朱衛(wèi)國

(中國地鐵工程咨詢有限責任公司　北京　100037)

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新業(yè)態(tài)下城市軌道交通項目評估探討

朱衛(wèi)國

(中國地鐵工程咨詢有限責任公司北京100037)

闡明城市軌道交通項目評估是政府投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)程序中的重要環(huán)節(jié)，在國家發(fā)展改革委審批建設(shè)規(guī)劃、省級發(fā)改部門審核可行性研究的背景下，認為評估機構(gòu)需要正確定位、客觀公正、實事求是地進行評估，建立能夠保障專業(yè)知識正確運用的評估管理機制，并且要抓住軌道交通行業(yè)的建設(shè)管理特點，明確各階段評估重點，以真正發(fā)揮評估的作用。

城市軌道交通；項目評估；新業(yè)態(tài)；評估機構(gòu)；客觀公正

在以往的城市軌道交通建設(shè)管理程序中，建設(shè)規(guī)劃獲得國家批復(fù)以后，各條線路的可行性研究報告需上報國家發(fā)展改革委審查。在本屆政府簡政放權(quán)的思想指導(dǎo)下，國家將可行性研究報告的審查工作下放到省級政府來管理。省級發(fā)改部門在做項目決策前需要有咨詢機構(gòu)為其提供技術(shù)支持。國家發(fā)展改革委在發(fā)改基礎(chǔ)[2015]49號文中明確了在項目審批前應(yīng)委托有資質(zhì)的第三方機構(gòu)開展評估工作[1]。

筆者作為編制發(fā)改基礎(chǔ)[2015]49號文附件《城市軌道交通規(guī)劃編制和評審要點》《城市軌道交通工程項目可行性研究報告編制和評估大綱》的主要參與者，結(jié)合評估工作實際，從第三方評估機構(gòu)角度，探討如何做好新業(yè)態(tài)下的城市軌道交通評估工作。

1　影響評估的關(guān)鍵因素

咨詢評估工作是城市軌道交通項目管理中非常重要的環(huán)節(jié)，尤其是將可研下放到省級管理后，評估工作更為重要。由于各種各樣的原因，影響評估工作的因素很多，但主要集中在以下幾個方面，無論是管理部門還是評估機構(gòu)只要認清這些關(guān)鍵影響因素，就可以在工作中有的放矢，避免各種因素的影響，確保評估目標的實現(xiàn)。

1.1評估機構(gòu)的公正性

以往軌道交通項目的咨詢評估機構(gòu)通常是國內(nèi)幾家大型專業(yè)咨詢公司或設(shè)計院，受國家發(fā)展改革委委托，并對國家發(fā)展改革委負責，具有一定的公正性保障?？裳袑徟鷻?quán)限下放后，省級發(fā)改部門委托的評估機構(gòu)涉及面更廣泛，包括部分地方性咨詢機構(gòu)，是否能夠不受眾多利益關(guān)聯(lián)方等因素影響，獨立公正地進行評估是評估質(zhì)量保證的重要前提。認清這一點，選擇評估機構(gòu)時需要確保其公正性。

1.2評估機構(gòu)的專業(yè)性

軌道交通項目涉及多個系統(tǒng)，是專業(yè)性很強的工程，評估機構(gòu)是否專業(yè)很重要。

省級發(fā)改部門管理經(jīng)濟領(lǐng)域的多種行業(yè)，通常有固定的評審中心或咨詢公司，但對軌道交通的專業(yè)性管理就顯得力不從心，通常通過專家會的形式借助專家的力量進行評估。但由于給專家的時間短，任務(wù)重，以及其專業(yè)能力的差別，可能會造成評估結(jié)論的偏差，需要評估機構(gòu)有自身的識別能力和綜合能力。因此，評估機構(gòu)的專業(yè)性也是評估過程必須要考慮的。

1.3評估工作的深入性

軌道交通項目投資巨大，通常1條線需要投資上百億元或幾百億元。要進行深入評估就需要投入很大的人力、物力、財力、精力，需要進行必要的調(diào)研、調(diào)查、研究和論證，有時可能還需要反復(fù)多次。

長期以來，評估工作是政府部門委托，一直采用國家計委(1999)1283號《關(guān)于印發(fā)建設(shè)項目前期工作咨詢收費暫行規(guī)定的通知》的收費標準[2]，評估收費標準很低，不可避免地形成簡化評估程序和內(nèi)容、降低標準、節(jié)約投入的趨勢，給評估質(zhì)量帶來巨大的影響。

雖然發(fā)改價格(2015)299號《關(guān)于進一步放開建設(shè)項目專業(yè)服務(wù)價格的通知》[3]明確了建設(shè)項目前期工程費用的市場化要求，但面對強勢的政府性投資，以及后續(xù)工作巨大的利益影響，評估費用能否真正做到市場化還有待檢驗。

總之，無論從政府角度還是評估機構(gòu)角度，只有認清評估過程存在的問題，以及新業(yè)態(tài)下可能出現(xiàn)的影響評估質(zhì)量的因素，才能夠避免各種因素的影響，確保評估目標的實現(xiàn)。

2　正確定位，做到客觀公正

城市軌道交通項目的建設(shè)主體是地方政府，立項審批是國務(wù)院主管部門，可行性研究審批是省級政府主管部門。評估機構(gòu)是以第三方的角色為政府部門提供技術(shù)咨詢，為政府決策提供技術(shù)支持。需要評估機構(gòu)正確認清自己的角色，客觀公正地做好技術(shù)第三方。

2.1政府需要專業(yè)公正的第三方

軌道交通項目涉及多學科、多專業(yè)，一個人要全面深入地了解之很不現(xiàn)實，政府工作人員很難對上報來的技術(shù)文件做出全面評價，科學行政也需要有專業(yè)第三方提供技術(shù)咨詢。因此，在對軌道交通項目進行決策前，需要有專業(yè)的技術(shù)咨詢機構(gòu)提供客觀公正的技術(shù)評估。從政府的角度，這個第三方必須專業(yè)、客觀、公正、無利害關(guān)系。

2.2評估機構(gòu)應(yīng)正確自我定位

由于受政府委托，代替政府部門做技術(shù)把關(guān)，評估機構(gòu)需要正確自我定位，從第三方角度客觀地反映項目的實際情況。首先，評估機構(gòu)應(yīng)擺正心態(tài)，做好“幕僚”，為政府決策做好技術(shù)支持工作，而不是做“政府代理人”，不能有代政府行使權(quán)力的心態(tài)。其次，評估機構(gòu)不能有項目后續(xù)承擔設(shè)計、施工任務(wù)等因素的影響，不能有利益關(guān)系，這樣才能保證評估結(jié)論的科學合理、公正、客觀?？傊挥袕乃枷胗^念上正確定位，認清角色任務(wù)，才能依靠自身技術(shù)素養(yǎng)，為政府決策提供客觀公正的技術(shù)支撐。

3　實事求是，發(fā)揮評估作用

評估是軌道交通建設(shè)程序中的重要環(huán)節(jié)，通過分階段對建設(shè)規(guī)劃、可行性研究報告、初步設(shè)計等進行評估，就擬建項目的必要性、可行性、經(jīng)濟性、合理性及合法性進行綜合分析，提出評估結(jié)論，作為政府決策的重要依據(jù)。在這一過程中，評估機構(gòu)必須實事求是，充分發(fā)揮評估的作用。

一直以來，軌道交通項目建設(shè)規(guī)劃及可行性研究都要上報國家發(fā)展改革委，由國家發(fā)展改革委委托咨詢機構(gòu)進行評估，這種評估起到了重要作用。但隨著建設(shè)軌道交通的城市越來越多，政府部門面對的情況也越來越復(fù)雜，國家相關(guān)主管部門間也需要協(xié)調(diào)，造成建設(shè)規(guī)劃及可研審批周期長，評估過程復(fù)雜。可行性研究審批權(quán)限下放到省級行政主體后，可能會形成工作簡化、審批加快的趨勢，甚至可能影響評估的科學性、公正性。

評估機構(gòu)必須實事求是地提出評估意見，敢于說不，充分發(fā)揮評估作用。我公司在評估《北京軌道交通東四環(huán)線工程可行性研究》[4]項目時，面對的情況就比較復(fù)雜。由于軌道交通項目投資大、專業(yè)多、建設(shè)周期長、在可研評估的同時，設(shè)計及施工準備工作都已開展，似乎項目建設(shè)勢在必行。通過深入細致的評估工作，實事求是地提出了項目在規(guī)劃符合性、系統(tǒng)合理性、環(huán)境影響方面存在的不足，客觀公正地做了評價，給出慎重決策的建議，為政府決策暫停該項目建設(shè)提供了重要的技術(shù)支持。

4　專業(yè)水平，提高評估質(zhì)量

評估機構(gòu)必須具備極高的專業(yè)水平，評估機構(gòu)及人員自身的專業(yè)素質(zhì)是提高評估質(zhì)量的重要保障。

現(xiàn)階段城市軌道交通項目通常采用的評估模式是評估單位組織專家組，借助專家力量以評估會的形式集中專家意見，并依據(jù)專家意見編制評估報告。因此，專家水平是評估質(zhì)量的一個重要影響因素，評估單位在用好專家的同時，更要提升自身的專業(yè)水平。

4.1充分發(fā)揮專家作用

專家通常是行業(yè)內(nèi)專業(yè)水平較高的技術(shù)人員，在自身的專業(yè)領(lǐng)域成績突出，技術(shù)全面。借助專家力量可以極大地提升評估水平。但專家通常都是業(yè)務(wù)骨干或行業(yè)內(nèi)知名人士，工作繁忙，時間緊張，在短時間內(nèi)對項目進行系統(tǒng)了解，并提出科學意見，對專家及評估機構(gòu)來說，都是一個較高的要求。

因此，要充分發(fā)揮專家作用，評估機構(gòu)首先要對評估項目充分了解，根據(jù)評估的重點、難點，有針對性地選擇專家。其次，要保障專家有充分的時間了解項目，了解項目的重難點，聽取匯報和了解相關(guān)意見，能充分與報告編制人員、相關(guān)部門、評估機構(gòu)進行溝通交流。另外，需要建立一定的機制，確保專家認真負責地行使職責，既能充分發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢，又不能受外界因素的影響。讓專家充分發(fā)揮作用可以有效提高評估質(zhì)量，起到事半功倍的效果。

4.2專業(yè)素質(zhì)是評估質(zhì)量的保障

評估質(zhì)量需要評估機構(gòu)專業(yè)素質(zhì)的保障，尤其是對直接相關(guān)人員的專業(yè)水平要求較高，需要有較強的綜合能力，能夠?qū)壍澜煌ㄖ斜姸鄬I(yè)都有一定程度的了解，具有對項目全面評價的能力以及識別項目重難點的能力。

由于專家工作的特點是時間短，任務(wù)重，所以在做出咨詢意見的過程中存在遺漏某些問題的可能，尤其是容易被忽略的地方。這就更需要評估從業(yè)人員的專業(yè)素養(yǎng)和綜合能力。

例如筆者在評估某城市的一個軌道交通高架車站改造項目時，新增加的過街高架橋橋墩立在城市道路人行道上。看似合理的方案卻存在一定問題，已有的一個過街天橋的橋墩也立在人行道上，新增高架橋需要與其錯位而立。表面上可行的方案，卻因兩個橋墩的布置造成了城市道路人行道失去了連續(xù)性。專家意見沒有發(fā)現(xiàn)這一問題，評估人員及時指出了問題所在，給出正確評估意見，才使得這一問題在后續(xù)工作中得到優(yōu)化。因此，評估人員需要有較高的專業(yè)水平和系統(tǒng)能力，能對項目整體把握，而不僅僅是對項目的投資估算進行審核。

5　機制保障，確保評估嚴謹

評估工作不僅需要評估單位有正確的定位、專業(yè)的水平和實事求是的態(tài)度，更需要有效的機制來保障評估工作的嚴謹。

評估項目各有各的特點，需要一套有效的質(zhì)量管理體系來確保評估質(zhì)量。根據(jù)評估工作流程特點，建立了一套評估項目管理辦法，實施三級審核制度，并最終要通過公司技術(shù)委員會專題會審。將整個評估流程納入ISO9000管理體系，從項目的輸入到輸出全過程進行質(zhì)量管控，確保評估報告質(zhì)量沒有瑕疵。

有效的機制能夠確保評估機構(gòu)專業(yè)水平的充分發(fā)揮，是形成高質(zhì)量評估報告的保障。

6　用心評估，緊抓行業(yè)特點

城市軌道交通項目投資巨大，對城市影響深遠，因此國家要求擬建設(shè)城市軌道交通的城市必須上報建設(shè)規(guī)劃，申請立項。建設(shè)規(guī)劃由國家發(fā)展改革委委托評估，批復(fù)項目立項后，可行性研究報告由省級發(fā)展改革委委托評估。建設(shè)規(guī)劃與可行性研究階段不同，深度不同，更主要的是編制目的有區(qū)別，委托主體以及評估單位都可能不同，這就給評估機構(gòu)提出了更高的要求。需要對行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及趨勢充分了解，抓住各階段評估重點。

6.1建設(shè)規(guī)劃評估重點

建設(shè)規(guī)劃編制的主要目的是上報國家申請立項，因此，在編制過程中會盡可能滿足可批性。評估中必須識別項目的真實、合規(guī)及合理性。

《城市軌道交通規(guī)劃編制和評審要點》[5]中針對規(guī)劃評估提出了6個方面的要求作為評估重點：必要性和建設(shè)時機、合規(guī)性、合理性、可行性、外部保障、可控性。

規(guī)劃評估實質(zhì)上就是要確定建設(shè)項目是否必要，建設(shè)時機是否合適，建設(shè)方案是不是合理，效果如何；另一層意思是考量政府財政承受能力、外部保障條件是否具備，風險是否可控。把握住重點，才能使評估起到應(yīng)有的作用。

6.2可行性研究評估重點

可行性研究是在建設(shè)規(guī)劃批復(fù)立項后進行的，是承接建設(shè)規(guī)劃并指導(dǎo)工程設(shè)計的研究階段。評估工作的主要任務(wù)是對建設(shè)項目進行全面的評估。

《城市軌道交通工程項目可行性研究報告編制和評估大綱》[6]中提出了6個方面的評估重點：必要性、合規(guī)性、合理性、安全可靠性、經(jīng)濟性、創(chuàng)新性。

可以看到，可行性研究評估與建設(shè)規(guī)劃評估重點有相同點，也有不同點，相同點中的側(cè)重點及評估依據(jù)也有一定差別。可研評估更要突出與建設(shè)規(guī)劃批復(fù)方案的相同與不同、工程方案的合理性、經(jīng)濟合理性等方面。

評估中一定要緊抓兩個階段的評估重點，并注重協(xié)調(diào)兩個階段的關(guān)系，做到實事求是、公正、合理。

7　結(jié)語

城市軌道交通作為政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施項目，投資巨大，影響深遠。評估單位應(yīng)該有強烈的責任感，以實事求是的精神，運用專業(yè)知識，為政府部門做好技術(shù)支撐，在項目決策中切實起到評估的作用。

[1] 國家發(fā)展改革委關(guān)于加強城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的通知:發(fā)改基礎(chǔ)[2015]49號文[A].北京，2015.

[2] 關(guān)于印發(fā)建設(shè)項目前期工作咨詢收費暫行規(guī)定的通知：計價格[1999]1283號文[A].北京，1999.

[3] 關(guān)于進一步放開建設(shè)項目專業(yè)服務(wù)價格的通知:發(fā)改價格[2015]299號文[A].北京，2015.

[4] 中國地鐵工程咨詢有限責任公司.北京軌道交通東四環(huán)線可行性研究咨詢評估報告[R].北京，2014.

[5] 城市軌道交通規(guī)劃編制和評審要點:發(fā)改基礎(chǔ)[2015]49號文:附件1[A].北京，2015.

[6] 城市軌道交通工程項目可行性研究報告編制和評估大綱:發(fā)改基礎(chǔ)[2015]49號文:附件2[A].北京，2015.

(編輯：曹雪明)

Assessment of Urban Rail Transit Project with New Style of Business

Zhu Weiguo

(China Metro Engineering Consulting Corporation, Beijing 100037)

The assessment of urban rail transit project is an important link in government investment. Currently in China, the construction plan should be approved by the National Development and Reform Commission and feasibility study by the provincial development and reform departments. Under this context, assessment agencies should have correct positioning, be objective and fair, seek truth from facts, establish management mechanism to make use of professional knowledge, seize the characteristics of urban rail industry, focus on the emphasis in different assessment stages and play a real role in assessment.

urban rail transit; project assessment; new style of business; assessment agencies; objective and fair

10.3969/j.issn.1672-6073.2016.01.025

2015-11-13

2015-11-26

朱衛(wèi)國，男，副總工程師兼評估中心主任，高級工程師，從事軌道交通規(guī)劃設(shè)計及咨詢評估，zhu_cmecc@163.com

國家發(fā)展改革委發(fā)改基礎(chǔ)[2015]49號文

U231

A

1672-6073(2016)01-0106-03截至2015年中期，我國內(nèi)地已有39個城市的軌道交通建設(shè)得到國家批復(fù)，批復(fù)建設(shè)總里程達到6 839.7 km。