湖泊水體的水質(zhì)保護(hù)；非入河污染物的管理權(quán)限在環(huán)保部門(mén)，作為環(huán)境保護(hù)特別是水污染防治的統(tǒng)一監(jiān)督管理部門(mén)，其從環(huán)境的角度側(cè)重于污染源的監(jiān)督管理。但在實(shí)際操作中，二者彼此關(guān)聯(lián)，難以徹底厘清。在現(xiàn)階段資源與環(huán)境部門(mén)分立且相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)體制不會(huì)改變的情況下，兩部門(mén)職責(zé)交叉不可避免。

（2）基礎(chǔ)工作不完善。多年來(lái)，湖南省組織對(duì)全省管理范圍內(nèi)的入河排污口先后3次開(kāi)展登記普查工作，掌握了海量的入河排污口基本信息。然而隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，尤其是近年城市排污口大規(guī)模整治，導(dǎo)致企業(yè)入河排污口數(shù)量持續(xù)減少，但同時(shí)城市工業(yè)園區(qū)和城鎮(zhèn)污水處理廠入河排污口卻急劇增加。顯然，靠一兩次普查登記所掌握的入河排污口基本信息已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足長(zhǎng)期監(jiān)督管理的需要。不僅如此，在與入河排污口監(jiān)督管理息息相關(guān)的水功能區(qū)劃劃定和納污能力核定方面，也存在諸多問(wèn)題。主要是和環(huán)保部門(mén)的水環(huán)境功能區(qū)劃有所沖突，雖然《水法》規(guī)定了水功能區(qū)的劃分，但是對(duì)于水功能區(qū)的性質(zhì)及管理卻沒(méi)有明確。水域納污能力的核定和限制排污總量意見(jiàn)的提出，缺乏成熟的技術(shù)體系，對(duì)水利部門(mén)提出的限制排污總量意見(jiàn)，環(huán)保部門(mén)如何去落實(shí)，缺乏明確的規(guī)定。

（3）監(jiān)測(cè)體系不健全。入河排污口監(jiān)測(cè)是取得入河排污口污染物種類、濃度、排放量等信息的重要手段，是開(kāi)展入河排污口監(jiān)督管理的基礎(chǔ)依據(jù)。目前，湖南省對(duì)入河排污口僅開(kāi)展了調(diào)查性監(jiān)測(cè)，常規(guī)性、規(guī)定性監(jiān)測(cè)尚未建立起來(lái)。同時(shí)對(duì)于水質(zhì)監(jiān)測(cè)結(jié)果的運(yùn)用，由于法律沒(méi)有規(guī)定水利部門(mén)的信息發(fā)布權(quán)，水利部門(mén)監(jiān)測(cè)結(jié)果一般只向政府報(bào)告或進(jìn)行內(nèi)部通報(bào)，這也導(dǎo)致了水利部門(mén)的監(jiān)測(cè)往往被認(rèn)為是行業(yè)監(jiān)測(cè)，缺乏有效的約束力。

（4）監(jiān)督管理手段缺乏。目前，湖南省的入河排污口設(shè)置審批還不是項(xiàng)目立項(xiàng)的核準(zhǔn)程序，對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)無(wú)法起到約束作用。在實(shí)際操作中，環(huán)保部門(mén)在批復(fù)環(huán)境影響報(bào)告、頒發(fā)排污許可證時(shí)，也并未以排污口設(shè)置同意為前提，導(dǎo)致企業(yè)規(guī)避了水行政主管部門(mén)的排污口設(shè)置審查。同時(shí)，由于排污口管理基礎(chǔ)薄弱、機(jī)構(gòu)不健全、經(jīng)費(fèi)支持不足，受職能劃分和利益制約，部分地方水行政主管部門(mén)對(duì)排污口的管理存在“不讓管、不敢管和不想管”現(xiàn)象[2]。

（5）公眾參與機(jī)制未建立。目前，全省入河排污口大部分沒(méi)有明顯標(biāo)志，公眾對(duì)排污口的了解相對(duì)不足，這在一定程度上影響了受入河排污口影響較大的周邊公眾這一最大利益相關(guān)群體對(duì)排污口的有效、合理監(jiān)督[1]。同時(shí)，受職責(zé)劃分和管理手段缺失的影響，入河排污口排污信息的公開(kāi)缺乏合理的渠道，公眾直接參與入河排污口監(jiān)督管理沒(méi)有有效的手段。

4 建議

（1）明確部門(mén)事權(quán)。國(guó)家層面應(yīng)盡快出臺(tái)入河排污口的監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則，明確水行政主管部門(mén)和環(huán)保部門(mén)就入河排污口的管理事權(quán)，厘清行政邊界，最大限度地減少職能交叉。水行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)狠抓水量統(tǒng)一管理，在水質(zhì)與水生態(tài)問(wèn)題上則與環(huán)保部門(mén)分工管理，建立分工明確、通力合作的聯(lián)合監(jiān)督管理機(jī)制，建立諸如水量調(diào)度和污染源治理信息通報(bào)制度、水污染防治與水資源保護(hù)重大問(wèn)題會(huì)商制度，將水資源保護(hù)與水污染防治逐步統(tǒng)一規(guī)劃[3]，同時(shí)在行政執(zhí)法中相互支持配合，避免監(jiān)管空白和執(zhí)法沖突。

（2）建立入河排污口臺(tái)賬管理和統(tǒng)計(jì)制度。實(shí)施入河排污口監(jiān)督管理，首先需要了解和掌握現(xiàn)有入河排污口的設(shè)置情況，并建立入河排污口登記臺(tái)賬，也只有了解已設(shè)置的入河排污口的基本情況，才能依據(jù)水功能區(qū)劃確定水域納污能力，提出限制排污總量意見(jiàn)，進(jìn)而為新、改、擴(kuò)建排污口提供科學(xué)的決策依據(jù)，真正履行水行政主管部門(mén)的監(jiān)督管理職責(zé)。因此，建議以年度為周期建立入河排污口統(tǒng)計(jì)年

報(bào)制度，由各級(jí)水行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)轄區(qū)內(nèi)入河排污口基本信息按年度匯總統(tǒng)計(jì)，并逐級(jí)上報(bào)匯總，統(tǒng)一對(duì)外發(fā)布。

（3）完善監(jiān)測(cè)體系，動(dòng)態(tài)控制入河排污量。建議規(guī)劃建設(shè)與實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度相適應(yīng)的入河排污口監(jiān)控體系，拓展傳統(tǒng)的、單一的監(jiān)測(cè)模式，逐步建立常規(guī)監(jiān)測(cè)與自動(dòng)監(jiān)測(cè)相結(jié)合、定點(diǎn)監(jiān)測(cè)與機(jī)動(dòng)巡測(cè)相結(jié)合、定時(shí)監(jiān)測(cè)與實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)相結(jié)合的監(jiān)測(cè)模式[4]。同時(shí)，由于水量的年際和季節(jié)性變化特征，導(dǎo)致了水功能區(qū)納污能力的不穩(wěn)定性，不同地域、不同季節(jié)導(dǎo)致了地域性、季節(jié)性的水污染問(wèn)題，因此結(jié)合不同的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，動(dòng)態(tài)控制入河排污量，未來(lái)將十分必要。

（4）強(qiáng)化監(jiān)督管理。依法對(duì)入河排污口實(shí)施監(jiān)督管理，應(yīng)當(dāng)與環(huán)保部門(mén)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)和水行政主管部門(mén)的水功能區(qū)管理、取水許可制度有機(jī)結(jié)合，其核心在于水行政主管部門(mén)要從資源管理的角度對(duì)污染、破壞水資源的行為加以控制。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確入河排污口行政許可應(yīng)作為編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)和審批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的主要依據(jù)。同時(shí)，充分利用現(xiàn)階段取水許可作為項(xiàng)目審批核準(zhǔn)文件的優(yōu)勢(shì)，將入河排污口設(shè)置審批與取水許可有機(jī)結(jié)合，增加入河排污口設(shè)置審批的約束力[5]。此外，還應(yīng)加強(qiáng)基層監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，逐步提高機(jī)構(gòu)的執(zhí)法素質(zhì)和能力，形成機(jī)動(dòng)靈活、準(zhǔn)確高效的執(zhí)法體系，為入河排污口的監(jiān)督管理提供保障。

（5）加大信息公開(kāi)力度，建立公眾參與機(jī)制。應(yīng)當(dāng)從立法與實(shí)踐、實(shí)體與程序多層次上保障公眾的知情權(quán)和參與決策權(quán)。通過(guò)立法，明確排污主體排污信息公開(kāi)的責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)入河排污口及其排污信息的公開(kāi)，使更多的公眾能夠參與到入河排污口的監(jiān)督管理中來(lái)。對(duì)于涉及到重大利益關(guān)系的入河排污口設(shè)置，應(yīng)當(dāng)采取公示、公告、召開(kāi)公眾座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式，聽(tīng)取公眾意見(jiàn)。

[1]于術(shù)桐，黃賢金，程緒水，等.國(guó)內(nèi)外入河排污口管理經(jīng)驗(yàn)及其對(duì)比研究[M].環(huán)境污染與防治，2012，（10）：105-109.

[2]楊文博，張穎，李昊，等.強(qiáng)化黃河流域入河排污口監(jiān)管的措施和建議[J].人民黃河，2012,11（34）：52-56.

[3]王健.水資源保護(hù)的定位與體系分析[J].中國(guó)水利，2005，（1）：11-15.

[4]張亞，林超.淺談水資源保護(hù)監(jiān)督管理[J].水資源保護(hù)，2011，9（27）：110-113.

[5]吳國(guó)平.入河排污口管理有關(guān)問(wèn)題探討[J].人民長(zhǎng)江，2008，12（39）.

2015-10-11）

李永剛（1984-），男，碩士研究生，主要從事水資源保護(hù)工作，聯(lián)系電話：0731-85483138，E-mail：szy-lyg@qq.com。