閆冬

（湖南省水利廳 長(zhǎng)沙市 410007）

孫昱

（湖北省天門市水利局 天門市 431700）

淺談最嚴(yán)格水資源管理制度考核存在的問題和建議

閆冬

（湖南省水利廳 長(zhǎng)沙市 410007）

孫昱

（湖北省天門市水利局 天門市 431700）

最嚴(yán)格水資源管理制度考核工作是推進(jìn)落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的重要手段，通過強(qiáng)化水資源管理“三條紅線”的剛性約束，落實(shí)水資源管理各項(xiàng)制度措施，從而達(dá)到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平同水資源承載能力相協(xié)調(diào)的目的。文章介紹了湖南省實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核現(xiàn)狀，分析了考核存在的問題，并提出建議和對(duì)策，以期進(jìn)一步完善考核制度，借考核之力全面推進(jìn)全省水資源管理、節(jié)約和保護(hù)工作。

水資源管理 考核 三條紅線

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，湖南省水資源時(shí)空分布不均的基本水情與生產(chǎn)力布局不相匹配的矛盾更加突出，加之水資源節(jié)約和保護(hù)工作相對(duì)滯后，水資源管理體制機(jī)制沒有理順等原因，水資源問題開始成為影響全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的制約因素之一。按照國(guó)家關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的要求，湖南省進(jìn)行了積極的探索和實(shí)踐，連續(xù)兩年以良好成績(jī)通過國(guó)務(wù)院對(duì)省政府的考核，并在最嚴(yán)格水資源管理制度上構(gòu)建了較為完善的制度體系，于2015年首次開展了省政府對(duì)各市州政府實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的考核。從考核情況來看，最嚴(yán)格水資源管理制度考核制度體系的建立和執(zhí)行還比較薄弱，全省水資源管理水平依然偏低，一定程度上影響了最嚴(yán)格水資源管理制度的全面落實(shí)。

1 湖南省實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核現(xiàn)狀

湖南省積極貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院 《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》相關(guān)要求。2013年9月，湖南省人民政府印發(fā) 《湖南省最嚴(yán)格水資源管理制度實(shí)施方案》，明確了全省用水總量、萬元工業(yè)增加值用水量、農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)和重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率的階段性控制目標(biāo)，要求省人民政府對(duì)各市州的水資源管理主要指標(biāo)落實(shí)情況進(jìn)行考核，考核結(jié)果作為市州人民政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部和相關(guān)企業(yè)負(fù)責(zé)人綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)，標(biāo)志著湖南省正式實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度。2013年11月，湖南省人民政府辦公廳印發(fā)《湖南省實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》，將“三條紅線”控制目標(biāo)分解到14個(gè)市州，明確了湖南省實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的考核組織、考核內(nèi)容、考核方式及獎(jiǎng)懲措施。實(shí)施方案與考核辦法相配套，構(gòu)成了湖南省實(shí)行嚴(yán)格水資源管理制度的政策依據(jù)。

2015年1月，湖南省水利廳會(huì)同省發(fā)改委等10個(gè)部門印發(fā)了《湖南省實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核工作實(shí)施方案》，明確了考核的內(nèi)容、程序和評(píng)分方法，標(biāo)志著湖南省實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核制度建設(shè)的全面完成。2015年3月，湖南省水利廳全面啟動(dòng)了省政府對(duì)各市州2014年度實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度情況的考核。省考核工作組綜

合自查、核查和現(xiàn)場(chǎng)檢查的結(jié)果，對(duì)各市州實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的情況進(jìn)行了綜合評(píng)定并將考核報(bào)告上報(bào)了省人民政府，考核結(jié)果經(jīng)省人民政府審定后向社會(huì)進(jìn)行了公告。

各市州積極貫徹落實(shí)中央、國(guó)務(wù)院和省委、省政府關(guān)于最嚴(yán)格水資源管理制度的相關(guān)要求，在省級(jí)指標(biāo)分解的基礎(chǔ)上，均完成了轄區(qū)內(nèi)“三條紅線”控制指標(biāo)分解工作，全省建立了省、市、縣三級(jí)水資源管理“三條紅線”控制指標(biāo)體系。各市州人民政府相繼出臺(tái)了實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度實(shí)施方案及考核辦法，湘潭、永州、懷化、株洲、常德等市已開展市人民政府對(duì)縣市區(qū)人民政府實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的考核工作，考核工作正逐步在全省得到落實(shí)。同時(shí)，各市州建立了由政府主要負(fù)責(zé)人負(fù)總責(zé)的最嚴(yán)格水資源管理制度行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和相關(guān)委局參與的考核工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了責(zé)任到人。通過考核制度的建立和考核工作的全面開展，全省三級(jí)最嚴(yán)格水資源管理制度考核體系已初步建立。

2 最嚴(yán)格水資源管理制度考核存在的問題

通過參與2013年和2014年國(guó)務(wù)院對(duì)各省政府的考核，以及開展2014年省政府對(duì)各市州政府的考核，發(fā)現(xiàn)考核制度體系和水資源管理存在的一些問題在一定程度上影響了最嚴(yán)格水資源管理制度的全面推進(jìn)：

（1）指標(biāo)體系問題。

可靠可信的數(shù)據(jù)來源是確保考核公平的重要保障，由于水資源管理基礎(chǔ)能力較薄弱，監(jiān)控能力不強(qiáng)，水資源管理信息化水平滯后，造成考核數(shù)據(jù)設(shè)置和統(tǒng)計(jì)欠妥。目前，大部分江河水量分配方案尚未制定，用水總量控制指標(biāo)只能通過水資源綜合規(guī)劃和現(xiàn)狀供用水量等進(jìn)行簡(jiǎn)單的推算，缺乏足夠的依據(jù)。由于一個(gè)地區(qū)的工業(yè)水平受社會(huì)發(fā)展水平、工業(yè)行業(yè)結(jié)構(gòu)和節(jié)水管理水平等因素的制約，而萬元工業(yè)增加值和萬元國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值數(shù)據(jù)來源于統(tǒng)計(jì)部門，造成萬元工業(yè)增加值用水量和萬元國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值用水量控制指標(biāo)數(shù)據(jù)不合理。由于農(nóng)業(yè)用水計(jì)量監(jiān)測(cè)設(shè)施建設(shè)的薄弱，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)的測(cè)算成為了最大的難題。相對(duì)來說，水功能區(qū)的數(shù)據(jù)較為科學(xué)合理，但在考核時(shí)應(yīng)考慮上游來水量和突發(fā)水污染事件的影響。合理的紅線指標(biāo)可以有效指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展；不合理的紅線指標(biāo)則會(huì)與考核的目的背道而馳，對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來不利影響。

（2）考核模式問題。

參照國(guó)家考核模式，省考核工作組于每年的1月份下發(fā)考核通知，對(duì)上一年度各市州最嚴(yán)格水資源管理制度落實(shí)情況進(jìn)行考核。由于“三條紅線”的數(shù)據(jù)要在每年1月份完成統(tǒng)計(jì)，選在年初進(jìn)行考核有利于紅線指標(biāo)的評(píng)定。但是由于制度措施部分的考核內(nèi)容未在上一年年初進(jìn)行布置，導(dǎo)致基層不能對(duì)照考核內(nèi)容開展工作，造成臨時(shí)突擊完成任務(wù)的情況。同時(shí)，考核內(nèi)容沒有考慮地域性差異，各地的水資源情況不同、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和發(fā)展水平不同、管理?xiàng)l件不同使得在同樣的考核體系下造成考核的不公平。而在現(xiàn)場(chǎng)檢查時(shí)，各個(gè)考核工作組評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)不同，存在一定的主觀性，影響考核的權(quán)威性。

（3）考核責(zé)任問題。

落實(shí)主體責(zé)任是水資源現(xiàn)狀的客觀要求，更是貫徹水法、強(qiáng)化政府監(jiān)督的需求[1]。各級(jí)最嚴(yán)格水資源管理制度考核方案都明確規(guī)定將考核結(jié)果交由干部主管部門，作為政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部和相關(guān)企業(yè)負(fù)責(zé)人綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)，對(duì)于考核不合格的地區(qū)和指標(biāo)突破紅線的地區(qū)要采取一定的懲罰措施。但在實(shí)際操作中卻出現(xiàn)了考核責(zé)任偏弱，規(guī)范和約束性不強(qiáng)的現(xiàn)象，易將考核流于形式。而在公布考核結(jié)果后，發(fā)現(xiàn)考核責(zé)任最后仍然落在水行政主管部門具體負(fù)責(zé)人身上，造成了“水利”考“水利”的現(xiàn)象。

（4）溝通協(xié)作問題。

最嚴(yán)格水資源管理制度考核涉及10個(gè)部門，反映出水資源管理職能部門分割、職能交叉等問題。水資源管理的水源、供水、排水、污水處理等職能分散于多個(gè)部門，導(dǎo)致水資源管理責(zé)任不明、主體不清。而且部門間關(guān)于水資源管理工作欠缺穩(wěn)定的溝通渠道，沒有形成部門聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制，缺少共同研究探討水污染防治和水資源保護(hù)的平臺(tái)，造成在制定考核方案時(shí)不能有的放矢。

（5）能力建設(shè)問題。

水資源監(jiān)控能力能夠有效為實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理考核提供技術(shù)支撐，但目前湖南省監(jiān)控能力基礎(chǔ)薄弱，僅完成了國(guó)家水資源監(jiān)控能力一期建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)工作，與最嚴(yán)格水資源管理制度考核的要

求相距甚遠(yuǎn)，而建成的監(jiān)控能力項(xiàng)目如何得到有效的運(yùn)行維護(hù)則是未來面臨的另一大問題。水資源管理涉及面廣，專業(yè)性、時(shí)效性、系統(tǒng)性要求高。目前全省水資源管理的機(jī)構(gòu)配置和人員配備基礎(chǔ)極其薄弱，本科生不愿進(jìn)入基層、工資待遇低、工作環(huán)境較艱苦等因素造成基層水資源管理人才不濟(jì)的局面，縣市區(qū)大多無專職水資源管理人員?；鶎拥乃Y源管理隊(duì)伍一直在缺裝備、缺專業(yè)人才、缺綜合素質(zhì)等情況下負(fù)重前行，嚴(yán)重制約了水資源管理工作的有效開展。

3 對(duì)策及建議

（1）合理確定指標(biāo)，完善考核制度。

各級(jí)政府、水行政主管部門、統(tǒng)計(jì)部門需要全面建立并完善用水量統(tǒng)計(jì)報(bào)表制度，健全取用水臺(tái)賬管理。水行政主管部門要會(huì)同環(huán)境保護(hù)主管部門制定完善的考慮上游來水影響的水質(zhì)評(píng)價(jià)考核方案，保障水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率考核的公平性。動(dòng)態(tài)合理地調(diào)整考核目標(biāo)值，確保真正發(fā)揮考核促發(fā)展的作用。建議國(guó)家提早發(fā)布考核方案或及早布置年度工作，制度考核內(nèi)容應(yīng)考慮不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和發(fā)展水平以及水資源管理水平，考核方案內(nèi)容應(yīng)不超出年度開展工作的范圍。通過建立最嚴(yán)格水資源管理制度考核社會(huì)參與機(jī)制，搭建水資源管理網(wǎng)上互動(dòng)平臺(tái)，逐步將公眾評(píng)價(jià)納入最嚴(yán)格水資源管理制度考核中來[2]。

（2）明確考核責(zé)任，強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用。

各級(jí)人民政府作為考核的責(zé)任主體，應(yīng)建立目標(biāo)責(zé)任制，簽訂責(zé)任書。充分發(fā)揮“三條紅線”的約束作用，要真正做到獎(jiǎng)懲分明，獎(jiǎng)罰到位。完善問責(zé)制度建設(shè)，盡快出臺(tái)相關(guān)問責(zé)制度機(jī)制的法律法規(guī)、使得問責(zé)行為有法可依、有制可循。同時(shí)，要妥善處理地方政府與水行政主管部門的關(guān)系，真正將工作責(zé)任落實(shí)到地方政府。

（3）強(qiáng)化考核支撐，提高能力建設(shè)。

要提高全省監(jiān)控能力建設(shè)，持續(xù)推進(jìn)水資源管理規(guī)范化、精細(xì)化、信息化建設(shè)，達(dá)到現(xiàn)狀能監(jiān)、報(bào)表能傳、統(tǒng)計(jì)能算、紅線能現(xiàn)、考核有據(jù)、決策有助的目的[3]。各地要落實(shí)國(guó)家水資源監(jiān)控能力項(xiàng)目建設(shè)和省級(jí)水資源監(jiān)控能力建設(shè)規(guī)劃的實(shí)施工作，組織編制市級(jí)監(jiān)控能力建設(shè)規(guī)劃，推動(dòng)水資源信息化平臺(tái)建設(shè)。加強(qiáng)對(duì)水資源監(jiān)控能力建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)督管理，配合做好相關(guān)運(yùn)行維護(hù)工作。要提高基層管理能力建設(shè)，通過考核促進(jìn)政府對(duì)水資源管理工作的重視程度，盡快解決水資源管理人員的編制和待遇問題，建立長(zhǎng)效、穩(wěn)定的水資源管理投入機(jī)制，提高工作條件、經(jīng)費(fèi)保障和管理人員的專業(yè)素質(zhì)。

（4）加強(qiáng)部門溝通，建立協(xié)作機(jī)制。

為避免工作領(lǐng)域交叉，造成不必要的浪費(fèi)，應(yīng)整合水利、環(huán)保、國(guó)土、氣象、水文、地質(zhì)系統(tǒng)監(jiān)測(cè)資源，按照部門職責(zé)，結(jié)合本部門的工作范圍，分別在天上、地面、地下立體空間里實(shí)施監(jiān)測(cè)，統(tǒng)一發(fā)布水資源信息，建立起完善的監(jiān)控體系，實(shí)現(xiàn)全省水資源信息的互聯(lián)互通、資源共享。深化水資源管理體制改革，強(qiáng)化流域統(tǒng)一管理和水務(wù)一體化管理，建立橫向和縱向聯(lián)動(dòng)機(jī)制，建立“一龍治水、合力治水”的管理體制，統(tǒng)籌取水、供水、用水、節(jié)水、耗水、排水、污水處理與回用等工作，實(shí)現(xiàn)對(duì)水資源全方位、全領(lǐng)域、全過程的統(tǒng)一管理。強(qiáng)化政府在考核工作中的組織領(lǐng)導(dǎo)作用，建立聯(lián)席會(huì)議制度，高位推動(dòng)考核工作的開展，真正通過考核促進(jìn)水資源的管理、節(jié)約和保護(hù)。

4 結(jié)語

“十三五”期間是深入貫徹習(xí)近平總書記治水興水新思路，全面落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，加快推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)的時(shí)期?？己俗鳛橥七M(jìn)水資源管理、節(jié)約和保護(hù)的重要手段，只有不斷完善考核制度體系，強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用，提高能力建設(shè)，加強(qiáng)協(xié)作溝通，才能將最嚴(yán)格水資源管理制度落到實(shí)處，真正促進(jìn)水資源管理工作更快更好地向前發(fā)展。

[1]李昊，孫婷.監(jiān)督問責(zé)機(jī)制在最嚴(yán)格水資源管理制度考核工作中的應(yīng)用[J].水資源管理，2014，（13）.

[2]陳紅衛(wèi).公眾參與水資源管理機(jī)制的研究探索[J].治淮，2014，（12）.

[3]陳遠(yuǎn)鳴.建設(shè)水資源管理系統(tǒng)支撐最嚴(yán)格水資源管理制度考核與實(shí)施[J].特別關(guān)注，2014，（15）.

2015-12-12）

閆冬（1988-），男，河南漯河人，碩士研究生，主要從事水資源管理工作。