許　灝

(陜西省水利廳政策法規(guī)處，陜西 西安 714000)

?

陜西省地下水管理立法的實(shí)踐與思考

許灝

(陜西省水利廳政策法規(guī)處，陜西 西安 714000)

[編者按]依法治水、依法管水，是依法治國(guó)的重要組成部分，也是實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的重要保證。為依法加強(qiáng)地下水管理保護(hù)，陜西省出臺(tái)了《地下水條例》，將于2016年4月1日起施行。針對(duì)《條例》出臺(tái)的必要性和緊迫性，主要規(guī)定和制度設(shè)計(jì)，推進(jìn)《條例》貫徹落實(shí)等問題，本刊特邀陜西省水利廳政策法規(guī)處處長(zhǎng)許灝解讀這部地方性法規(guī)。這篇文章對(duì)理解和貫徹執(zhí)行《條例》有一定的指導(dǎo)意義，值得一讀。

《陜西省地下水條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)經(jīng)陜西省第十二屆人大常委會(huì)第23次會(huì)議審議通過，自2016年4月1日起施行。這是繼新疆、遼寧、河北三省之后，全國(guó)出臺(tái)的第4部地下水管理方面的地方性法規(guī)。它的頒布施行，填補(bǔ)了陜西地下水管理方面的法律空白，為全面加強(qiáng)地下水保護(hù)和管理，科學(xué)合理開發(fā)利用地下水，實(shí)現(xiàn)地下水可持續(xù)利用，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供了銳利的法律武器，必將對(duì)加快水利改革發(fā)展、促進(jìn)“三個(gè)陜西”建設(shè)產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的意義。

1制定地下水管理法規(guī)的必要性

地下水是水資源的重要組成部分，是陜西省抗旱應(yīng)急的重要水源和城鄉(xiāng)居民生活用水的主要供水水源。近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，水資源短缺矛盾日益突出，大規(guī)模開采地下水，造成部分地區(qū)地下水位持續(xù)下降，導(dǎo)致發(fā)生地裂縫、地面沉降等嚴(yán)重地質(zhì)環(huán)境問題，個(gè)別地方甚至出現(xiàn)地下水枯竭的征兆，地下水危機(jī)已成為制約全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)快速發(fā)展的重要瓶頸。為切實(shí)節(jié)約保護(hù)和合理利用地下水，加強(qiáng)地下水管理工作，及時(shí)制定地下水管理地方性法規(guī)是十分必要和緊迫的。

1.1是解決地下水突出問題的迫切需要

陜西省是一個(gè)水資源緊缺的省份，全省水資源總量423.3億 m3，且時(shí)空分布嚴(yán)重不均，70%集中在汛期，70%分布在陜南。全省地下水可開采量為40.36億 m3，多年平均開采率已達(dá)74.6%。從供水總量來(lái)看，關(guān)中地區(qū)地下水取水量已占到總用水量的60%以上，陜北占40%以上，陜南地表水豐富也占到20%以上。長(zhǎng)期持續(xù)大規(guī)模開采地下水，加之缺乏有效的監(jiān)督管理，致使機(jī)井布局不合理，機(jī)井?dāng)?shù)量過多，密度過大，一些建設(shè)單位任意加深取水層位增加取水量，盲目擴(kuò)大開采地下水的現(xiàn)象較為突出。同時(shí)，由于地下水位大幅下降，為地表污水和廢水下滲創(chuàng)造了條件，地下水污染日趨嚴(yán)重，部分地下水飲用水水源水質(zhì)安全得不到保障。加之地下水污染的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性、隱蔽性和難恢復(fù)性，如任其持續(xù)發(fā)展，后果將不堪設(shè)想。解決這些突出問題，急需制定地下水管理地方性法規(guī)。

1.2是保障城鄉(xiāng)居民供水安全的必然要求

城鄉(xiāng)居民生活供水安全事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定和人民群眾的身心健康，是群眾最關(guān)心、最直接、最迫切的現(xiàn)實(shí)問題。地下水在全省城鄉(xiāng)居民生活供水中所占比例很高，據(jù)統(tǒng)計(jì)，城鎮(zhèn)居民生活用地下水的比例為60%以上，農(nóng)村居民生活用地下水的比例則高達(dá)80%以上，而在關(guān)中北部、陜北大部分地區(qū)的城鄉(xiāng)居民生活供水水源全部來(lái)自地下水。但由于受不當(dāng)開發(fā)行為、污水排放及農(nóng)業(yè)面源污染等影響，地下水供水安全形勢(shì)不容樂觀。因此，必須管好珍貴的地下水，通過地方立法來(lái)切實(shí)加強(qiáng)地下水保護(hù)和管理。

1.3是貫徹落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的必然要求

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出要大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，努力建設(shè)美麗中國(guó)。地下水是重要的生態(tài)環(huán)境因子，過度開采地下水和礦坑排水、尾礦堆放等，導(dǎo)致地下水資源枯竭，引起植被退化、土地沙化和地下水污染等諸多生態(tài)問題。2011年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》及其考核辦法，我省也制定了相應(yīng)的實(shí)施意見和考核辦法，都明確要求嚴(yán)格地下水管理和保護(hù)，將重點(diǎn)區(qū)域地下水水位控制目標(biāo)列入考核的內(nèi)容之一。加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，全面落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，急需加快地下水立法工作，進(jìn)一步加強(qiáng)全面規(guī)劃、合理布局，統(tǒng)籌考慮地表水和地下水的綜合開發(fā)利用、合理配置水資源，采取合理、可行的地下水開發(fā)與保護(hù)措施，加強(qiáng)地下水監(jiān)測(cè)站網(wǎng)建設(shè)，建立地下水管理和保護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制，為全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展服務(wù)。

2地下水立法中幾個(gè)重點(diǎn)問題研究

2013年開始著手調(diào)研分析，論證立法的必要性和緊迫性，收集國(guó)內(nèi)外地下水立法方面的資料，配合省人大農(nóng)工委、法工委和省政府法制辦，先后三次赴外省學(xué)習(xí)立法經(jīng)驗(yàn)，五次深入省內(nèi)開展立法調(diào)研，十多次征求省內(nèi)有關(guān)方面意見建議，召開征求意見會(huì)、立法論證會(huì)和法官座談會(huì)，廣泛征求社會(huì)各方面意見建議，反復(fù)討論修改完善，歷經(jīng)兩年多努力，先后經(jīng)過省政府常務(wù)會(huì)審議和省人大常務(wù)會(huì)三次審議通過?！蛾兾魇〉叵滤畻l例》共7章61條，主要包括總則、規(guī)劃、開發(fā)利用、保護(hù)、監(jiān)測(cè)與監(jiān)督管理、法律責(zé)任等內(nèi)容。

2.1地下水立法名稱

2013年，組織開展地下水立法需求分析調(diào)研，初步考慮立法名稱為《陜西省地下水資源管理?xiàng)l例》，重點(diǎn)從資源管理角度對(duì)地下水管理進(jìn)行規(guī)范。在調(diào)研討論過程中，針對(duì)法名問題，重點(diǎn)研究了兩個(gè)方面：一是在政府調(diào)研審議過程中去掉了“資源”兩字，主要是地下水立法不僅從資源調(diào)配方面考慮，而且要考慮地下水的保護(hù)、開發(fā)利用、監(jiān)測(cè)監(jiān)督和工程建設(shè)等因素，因而去掉資源兩字后更簡(jiǎn)明、更全面。二是在省人大審議階段去掉了“管理”兩字。從《條例》規(guī)范的內(nèi)容看，不僅有地下水管理，還包括了地下水的規(guī)劃、開發(fā)利用、節(jié)約保護(hù)、監(jiān)測(cè)監(jiān)督等內(nèi)容，更重要的是在法名中不冠“管理”兩字，可以避免以偏概全、行政色彩過重的問題，既調(diào)整行政管理關(guān)系，又調(diào)整市場(chǎng)主體之間關(guān)系；既依法管理行政相對(duì)人，又依法督促有關(guān)行政部門依法履職盡責(zé)。

2.2立法目的

堅(jiān)持問題導(dǎo)向的原則，從地下水矛盾最集中的地方開刀，突出地下水保護(hù)優(yōu)先，以實(shí)現(xiàn)地下水安全和可持續(xù)利用為重點(diǎn)，因而《條例》第一條到第三條，均以地下水保護(hù)、開發(fā)利用、監(jiān)測(cè)和監(jiān)督管理為序展開。尤其是第一條開宗明義闡述了立法的目的：“為加強(qiáng)地下水保護(hù)和管理，科學(xué)合理開發(fā)利用地下水，實(shí)現(xiàn)地下水安全和可持續(xù)利用，根據(jù)《中華人民共和國(guó)水法》、《中華人民共和國(guó)水污染防治法》等法律、行政法規(guī)，結(jié)合本省實(shí)際，制定本條例。”在第三條明確了地下水保護(hù)和利用的原則：統(tǒng)籌規(guī)劃、嚴(yán)格保護(hù)、節(jié)水優(yōu)先、采補(bǔ)平衡、防止污染。而且，在立法中吸收了實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的最新成果，明確提出了“雙控”制度，即：“地下水開發(fā)利用實(shí)行開采總量控制和水位控制制度，堅(jiān)持水資源綜合管理，地表水與地下水統(tǒng)一調(diào)度，優(yōu)先使用地表水和其他替代水源?！?/p>

2.3地?zé)崴偷V泉水

依照水法和礦產(chǎn)資源法的有關(guān)規(guī)定，地?zé)崴?、礦泉水既是水資源，又是礦產(chǎn)資源，具有雙重屬性。從全國(guó)和我省實(shí)際管理情況，大體有三種類型：一是水利部門全部管理，只辦取水許可證，繳納水資源費(fèi)，如西安市；二是國(guó)土資源部門管理，只辦采礦許可證，繳納礦產(chǎn)資源費(fèi)，我省除西安市外多數(shù)市縣屬于這種情況；三是水利、國(guó)土資源部門共同管理，有的是辦兩證、繳兩費(fèi)，如內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市就是既辦理取水許可證又辦理采礦許可證，每噸地?zé)崴U水資源費(fèi)20元、礦產(chǎn)資源費(fèi)60元；也有辦兩證繳一費(fèi)的，繳納了水資源費(fèi)就不再繳礦產(chǎn)資源費(fèi)，繳了礦產(chǎn)資源費(fèi)就不再繳納水資源費(fèi)的。地?zé)崴?、礦泉水管理的復(fù)雜性，使其成為這部法規(guī)立法的焦點(diǎn)問題之一。其實(shí)，關(guān)于地?zé)崴?、礦泉水問題，中編辦早在1998年就以中編辦發(fā)[1998]14號(hào)文件明確：開采地?zé)崴?、礦泉水先由水行政主管部門辦理取水許可證，確定開采限量；用于商業(yè)經(jīng)營(yíng)的憑取水許可證向地質(zhì)礦產(chǎn)行政主管部門登記，辦理采礦許可證，并按照水行政主管部門確定的開采限量開采。已經(jīng)繳納礦泉水、地?zé)崴牟傻V權(quán)使用費(fèi)和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的，不再繳納水資源費(fèi)。而且從已經(jīng)出臺(tái)的遼寧、河北等省條例看，地下水都包括了地?zé)崴偷V泉水，也都對(duì)開采地?zé)崴?、礦泉水管理作出明確規(guī)定。陜西省政府在審議討論《條例(草案)》時(shí)，明確決定地?zé)崴⒌V泉水管理維持現(xiàn)有管理體制不變。省人大常委會(huì)三次審議中都堅(jiān)持了這一原則。但在法規(guī)條文修改中，對(duì)地下水的表述多次反復(fù)不定，有時(shí)放在附則中，有時(shí)放到總則中，有時(shí)包含地?zé)崴?、礦泉水，有時(shí)卻去掉了地?zé)崴?、礦泉水字樣，修改中還曾計(jì)劃采用《云南省地下水管理辦法》的表述，地下水包括一般地下水和地?zé)崴⒌V泉水等特殊地下水。最終，省人大常委會(huì)表決稿中把地下水名詞解釋放到了總則第二條第二款，表述為：“本條例所稱地下水，是指賦存于地表以下的水體。”而且在附則中規(guī)定：“法律、法規(guī)對(duì)礦泉水、地?zé)崴芾砹碛幸?guī)定的，從其規(guī)定。”雖然地下水名稱解釋中雖未寫含地?zé)崴?、礦泉水，但地?zé)崴⒌V泉水的基本屬性是水，因而取用地下水就包含了取用地?zé)崴?、礦泉水，對(duì)取用地下水管理的規(guī)定，同樣適用取用地?zé)崴?、礦泉水，只是本條例僅對(duì)地?zé)崴⒌V泉水的水的屬性進(jìn)行了規(guī)范，而對(duì)其礦產(chǎn)資源屬性其他法律明確有規(guī)定的從其規(guī)定。同時(shí)附則中法律、法規(guī)有規(guī)定的從其規(guī)定的規(guī)定，不僅包括礦產(chǎn)資源法，也包括省人大常委會(huì)2007年11月批準(zhǔn)的《西安市地下水資源管理?xiàng)l例》，與省政府確定的地?zé)崴?、礦泉水管理體制不變是一致的。

2.4管理體制

《條例》明確規(guī)定，地下水管理實(shí)行“政府負(fù)總責(zé)、部門分工負(fù)責(zé)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處協(xié)管”的體制。這一管理體制主要包含三個(gè)層次：首先是各級(jí)政府要把地下水保護(hù)、節(jié)約、監(jiān)測(cè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入本級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，所需經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，將地下水開發(fā)利用、節(jié)約保護(hù)和污染防治的主要指標(biāo)納入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系和年度目標(biāo)責(zé)任內(nèi)容，實(shí)行嚴(yán)格考核管理。其次是明確了有關(guān)部門職責(zé)，規(guī)定縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門按照法定權(quán)限，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)地下水的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作；國(guó)土資源、環(huán)境保護(hù)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)、氣象等部門，按照職責(zé)分工負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)與地下水相關(guān)的管理和監(jiān)督工作。第三是明確了鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、街道辦事處的協(xié)助、配合職責(zé)，要求鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、街道辦事處要協(xié)助、配合做好本轄區(qū)地下水相關(guān)的監(jiān)督、管理和服務(wù)工作。這是在陜西省涉水地方性法規(guī)中首次將管理職責(zé)下延到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，體現(xiàn)了執(zhí)法重心下移的要求。

2.5地下水規(guī)劃

地下水保護(hù)與利用規(guī)劃是地下水保護(hù)、開發(fā)利用和監(jiān)督管理的重要依據(jù)，在整個(gè)地下水管理中處于“管總”和“牽頭”的地位，因而《條例》專門設(shè)章，從地下水綜合科學(xué)考察、調(diào)查評(píng)價(jià)和規(guī)劃的編制、審批、變更、公布、備案等方面作出了明確規(guī)定，并且對(duì)規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)性作出規(guī)定，即“地下水保護(hù)與利用規(guī)劃應(yīng)當(dāng)服從水資源綜合規(guī)劃、流域規(guī)劃和上一級(jí)地下水保護(hù)與利用規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃相協(xié)調(diào)”。同時(shí)明確了編制程序，要求編制規(guī)劃必須征求專家、公眾和相關(guān)單位的意見。在規(guī)劃中也對(duì)地下水污染防治規(guī)劃的編制作出規(guī)定，從而體現(xiàn)了對(duì)地下水水量、水位、水質(zhì)的全面規(guī)劃管理。

2.6超采區(qū)和禁采區(qū)限采區(qū)

由于地下水的天然稟賦，一旦超采嚴(yán)重，不僅恢復(fù)緩慢，而且極易造成地裂縫、地面沉降等地質(zhì)災(zāi)害。地下水超采主要集中在關(guān)中地區(qū)和陜北的榆林部分地區(qū)，2006年全省共劃定西安、寶雞、渭南、咸陽(yáng)、榆林5個(gè)城市地下水超采區(qū)15處，劃定面積1 427.4 km2，其中嚴(yán)重超采區(qū)1處，面積187 km2。對(duì)超采區(qū)的劃定和治理，是地下水管理的重中之重。因此，《條例》規(guī)定省水行政主管部門要會(huì)同國(guó)土資源等部門根據(jù)地下水調(diào)查評(píng)價(jià)與監(jiān)測(cè)成果、供水水源情況和國(guó)家有關(guān)技術(shù)規(guī)范，調(diào)整劃定地下水超采區(qū)。在地下水嚴(yán)重超采區(qū)劃定禁采區(qū)和限采區(qū)，經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)后向社會(huì)公布。依據(jù)實(shí)施水法辦法的有關(guān)規(guī)定，并結(jié)合近年來(lái)在超采區(qū)劃定和治理工作的實(shí)踐，對(duì)在地下水嚴(yán)重超采區(qū)劃定禁采區(qū)和限采區(qū)作出了明確規(guī)定。

列入禁采區(qū)的有五種情形：(1)城市公共供水管網(wǎng)覆蓋地區(qū)；(2)通過替代水源能夠滿足用水需求的地區(qū)；(3)發(fā)生過嚴(yán)重地面沉降、地裂縫等地質(zhì)災(zāi)害的地區(qū)；(4)經(jīng)地下水資源論證開采地下水有可能嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境或者對(duì)社會(huì)公共利益產(chǎn)生重大損害的地區(qū)；(5)重點(diǎn)文物保護(hù)單位保護(hù)范圍和法律、法規(guī)規(guī)定其他禁止開采地下水的區(qū)域。

列入限采區(qū)的有三種情形：(1)地下水禁止開采區(qū)以外的嚴(yán)重超采區(qū)；(2)一般文物保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)；(3)其他需要限制開采地下水的區(qū)域。

對(duì)于地下水超采區(qū)的治理，在《條例》第四章保護(hù)中，用四條對(duì)治理方案的制定、禁采區(qū)不得新建地下水取水工程、關(guān)閉自備井和限采區(qū)嚴(yán)格控制開采地下水、超采區(qū)有計(jì)劃開展人工回灌等措施，都作出了明確規(guī)定。

2.7地下水開發(fā)利用

從2014年統(tǒng)計(jì)資料看，全省總供水量為89.81億 m3，其中地下水供水量達(dá)33.3億 m3，占到37%。而關(guān)中就占到全省地下水總供水量的76.8%，農(nóng)業(yè)灌溉、工業(yè)生產(chǎn)和居民生活用水仍是地下水用水大戶，占到全省地下水總供水量的82%。雖然地下水開發(fā)利用程度已經(jīng)比較高了，但今后仍是供用水的一個(gè)重要方面，更是戰(zhàn)略儲(chǔ)備和應(yīng)急水源的關(guān)鍵，所以加強(qiáng)對(duì)地下水開發(fā)利用的管理是必不可少的。

《條例》從嚴(yán)格控制和科學(xué)高效利用角度出發(fā)，主要設(shè)定了八大法律制度：

(1)水資源論證和取水許可制度。這是水資源管理最主要的行政手段，也是水行政主管部門實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度最主要的行政審批事項(xiàng)。地下水作為水資源的重要組成部分，取用地下水必須進(jìn)行水資源論證和履行取水許可審批。《條例》還明確了規(guī)劃水資源論證制度，規(guī)定“區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和重大建設(shè)項(xiàng)目布局等，涉及地下水開發(fā)利用的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行規(guī)劃水資源論證”，成為我省地下水立法的亮點(diǎn)之一。

(2)水資源有償使用制度。這是利用經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段促進(jìn)節(jié)約用水的重要舉措?！稐l例》對(duì)直接取用地下水應(yīng)當(dāng)繳納水資源費(fèi)做出了明確規(guī)定，對(duì)地下水水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)的制定提出了原則性意見，即：地下水高于地表水、超采區(qū)高于非超采區(qū)、水資源緊缺地區(qū)高于豐沛地區(qū)、經(jīng)營(yíng)性高于非經(jīng)營(yíng)性的原則，同時(shí)要求對(duì)超計(jì)劃或超定額取用地下水的，要實(shí)行累進(jìn)加價(jià)征收水資源費(fèi)制度。

(3)建設(shè)地下水取水工程審查及驗(yàn)收制度。亂打井、無(wú)序超采地下水是我省地下水管理中的最大頑疾。因而如何管好地下水取水工程建設(shè)是這次立法的重點(diǎn)之一。最初，我們計(jì)劃用一章來(lái)專門規(guī)范建設(shè)地下水取水工程，并設(shè)置行政審批事項(xiàng)來(lái)嚴(yán)管，但考慮建設(shè)地下水取水工程本身就是開發(fā)利用的內(nèi)容，加之國(guó)家正在精簡(jiǎn)行政審批事項(xiàng)，要求不得新設(shè)行政審批，所以最后并未新設(shè)行政審批事項(xiàng)，把建設(shè)地下水取水工程納入取水許可審批之列，要求取水單位或者個(gè)人取得取水許可審批后，在施工前應(yīng)當(dāng)提交施工單位資質(zhì)證明和地下水取水工程施工方案，接受監(jiān)督檢查。這一規(guī)定與我省水法實(shí)施辦法是一致的。同時(shí)還規(guī)定了地下水取水工程竣工驗(yàn)收的程序和措施，經(jīng)核驗(yàn)合格后再核發(fā)取水許可證。這為有效遏制亂打井、濫打井提供了法律依據(jù)。

(4)零星少量取水登記制度。水法規(guī)定，因家庭生活和零星散養(yǎng)、圈養(yǎng)畜禽飲用等少量取水的可以不辦理取水許可，也不繳納水資源費(fèi)，這體現(xiàn)了以民為本的原則，但現(xiàn)實(shí)生活中這種少量取水多數(shù)是打井，而且量大面廣，容易造成井位密度過大、相互吊空、無(wú)序開采等問題，各級(jí)水行政主管部門也無(wú)法掌握情況。這次立法遵循了水法的規(guī)定，對(duì)少量取用地下水無(wú)需辦理取水許可和繳納水資源費(fèi)，但鑿井完成后應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)水行政主管部門登記。同時(shí)要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處及村(居)民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)協(xié)助、配合水行政主管部門做好相關(guān)工作。

(5)農(nóng)業(yè)灌溉取用地下水管理制度。農(nóng)業(yè)灌溉是我省取用地下水大戶，而且隨著近年來(lái)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，開采地下水呈發(fā)展態(tài)勢(shì)。而且投資渠道多元化、主管部門多元化、投入力度不斷加大，許多涉農(nóng)項(xiàng)目都安排建設(shè)地下水取水工程，缺乏有效管理手段?！蛾兾魇∷Y源費(fèi)征收管理辦法》規(guī)定，農(nóng)業(yè)灌溉取水暫不征收水資源費(fèi)。但并未規(guī)定不辦理取水許可審批手續(xù)，因而，這次立法中，對(duì)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、扶貧、土地整理、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)等項(xiàng)目，需要集中大量開采取用地下水的，明確規(guī)定項(xiàng)目建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)依法辦理取水許可審批手續(xù)，按照縣級(jí)以上水行政主管部門核定的取水量和井位建設(shè)地下水取水工程。這為加強(qiáng)農(nóng)業(yè)灌溉取用地下水管理提供了法律依據(jù)。

(6)疏干排水方案批準(zhǔn)制度。在現(xiàn)實(shí)生活中，開采礦藏或者建設(shè)地下工程進(jìn)行疏干排水，有時(shí)量很大，而且多數(shù)直接排入江河或污水管道，造成地下水浪費(fèi)和污染驚人。為了規(guī)范疏干排水，條例明確規(guī)定：開采礦藏或者建設(shè)地下工程必須疏干排水的，采礦單位或者建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上水行政主管部門報(bào)送疏干排水方案，并按照批準(zhǔn)的疏干排水方案進(jìn)行疏干、回收利用或者排放，不得擅自擴(kuò)大疏干區(qū)域和變更排放地點(diǎn)。同時(shí)鼓勵(lì)采礦單位或者建設(shè)單位采取人工回灌、回收利用等技術(shù)措施，優(yōu)先利用礦坑水和施工排水，無(wú)法全部利用的，應(yīng)當(dāng)處理達(dá)標(biāo)后排放。對(duì)因疏干排水導(dǎo)致地下水水位下降、水源枯竭或者地面塌陷的，采礦單位或者建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取工程技術(shù)措施，予以補(bǔ)救；給他人生活和生產(chǎn)造成損失的，依法給予補(bǔ)償。

(7)地下水源熱泵系統(tǒng)建設(shè)管理制度。地下水源熱泵是近年來(lái)新興的利用地下水溫度進(jìn)行供暖或空調(diào)降溫的措施，因比較環(huán)保而深受社會(huì)各界青睞。但其對(duì)地下水的影響研究還不到位，各地對(duì)其看法不一。比如《河北省地下水管理?xiàng)l例》就明確“禁止將深層地下水作為地下水源熱泵系統(tǒng)的水源?！蔽沂?duì)此規(guī)定：地下水源熱泵系統(tǒng)建設(shè)應(yīng)當(dāng)符合本行政區(qū)域內(nèi)地下水保護(hù)與利用規(guī)劃的要求，禁止在地下水飲用水水源保護(hù)區(qū)、地下水禁止開采區(qū)以及深層承壓含水層建設(shè)地下水源熱泵系統(tǒng)取用地下水。并對(duì)建設(shè)地下水源熱泵系統(tǒng)的技術(shù)規(guī)范提出了明確要求。

(8)地下水應(yīng)急水源管理制度。水是人類須臾不可或缺的生命因子，當(dāng)發(fā)生嚴(yán)重干旱或突發(fā)事件時(shí)，地下水將是最重要的應(yīng)急水源。這種情況下，各級(jí)政府保障人民生命之水便是最重要的職責(zé)之一，因而《條例》規(guī)定：縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)規(guī)劃、建設(shè)和確定地下水應(yīng)急水源，在發(fā)生嚴(yán)重干旱和突發(fā)事件時(shí)應(yīng)急使用。地下水應(yīng)急水源工程，由水行政主管部門統(tǒng)一管理。而且在地下水保護(hù)一章中，還規(guī)定：對(duì)依法需要關(guān)閉但成井條件好、水質(zhì)水量有保證的自備地下水取水工程應(yīng)當(dāng)?shù)怯浄獯?，納入地下水應(yīng)急水源體系管理。

2.8地下水保護(hù)

依法保護(hù)地下水，是各級(jí)政府及其有關(guān)部門的重要職責(zé)。根據(jù)國(guó)家水法、水污染防治法的有關(guān)規(guī)定，《條例》主要從水質(zhì)、水量?jī)蓚€(gè)方面提出了保護(hù)的法律舉措。從保護(hù)地下水水量方面，重點(diǎn)規(guī)定了對(duì)超采區(qū)、禁采區(qū)、限采區(qū)治理的要求，而且從加強(qiáng)濕地保護(hù)、建設(shè)海綿城市、涵養(yǎng)地下水源等方面提出了明確要求。從保護(hù)地下水水質(zhì)方面，明確了各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門的職責(zé)，從城鄉(xiāng)居民地下水飲用水源保護(hù)、實(shí)施重點(diǎn)工業(yè)行業(yè)和城鎮(zhèn)生活污染防治、嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)面源污染、加強(qiáng)地下水水質(zhì)監(jiān)測(cè)、推進(jìn)地下水生態(tài)修復(fù)等方面提出了明確要求，為切實(shí)保護(hù)好地下水水質(zhì)、水量提供了法律依據(jù)。

2.9執(zhí)法主體

《條例》在加強(qiáng)地下水監(jiān)測(cè)站網(wǎng)建設(shè)、實(shí)行地下水監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)資料共享、依法保護(hù)地下水監(jiān)測(cè)設(shè)施的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)對(duì)地下水監(jiān)督管理的主體依法作出明確規(guī)定?？h級(jí)以上水行政主管部門統(tǒng)一行使地下水監(jiān)督管理職責(zé)，其所屬的地下水管理機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)下列日常監(jiān)督管理工作：(1)組織開展地下水調(diào)查評(píng)價(jià)，擬定地下水保護(hù)與利用規(guī)劃；(2)地下水取水工程的監(jiān)督管理；(3)實(shí)施地下水監(jiān)測(cè)站網(wǎng)及其信息化建設(shè)，收集整理監(jiān)測(cè)信息；(4)依法查處違反地下水管理法律、法規(guī)的行為；(5)法律、法規(guī)規(guī)定的其他監(jiān)督管理職責(zé)。同時(shí)，?環(huán)境保護(hù)行政主管部門負(fù)責(zé)地下水污染防治的監(jiān)督管理工作；國(guó)土資源行政主管部門負(fù)責(zé)地下水勘查的監(jiān)督管理工作；住房和城鄉(xiāng)建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)地下水源熱泵系統(tǒng)建設(shè)和運(yùn)行的監(jiān)督管理工作。這里需要特別注意的是，法規(guī)明確授權(quán)各級(jí)水行政主管部門所屬的地下水管理機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)地下水日常監(jiān)督管理工作，使得各級(jí)地下水管理機(jī)構(gòu)具有了法律授權(quán)的執(zhí)法主體，也為各級(jí)地下水管理機(jī)構(gòu)在事業(yè)單位改革中發(fā)揮更大作用提供了法律依據(jù)。同時(shí)《條例》還對(duì)地下水信用體系建設(shè)、地下水協(xié)會(huì)加強(qiáng)行業(yè)自律作出了規(guī)定，提出了明確要求。

2.10處罰力度

法律責(zé)任是保障法律執(zhí)行的關(guān)鍵，一方面要強(qiáng)化各級(jí)政府、有關(guān)部門及其工作人員的責(zé)任意識(shí)，對(duì)不依法履行職責(zé)或亂作為的，要依法依紀(jì)給予從嚴(yán)追究責(zé)任；另一方面，對(duì)違反條例的行為，要依法予以制止，并加大處罰力度，增大其違法成本，使其不敢違法、不能違法或違不起法，這樣才能依法保護(hù)和管理好地下水。所以，在立法過程中，有不少人大代表、法律工作者強(qiáng)調(diào)要加大經(jīng)濟(jì)處罰力度，真正讓法律硬起來(lái)、強(qiáng)起來(lái)。所以，《條例》對(duì)違反本條例主要條款作出了處五萬(wàn)以上十萬(wàn)以下罰款，對(duì)未建設(shè)監(jiān)測(cè)設(shè)施設(shè)備或不按規(guī)定辦理登記注銷手續(xù)的，處五千元以上二萬(wàn)元以下處罰，對(duì)侵占、損壞或者擅自使用、移動(dòng)地下水監(jiān)測(cè)設(shè)施設(shè)備和監(jiān)測(cè)標(biāo)志情節(jié)嚴(yán)重的，處一千元以上一萬(wàn)元以下罰款。這為依法查處地下水違法行為提供了法律依據(jù)。

3依法加強(qiáng)地下水管理任重道遠(yuǎn)

黨的十八屆四中全會(huì)指出，良法是善治之前提，法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施?！稐l例》的頒布僅僅為依法加強(qiáng)地下水管理提供了法律武器，但要真正實(shí)施好這部法規(guī)，還需要各級(jí)政府、各有關(guān)部門和社會(huì)各界持續(xù)不懈地努力，加大宣傳和執(zhí)法力度，確?！稐l例》所設(shè)定的各項(xiàng)法律制度得到貫徹實(shí)施。

3.1加強(qiáng)宣傳力度，增強(qiáng)干部群眾法治意識(shí)

知法是守法、執(zhí)法的前提和基礎(chǔ)。首先要在各級(jí)水利部門通過集中學(xué)習(xí)、舉辦培訓(xùn)班、開設(shè)專題講座等形式開展培訓(xùn)，掀起學(xué)《條例》、用《條例》的良好氛圍。其次要充分利用報(bào)紙、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等宣傳工具，采取印制宣傳冊(cè)、張貼宣傳標(biāo)語(yǔ)、懸掛橫幅、送法下鄉(xiāng)等形式，大張旗鼓地宣傳《條例》，使《條例》的基本制度和各項(xiàng)規(guī)定家喻戶曉、人人皆知。特別是要抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法，提高領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維和法治能力。

3.2加強(qiáng)配套制度建設(shè)，健全完善管理體制機(jī)制

《條例》確定地下水實(shí)行“各級(jí)政府負(fù)總責(zé)、各有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處協(xié)管”的管理體制，并從規(guī)劃、開發(fā)利用、保護(hù)、監(jiān)測(cè)監(jiān)督管理等方面設(shè)立了一系列法律制度。但法規(guī)規(guī)定總體上都比較原則，這就要求我們必須研究制定一些配套的制度措施，具體抓好落實(shí)。比如，如何建立各級(jí)水利、環(huán)保、國(guó)土部門聯(lián)席會(huì)議制度，如何建立監(jiān)測(cè)資料共享平臺(tái)，如何加強(qiáng)地下水信用體系建設(shè)，與水利行業(yè)整體信用體系如何銜接等。再比如，在開發(fā)利用方面設(shè)立的八大法律制度，許多過去都是沒有的，要具體研究怎么落實(shí)的問題。在水利行業(yè)內(nèi)部如何把取用地下水納入取水許可和水資源費(fèi)征收整體范疇，對(duì)建設(shè)地下水取水工程如何監(jiān)督檢查；對(duì)水利行業(yè)以外開展的農(nóng)業(yè)灌溉取用地下水項(xiàng)目，如何開展水資源論證；對(duì)疏干排水方案如何批準(zhǔn)，對(duì)地下水源熱泵如何管理等等。對(duì)于這些問題，不僅要制定配套制度，而且要選擇好切入點(diǎn)，從而確保法規(guī)的貫徹實(shí)施。加強(qiáng)配套制度建設(shè)任務(wù)艱巨，必須組建專門的班子開展課題研究和攻關(guān)，切實(shí)抓緊抓實(shí)，抓出成效。

3.3加大投入力度，加快地下水監(jiān)測(cè)站網(wǎng)建設(shè)

無(wú)論是依法加強(qiáng)地下水管理，還是依法開展地下水監(jiān)測(cè)，投入都是最根本的保障。為此，《條例》明確規(guī)定縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將地下水保護(hù)、節(jié)約、監(jiān)測(cè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入本級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，所需經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算。要加強(qiáng)與發(fā)改、財(cái)政部門的溝通，將地下水管理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和監(jiān)測(cè)、執(zhí)法經(jīng)費(fèi)列入預(yù)算，千方百計(jì)加大投入力度，為依法加強(qiáng)地下水管理提供資金保障。同時(shí)，要加快地下水保護(hù)與利用規(guī)劃及各項(xiàng)專業(yè)規(guī)劃的編制，全面落實(shí)管理職責(zé)，切實(shí)加大依法管理力度，努力開創(chuàng)地下水依法管理新局面。

3.4加強(qiáng)機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督工作

《條例》已明確授權(quán)各級(jí)水利部門所屬的地下水管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)地下水日常監(jiān)督管理工作，雖然陜西省各級(jí)地下水專門機(jī)構(gòu)成立時(shí)間比較早、也比較健全，但這支隊(duì)伍多數(shù)都是從過去的打井隊(duì)演變過來(lái)的，而且稱謂也五花八門，嚴(yán)格意義上講還不是《條例》所指的地下水管理機(jī)構(gòu)，多數(shù)不具備監(jiān)督管理職能，因此，必須加強(qiáng)與有關(guān)部門聯(lián)系，盡早完善地下水機(jī)構(gòu)的管理職能，強(qiáng)化各級(jí)地下水管理機(jī)構(gòu)建設(shè)。同時(shí)要盡快組建地下水執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法隊(duì)伍，從人員配備、業(yè)務(wù)培訓(xùn)和設(shè)備配備等方面予以加強(qiáng)。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)地下水執(zhí)法巡查，建立完善地下水執(zhí)法監(jiān)督規(guī)章制度，及時(shí)查處地下水違法案件，依法維護(hù)地下水管理正常秩序和地下水監(jiān)測(cè)管理設(shè)施安全。

4結(jié)語(yǔ)

陜西水資源十分緊缺，水的供需矛盾尤為突出，特別是地下水的無(wú)序過量開采和污染加劇，依法加強(qiáng)地下水管理保護(hù)的任務(wù)十分緊迫。此次陜西省人大出臺(tái)《地下水條例》，為保護(hù)管理地下水提供了堅(jiān)實(shí)的法制保障。然而“徒法不足以自行”，在有法可依的前提下，要堅(jiān)持“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”。加強(qiáng)地下水保護(hù)管理，要大力推進(jìn)地下水法制建設(shè)，更要不斷改善依法治水的軟環(huán)境，增強(qiáng)全社會(huì)的水法制意識(shí)，提高執(zhí)法能力和水平，加大執(zhí)法力度，依法管好、用好、保護(hù)好珍貴的地下水資源，為全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提供重要的水資源支撐和保障。

[收稿日期]2015-03-14

[作者簡(jiǎn)介]許灝(1965-)，男，陜西麟游人，高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，主要從事政策法規(guī)研究。

[中圖分類號(hào)]P641.8

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1004-1184(2016)01-0001-04