周雄文，朱　霽

(1.湖南工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院，湖南 株洲 412007；2.湖南工程學(xué)院 思想政治理論課教學(xué)部，湖南 湘潭 411104；3.北京大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，北京 100871)

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高校內(nèi)部執(zhí)行機(jī)制現(xiàn)狀與依法治校的價值追求

周雄文1，朱霽2，3

(1.湖南工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院，湖南 株洲 412007；2.湖南工程學(xué)院 思想政治理論課教學(xué)部，湖南 湘潭 411104；3.北京大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，北京 100871)

全面推進(jìn)依法治校的重點(diǎn)是創(chuàng)新高校內(nèi)部執(zhí)行機(jī)制。目前，我國高校內(nèi)部執(zhí)行機(jī)制存在泛行政化、泛趨利化、泛集權(quán)化現(xiàn)象嚴(yán)重等突出問題。創(chuàng)新高校內(nèi)部行政執(zhí)行機(jī)制，具有充分的法理依據(jù)和堅實的現(xiàn)實基礎(chǔ)，也是全面推進(jìn)依法治校的時代要求、制度要求和價值追求。

高校依法治校；內(nèi)部執(zhí)行機(jī)制；法理依據(jù)；現(xiàn)實基礎(chǔ)；價值追求

2014年10月黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，明確強(qiáng)調(diào)依法治國事關(guān)我們黨執(zhí)政興國，事關(guān)人民幸福安康，事關(guān)黨和國家長治久安。[1]這對高校全面落實依法治國基本方略要求, 進(jìn)一步推動落實教育部關(guān)于《全面推進(jìn)依法治校實施綱要要》(以下簡稱《實施綱要),[2]大力推進(jìn)依法治校, 促進(jìn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重大意義。高校作為知識創(chuàng)新、文化傳承和人才培養(yǎng)的重要基地，在法治建設(shè)實踐中始終處于非常重要的地位。依法治校成為現(xiàn)代大學(xué)治理的基本理念和法治實踐，其治校機(jī)制涉及治理的決策、執(zhí)行、監(jiān)督和法治精神與文化培育的方方面面，其中，就目前現(xiàn)實而言，創(chuàng)新高校內(nèi)部的執(zhí)行機(jī)制是全面推進(jìn)依法治校的重點(diǎn)。

依法治校是實施依法治國基本方略的具體實踐，是全面貫徹黨和國家教育方針的客觀要求，也是高校綜合改革與發(fā)展的必然趨勢和完善現(xiàn)代大學(xué)制度的內(nèi)在要求。按照全面推進(jìn)依法治校的部署與要求，創(chuàng)新高校內(nèi)部執(zhí)行機(jī)制，并對各種校內(nèi)資源包括人力、物力、財力等進(jìn)行集中調(diào)度和合理調(diào)控，從而執(zhí)行高校的決策、戰(zhàn)略與規(guī)劃，完成其既定的目標(biāo)與任務(wù)，是高校持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在過程。高校內(nèi)部執(zhí)行機(jī)制，正是在這一過程中形成的機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理權(quán)限劃分及相應(yīng)關(guān)系的制度設(shè)計、安排與實施。[3]依法依規(guī)創(chuàng)新高校內(nèi)部執(zhí)行機(jī)制，圍繞執(zhí)行上述核心要素，即人員配備、機(jī)構(gòu)設(shè)置、資源使用和運(yùn)行程序等常態(tài)化要求，依法依規(guī)具體實施運(yùn)行，是全面推進(jìn)依法治校的時代要求所系，制度要求所需，價值追求所待，具有非常重要的戰(zhàn)略性、重要性和緊迫性。

一　高校內(nèi)部行政執(zhí)行機(jī)制的現(xiàn)狀與不適應(yīng)的特征

(一)高校內(nèi)部行政執(zhí)行機(jī)制的現(xiàn)狀

我國高校行政管理長期以來實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，由校長負(fù)責(zé)學(xué)校的全部行政執(zhí)行工作。高校內(nèi)部一般采用校、院、系管理體制和運(yùn)行機(jī)制，其中校級行政機(jī)構(gòu)是全校行政工作的統(tǒng)籌部門，院、系一級是具體實施的教學(xué)、科研單位。高校行政權(quán)力主要集中在學(xué)校一級，學(xué)院、系、教研室作為學(xué)校的基層教學(xué)組織，盡管承擔(dān)著大量的教學(xué)、科研、學(xué)科建設(shè)等任務(wù)，但在實際運(yùn)行機(jī)制中，其對人、財、物的管理權(quán)甚小。由于一些高校存在學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力失衡的現(xiàn)狀，院、系的關(guān)系常常與校部機(jī)關(guān)職能部門發(fā)生一些矛盾或糾結(jié)。1998年《中華人民共和國高等教育法》(以下簡稱《高等教育法》)頒布實施后，政府把原由政府直接行使的招生、學(xué)科與專業(yè)設(shè)置、教師聘任等很多權(quán)力下放給了高校，高校一般是按學(xué)科門類設(shè)置學(xué)院或?qū)W系，學(xué)院或?qū)W系成為學(xué)科建設(shè)的載體和一級管理組織，是介于校、系(教研室)之間的辦學(xué)實體。因此，高校二級學(xué)院都承擔(dān)著繁重的教學(xué)、科研、學(xué)科建設(shè)和社會服務(wù)等任務(wù)，管理著用于學(xué)科建設(shè)的資金，在人、財、物等方面享有一定的自主權(quán)和事務(wù)決策權(quán)。近年來，各高校都在積極探索治理體系與治理能力的完善和提升問題，著力推進(jìn)執(zhí)行體制機(jī)制改革，探索精減內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和管理人員，完善學(xué)校治理規(guī)章制度，特別是在大學(xué)章程的制定、修訂與加大執(zhí)行力度等校務(wù)問題中注重各主體間的權(quán)益關(guān)系，力求依靠法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范與調(diào)整；高校內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制逐步得到法律法規(guī)和學(xué)校章程的確認(rèn)或規(guī)范；發(fā)生相關(guān)事務(wù)事態(tài)時能及時得到法律法規(guī)的保障或救濟(jì)；在高校管理者的治理觀念中正逐步樹立“法律至上、依法辦事”的理念，以不斷營造守法護(hù)法光榮、違法為恥的校園氛圍，努力使全體師生員工都能成為法律法規(guī)的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛(wèi)者。[1]客觀地說，高校依法治校行政執(zhí)行機(jī)制的現(xiàn)狀不斷創(chuàng)新，與我國改革開放、全面實施依法治國基本方略是逐步嵌入式推進(jìn)的，是其不斷實踐的具體體現(xiàn)?；仡?0多年的改革歷程，高校依法治校醞釀改革的啟動是從以法治教、下放辦學(xué)自主權(quán)、利用市場適應(yīng)高校發(fā)展需求，同時引入競爭機(jī)制，強(qiáng)化執(zhí)行責(zé)任，加大投入，不斷優(yōu)化辦學(xué)環(huán)境和條件等方面，循序漸進(jìn)地探索前行，由此推動了高校的改革發(fā)展，基本適應(yīng)了時代發(fā)展的要求和人民的期待，影響深遠(yuǎn)，成績巨大，舉世矚目。

(二)高校內(nèi)部行政執(zhí)行機(jī)制不適應(yīng)發(fā)展的特征

目前，高校依法治校行政執(zhí)行機(jī)制與法治要求不相適應(yīng)產(chǎn)生了一些非預(yù)期效應(yīng)，在一定程度上影響了高校行政執(zhí)行機(jī)制創(chuàng)新的成效，最終影響了高校的發(fā)展。概括地說最為突出的就是泛行政化、泛趨利化、泛集權(quán)化現(xiàn)象比較嚴(yán)重。[3]

1.泛行政化現(xiàn)象比較嚴(yán)重，導(dǎo)致高校內(nèi)部執(zhí)行機(jī)制存在治理錯位障礙。高校內(nèi)部行政執(zhí)行機(jī)制泛行政化傾向的具體表現(xiàn)：一是組織機(jī)構(gòu)行政化。高校組織機(jī)構(gòu)一般是套用政府機(jī)關(guān)行政級別，實行行政負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)制，一級管著一級，下級服從上級，隸屬關(guān)系清晰；二是治理機(jī)制行政化。學(xué)校等同于政府行政部門，在校、院(處)、系(科)之間沿襲了行政管理與被管理關(guān)系，缺乏民主和法治精神，行政權(quán)力不斷擠壓學(xué)術(shù)權(quán)力，造成學(xué)術(shù)失范；三是官本位意識嚴(yán)重。學(xué)校支配的教育教學(xué)資源總量總是在不斷地增加，有相當(dāng)多的資源是通過行政執(zhí)行機(jī)制分配的，直接導(dǎo)致各類資源配置中行政權(quán)力的過度影響，使官本位意識在不斷地得以強(qiáng)化?！胺臋?quán)力”“按領(lǐng)導(dǎo)意圖辦”的長官意志，容易對高校內(nèi)部機(jī)制改革形成障礙和阻力。由于高校學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力沒有明確的法規(guī)予以框定，造成配置失當(dāng)，行政權(quán)力不斷強(qiáng)化，學(xué)術(shù)權(quán)力被淡化或弱化，行政權(quán)力替代學(xué)術(shù)權(quán)力的現(xiàn)象比比皆是，特別是在地方的一般院校就顯得更為突出。

2.泛趨利化現(xiàn)象比較明顯，導(dǎo)致高校內(nèi)部執(zhí)行機(jī)制存在價值追求障礙。高校辦學(xué)趨利化日益明顯的集中表現(xiàn)有兩個方面﹕一是高等教育的大眾化和辦學(xué)層次的多元化，使高校本身不再拘泥于自己是純公益性事業(yè)單位的固有屬性，顯露出注重實惠和追求名利的傾向。我國高校內(nèi)部執(zhí)行機(jī)制改革是由要求學(xué)校直接從社會獲取部分辦學(xué)資源開始的。學(xué)校規(guī)模的不斷擴(kuò)大和市場機(jī)制的廣泛運(yùn)用，導(dǎo)致高校跨越式發(fā)展和低成本擴(kuò)張而影響了教學(xué)、科研的情況持續(xù)出現(xiàn)，如有的高校曾一度經(jīng)費(fèi)緊缺連基本運(yùn)轉(zhuǎn)都有困難；有的高校用于新校區(qū)建設(shè)占地面積過大，浪費(fèi)不少；有的高校想方設(shè)法托關(guān)系、找途徑提升辦學(xué)層次，?？粕究?，本科改大學(xué)，爭報碩士、博士點(diǎn)和重點(diǎn)學(xué)科、專業(yè)、實驗室、建設(shè)平臺等；有的注重提升學(xué)校、學(xué)科排名；有的擠壓正常招生名額用于招錄高收費(fèi)學(xué)生，等等。如此種種追求說明一些高校辦學(xué)趨利化日益明顯。二是有的高校不少教師難以潛心治學(xué)，浮躁、功利傾向日益凸顯。由于工具理性價值觀的支配，功利主義思想浸蝕著校園文化，注重實惠，注重急功近利成為主導(dǎo)性價值追求，各種考核量化指標(biāo)成為評價個人和衡量教學(xué)、科研、學(xué)朮質(zhì)量與德、能、勤、績、廉表現(xiàn)的唯一標(biāo)準(zhǔn)。有的學(xué)校把教師用崗位目標(biāo)分化成三六九等，師生被異化成數(shù)字符號，探究學(xué)問、追求新知和探求真理演變成應(yīng)付指標(biāo)任務(wù)和短期利益的目標(biāo)追求，教師為“掙工分”而奮斗；學(xué)術(shù)信仰有些失范，首創(chuàng)精神有些被扼制，原創(chuàng)性動力不足，誠實守信有些扭曲，導(dǎo)致學(xué)術(shù)浮躁、學(xué)術(shù)不端與學(xué)術(shù)腐敗行為屢禁不止。大學(xué)教育價值追求有些誤導(dǎo)，育人為本的理念沒有得到應(yīng)有彰顯，有的學(xué)生被作為工具人來培養(yǎng)，致使學(xué)生把學(xué)習(xí)作為謀求生存的唯一手段，社會責(zé)任感和時代使命感淡漠，成為缺乏應(yīng)有血性和人文精神的“空心人”，[4]德才素質(zhì)不能適應(yīng)時代發(fā)展要求。

3.泛集權(quán)現(xiàn)象比較普遍，導(dǎo)致高校內(nèi)部治理主體存在權(quán)責(zé)錯位障礙。大學(xué)章程的制定或修訂本應(yīng)解決權(quán)責(zé)這個問題，但由于多方面的復(fù)雜因素，使這一問題沒有得到根本性的改變。高校內(nèi)部縱向?qū)用鏅?quán)力主要集中在學(xué)校一級，與橫向?qū)用鏅?quán)力集中于政治權(quán)力、行政權(quán)力是一個問題的多個層面，其問題的實質(zhì)就是行政執(zhí)行機(jī)制集權(quán)化。大學(xué)教育過程中，本應(yīng)屬于教育主體的權(quán)力被掌控在校級和行政職能部門的管理執(zhí)行層，教師和學(xué)生被客體化，喪失了主體地位，成為學(xué)校行政領(lǐng)導(dǎo)和職能部門管理的對象，而非服務(wù)對象。在集權(quán)化機(jī)制運(yùn)行下，一線教師和學(xué)生的需要往往會遭到漠視，師生到行政職能部門辦事難、辦事煩；學(xué)術(shù)自由、學(xué)術(shù)至上、教授治學(xué)、人才發(fā)展與成長的規(guī)律得不到應(yīng)有的尊重和遵循，大學(xué)育人功能被異化，教師、學(xué)生不是在做他們想做和該做的事，而是在做他人決定做的事情。比如，校、院在戰(zhàn)略規(guī)劃和教育目標(biāo)的制定上，普通教師和學(xué)生很少有話語權(quán)和知情權(quán)，更不可能對戰(zhàn)略規(guī)劃和教育目標(biāo)的確定發(fā)表看法、提出建議。因為戰(zhàn)略規(guī)劃和教育目標(biāo)都是由行政部門和行政人員人員代替教師和學(xué)生決定了他們應(yīng)當(dāng)追求的戰(zhàn)略規(guī)劃和教育目標(biāo)，一般很難使廣大師生達(dá)成共識。又如以近年來職務(wù)犯罪頻發(fā)的高?；?、設(shè)備、教材采購等為例，蓋什么樣的大樓，用什么教材，買什么教學(xué)設(shè)備，可以不顧教學(xué)發(fā)展需要，不征求教師學(xué)生意見，更沒有經(jīng)過相關(guān)程序，僅由少數(shù)幾個領(lǐng)導(dǎo)、主管人員甚至經(jīng)辦人員說了算。即使走了程序也是有名無實，沒有嚴(yán)格執(zhí)行公開、公正、公平原則，這樣一來，教師和學(xué)生的參與作用被降低到了最低限度。[3]這種內(nèi)部集權(quán)化造成的一個嚴(yán)重后果是有的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)行者知法違法、以身試法，使學(xué)校利益受到損害，學(xué)校形象受到重挫，造成的負(fù)面作用嚴(yán)重影響到校風(fēng)作風(fēng)建設(shè)。師生的主體權(quán)責(zé)地位得不到實現(xiàn)，缺位錯位現(xiàn)象普遍存在，行政管理部門和行政人員代替師生思考和決策成為了常態(tài)，難以激發(fā)師生關(guān)注、參與學(xué)校治理的積極性和創(chuàng)造性。

二　創(chuàng)新高校內(nèi)部行政執(zhí)行機(jī)制的法理依據(jù)與現(xiàn)實基礎(chǔ)

(一)創(chuàng)新高校內(nèi)部行政執(zhí)行機(jī)制的法理依據(jù)

高校內(nèi)部行政執(zhí)行機(jī)制改革，主要是破解泛行政化、泛趨利化、泛集權(quán)化等突出問題。因為大學(xué)的本質(zhì)特性和本真價值除育人功效外就是尊重、追求和保障學(xué)術(shù)自由權(quán)?！吨腥A人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第四十七條規(guī)定公民有進(jìn)行科學(xué)研究、文學(xué)藝術(shù)創(chuàng)作和其他文化活動的自由。國家對于從事教育、科學(xué)、技術(shù)、文學(xué)、藝術(shù)和其他文化事業(yè)的公民的有益于人民的創(chuàng)造性工作，給以鼓勵和幫助。一般認(rèn)為，學(xué)術(shù)自由是一種精神自由，具體包括思想自由、學(xué)術(shù)生活自由、學(xué)術(shù)研究自由、學(xué)術(shù)研究成果的傳授、交流和發(fā)表自由。所謂學(xué)術(shù)自由權(quán)是指國家依法承認(rèn)和保護(hù)公民進(jìn)行科學(xué)研究、文藝創(chuàng)作和其他文化活動，任何人包括國家機(jī)關(guān)和社會組織都不得侵犯公民在法律所允許的范圍內(nèi)進(jìn)行科學(xué)研究、文藝創(chuàng)作和其他文化活動的權(quán)力。學(xué)術(shù)自由權(quán)受《憲法》保護(hù)詮釋了尊重學(xué)術(shù)的真締。我國《高等教育法》第十條規(guī)定國家依法保障高等學(xué)校中的科學(xué)研究、文學(xué)藝術(shù)創(chuàng)作和其他文化活動的自由外，第四章對高校諸多方面的自主權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，包括自主設(shè)置和調(diào)整學(xué)科專業(yè)，自主開展科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)和社會服務(wù)，自主開展對外科學(xué)技術(shù)文化交流與合作，自主確定教學(xué)、科學(xué)研究、行政職能部門等內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備，評聘教師和其他專業(yè)技術(shù)人員的職務(wù)、調(diào)整津貼及工資分配，對舉辦者提供的財產(chǎn)、國家財政性資助、受捐贈財產(chǎn)依法自主管理和使用等。上述規(guī)定大致確認(rèn)了我國學(xué)術(shù)自由與自主權(quán)的主體包括普通公民、高等教育機(jī)構(gòu)。高校師生熱愛學(xué)術(shù)，追求自由，崇尚平等，探索真理，是大學(xué)學(xué)術(shù)生活的主旋律?！吨腥A人民共和國教師法》(以下簡稱《教師法》)第七條規(guī)定教師享有進(jìn)行教育教學(xué)活動、開展教育教學(xué)改革和實驗的權(quán)利，享有從事科學(xué)研究、學(xué)術(shù)交流，參加專業(yè)的學(xué)朮團(tuán)體，在學(xué)術(shù)活動中充分發(fā)表意見等規(guī)定，特別強(qiáng)調(diào)了教師的學(xué)術(shù)自由權(quán)。學(xué)術(shù)自由權(quán)是受我國《憲法》和法律保護(hù)所進(jìn)行學(xué)朮活動的權(quán)力與權(quán)益，除了鑒定真理的理性方法管束之外，有不受任何權(quán)力約束的自由。2016年5月20日中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》(以下簡稱《戰(zhàn)略綱要》)強(qiáng)調(diào)“營造寬松的科研氛圍，保障科技人員的學(xué)術(shù)自由”。[5]學(xué)術(shù)自由是學(xué)術(shù)繁榮發(fā)展的生命，學(xué)術(shù)興則高校興，學(xué)術(shù)衰則高校衰。學(xué)術(shù)自由是從事學(xué)術(shù)活動的人的基本精神環(huán)境，如同其必備的基本物質(zhì)工作條件，這是因為高校是一個知識共同體，是師生共有的精神家園，只有堅持學(xué)術(shù)自由和學(xué)術(shù)至上，才能不斷實現(xiàn)知識創(chuàng)新、弘揚(yáng)學(xué)術(shù)的創(chuàng)造力和生命力。學(xué)術(shù)自由作為高校的核心理念，始終受師生所尊重和崇拜，一直是所有高校孜孜以求并賴以立足發(fā)展的最為寶貴的根基和靈魂。所以，無論高校治理結(jié)構(gòu)的設(shè)置及有序運(yùn)行，還是高校治理機(jī)制的創(chuàng)新與完善，其本質(zhì)就是遵循法律、職責(zé)明確、有效制衡、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的原則配置權(quán)力與權(quán)益。目前，高校管理中存在的泛行政化、泛趨利化、泛集權(quán)化現(xiàn)象與高校治理本身的基本特性和價值追求是格格不入的，也是違背法律法規(guī)的。高校治理與政府管理屬于不同的治理范疇，有各自的法律法規(guī)依據(jù)。政府是國家機(jī)關(guān)，通過國家權(quán)力依法對其社會實施有效管理，帶有很強(qiáng)的權(quán)力特征和行政化傾向；而高校屬于國家事業(yè)單位的公法人，是公益性社會組織，在高校治理中只能依法依規(guī)體現(xiàn)事業(yè)單位公法人的公益性治理的本質(zhì)特性和服務(wù)特性。

(二)創(chuàng)新高校內(nèi)部行政執(zhí)行機(jī)制的現(xiàn)實基礎(chǔ)

1.正確認(rèn)識高校內(nèi)部行政執(zhí)行機(jī)制改革的動力基礎(chǔ)。改革的主要動力來自高校自身發(fā)展的需要和社會改革的推動。首先，必須認(rèn)清高校內(nèi)部執(zhí)行機(jī)制改革是高校綜合改革的一個重要組成部分，應(yīng)當(dāng)放到國家高教戰(zhàn)線全局的改革開放環(huán)境中去深刻認(rèn)識和全面考量。改革的主要動力來自高教戰(zhàn)線的推動和高校自身發(fā)展的需要，因而包括執(zhí)行機(jī)制在內(nèi)的高校內(nèi)部治理機(jī)制改革應(yīng)當(dāng)結(jié)合高校系統(tǒng)的綜合改革統(tǒng)籌進(jìn)行，充分考慮高校系統(tǒng)的社會環(huán)境條件和學(xué)校特征與基礎(chǔ)，除國家教育部門確定的試點(diǎn)高校和法律法規(guī)明確的自主辦學(xué)權(quán)外，背離社會環(huán)境、滯后或者過度超前的全局性改革是難以取得成功的，這是這些年來高校內(nèi)部管理機(jī)制改革的一條重要經(jīng)驗和啟示。其次，必須認(rèn)識經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展是高校執(zhí)行機(jī)制改革的主要推動力量。高校內(nèi)部管理機(jī)制改革的推動力量可以概括為三種：國家經(jīng)濟(jì)體制和社會運(yùn)行機(jī)制改革要求高校建立新的運(yùn)行機(jī)制；高校外部對高等教育運(yùn)行效率的巨大壓力要求高校優(yōu)化自身組織結(jié)構(gòu)模式；高校自身發(fā)展的內(nèi)在力量要求改變原來由外部安排的高校內(nèi)部管理制度。[6]回顧改革開放30多年，高校執(zhí)行機(jī)制改革從下放權(quán)力、減少審批，到經(jīng)費(fèi)包干、自籌經(jīng)費(fèi)辦學(xué)；從執(zhí)行體制機(jī)制重大改革，到遵循規(guī)模、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、效益協(xié)調(diào)發(fā)展，政府要求高校更多地承擔(dān)自身發(fā)展的責(zé)任，更多地獨(dú)立獲得辦學(xué)資源并減少對政府的依賴，希望高校在推動社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時也從市場獲得自身發(fā)展所需要的部分資源。這樣的發(fā)展變化推動了高校從人事分配制度到組織結(jié)構(gòu)模式，從教學(xué)科研業(yè)務(wù)到后勤體系的全面調(diào)整和改革。社會變革和高教領(lǐng)域的改革對高校行政執(zhí)行機(jī)制改革創(chuàng)新是起到了重要的引領(lǐng)和示范作用，且是非常巨大的推動力，這應(yīng)當(dāng)看作是高校執(zhí)行機(jī)制改革的一個重要特征。

2.正確認(rèn)識高校內(nèi)部執(zhí)行機(jī)制創(chuàng)新的現(xiàn)實基礎(chǔ)。隨著改革開放的不斷推進(jìn)，社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化教育事業(yè)的發(fā)展使高校內(nèi)部執(zhí)行力日益充滿生機(jī)與活力。高校對自身改革發(fā)展的一些重大事務(wù)有了一定的自主權(quán)，也堅定了改革發(fā)展的自信力。但面對各種現(xiàn)實的復(fù)雜問題，高校如何全面推進(jìn)依法治校，依法依規(guī)行使好辦學(xué)自主權(quán)，促進(jìn)學(xué)校健康持續(xù)發(fā)展，這是非常緊廹而又現(xiàn)實的難題。當(dāng)前，在我國己經(jīng)實現(xiàn)高等教育大眾化的現(xiàn)實背景下，高校內(nèi)部執(zhí)行機(jī)制必須深入探索以下四個問題：一是執(zhí)行主體某種程度的錯位、缺位。高校內(nèi)部執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)置與運(yùn)作機(jī)制基本上等同于地方黨政機(jī)關(guān)的黨政機(jī)構(gòu)的設(shè)置與運(yùn)作，權(quán)力集中在校級決策層及其職能部門，院系主體地位比較弱化，事權(quán)和人、財、物權(quán)存在程度不一的缺位、錯位，“權(quán)本位”“官本位”意識比較濃厚；高校內(nèi)部條塊分割，各自為政，難以做到資源與信息共享；有的領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行意識淡薄，作風(fēng)浮躁，工作懈怠，不想作為和難以作為；有的觀念陳舊，思想保守，缺乏擔(dān)當(dāng)，執(zhí)行力不強(qiáng)等。二是執(zhí)行環(huán)境有待改善、優(yōu)化。高校執(zhí)行機(jī)制運(yùn)行中以行政權(quán)力代替學(xué)術(shù)權(quán)力現(xiàn)象比比皆是，個性品質(zhì)難以張揚(yáng)，學(xué)術(shù)研究價值難以公正認(rèn)定和保障，學(xué)術(shù)生態(tài)機(jī)制不健全，機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)；學(xué)術(shù)權(quán)力局限于某些領(lǐng)域的部分環(huán)節(jié)，關(guān)鍵方面只能提提建議，有的甚至連提建議、談看法的渠道也不暢通；教學(xué)、科研一線政策資源枯竭，民主溝通機(jī)制弱化，教師積極性、創(chuàng)造性沒有得到充分發(fā)揮；有些校規(guī)校紀(jì)滯后，不能適應(yīng)學(xué)校改革發(fā)展，有的還與法律法規(guī)相沖突，制度法治環(huán)境需要切實加強(qiáng)。三是執(zhí)行行為存在缺陷、不足。有的高校內(nèi)部執(zhí)行機(jī)制改革始終進(jìn)展緩慢，其主要原因是高校領(lǐng)導(dǎo)仍固守“等、靠、要”的作風(fēng)，對執(zhí)行法律法規(guī)和政策不敏感，不同程度存在懶政、怠政現(xiàn)象；有的高校激勵機(jī)制不健全，難以使領(lǐng)導(dǎo)和教師員工形成利益共同體，深化改革舉措難以凝聚共識，形成合力；有的執(zhí)行主體之間協(xié)調(diào)配合不夠，缺乏有效的溝通機(jī)制，執(zhí)行效率低，擔(dān)當(dāng)責(zé)任差，服務(wù)意識淡漠。四是執(zhí)行過程缺乏規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)。高校內(nèi)部執(zhí)行機(jī)制有時存在執(zhí)行決策前缺乏細(xì)致的戰(zhàn)略規(guī)劃，沒有進(jìn)行周密、比較性的論證，使得決策執(zhí)行失誤造成不良后果；有的沒有建立標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的管理模式和評價機(jī)制，常常使得有些決策執(zhí)行好與執(zhí)行差都一個樣，甚至出現(xiàn)誤判錯判；監(jiān)督缺位，監(jiān)督乏力，沒有健全問責(zé)機(jī)制和責(zé)任倒逼倒查機(jī)制，常常出現(xiàn)“你好我好，大家都好”現(xiàn)象，使執(zhí)行力難以得到提升和發(fā)展。

三　全面推進(jìn)依法治校必須創(chuàng)新高校內(nèi)部的執(zhí)行機(jī)制

(一)全面推進(jìn)依法治校的時代要求必須創(chuàng)新高校內(nèi)部執(zhí)行機(jī)制

《戰(zhàn)略綱要》強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新驅(qū)動是國家命運(yùn)所系，世界大勢所趨，發(fā)展形勢所迫。增強(qiáng)原始創(chuàng)新能力和服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展能力，推動一批高水平大學(xué)和學(xué)科進(jìn)入世界一流行列或前列[5]。這是時代發(fā)展所需，中華民族振興所盼。長期以來，我國高校對外開放視野不夠?qū)掗?，對校?nèi)改革有些舉步維艱。主要原因之一是學(xué)校內(nèi)部執(zhí)行機(jī)制運(yùn)行主要采取行政手段和下級服從上級的思維定式，使管理的理念、思維、方式、方法等都不同程度地受到一些影響和局限，不利于高校的健康和可持續(xù)發(fā)展。全面推進(jìn)依法治校是時代發(fā)展的必然要求和改革開放的內(nèi)在需要，是建設(shè)世界教育強(qiáng)國的時代要求與使命擔(dān)當(dāng)。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，高校治理體系的改革和發(fā)展要求內(nèi)部執(zhí)行機(jī)制必須依法依規(guī)創(chuàng)新完善，其中最根本的就是要創(chuàng)新治理理念，由管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)，改變原有的行政命令模式，尊重學(xué)校師生的主體地位，激發(fā)師生的積極性和主動性，實現(xiàn)高校內(nèi)部機(jī)制運(yùn)行的規(guī)范化和法治化。這就要求高校內(nèi)部機(jī)制必須依法依規(guī)來規(guī)范運(yùn)行，順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)和社會變革發(fā)展所帶來的一系列新變化、新要求。我國改革開放30多年來不斷健全教育法律法規(guī)體系，逐步實現(xiàn)了教育改革的發(fā)展要求和人民群眾的期盼，推動了高等教育領(lǐng)域的法治化進(jìn)程。創(chuàng)新高校內(nèi)部執(zhí)行機(jī)制，全面推進(jìn)依法治校是深化綜合改革與開放的時代要求，呼喚我們在已有巨大實踐成果的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推進(jìn)高等教育健康、持續(xù)發(fā)展。創(chuàng)新高校內(nèi)部執(zhí)行機(jī)制的關(guān)鍵在于堅持法治和民主，其中民主是目的，法治是手段。全面推進(jìn)依法治校是為了保障學(xué)校改革與發(fā)展，其基本要求是必須改變以往主要依靠行政手段管理學(xué)校的思維定式與陳舊保守的觀念理念，改變以往主要是“等指示”“ 靠上級”“ 要政策” 和領(lǐng)導(dǎo)說了算的做法，[7]尊重和依靠師生的創(chuàng)造精神和求實求是精神，實行依法依規(guī)治理、民主決策、科學(xué)決策、依法決策，用法治思維和法治手段實現(xiàn)由管理型向服務(wù)型職責(zé)的根本轉(zhuǎn)變，充分保障師生員工直接享有參與學(xué)校治理的民主政治權(quán)利，給學(xué)校方方面面的工作注入新的生機(jī)和活力。這不僅能體現(xiàn)師生在學(xué)校法律關(guān)系中的主體地位，而且可以從制度和機(jī)制上彰顯高校學(xué)術(shù)自由和創(chuàng)新特質(zhì)，保障師生的積極性和創(chuàng)造性，促進(jìn)學(xué)校改革和發(fā)展。因此，堅持民主和法治，實現(xiàn)高校內(nèi)部執(zhí)行機(jī)制的法治化、民主化、科學(xué)化是時代發(fā)展的必然要求。

(二)全面推進(jìn)依法治校的制度要求必須創(chuàng)新高校內(nèi)部執(zhí)行機(jī)制

《戰(zhàn)略綱要》強(qiáng)調(diào)加快中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)，深入推進(jìn)管、辦、評分離，擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。[5]這就要求高校全面推進(jìn)依法治校，實現(xiàn)高校治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，構(gòu)建學(xué)校、政府、社會之間新型關(guān)系，使學(xué)校真正成為獨(dú)立辦學(xué)主體，實現(xiàn)依法依規(guī)自主治理、自主發(fā)展、自我約束的現(xiàn)代大學(xué)制度。高校內(nèi)部執(zhí)行機(jī)制創(chuàng)新是現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的關(guān)鍵要素，起著舉足輕重的作用。在全面推進(jìn)依法治校，建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度的進(jìn)程中，高校治理體系和治理能力最主要的標(biāo)志是看學(xué)校的治理理念、治理制度、治理行為是否符合高等教育發(fā)展的規(guī)律，體現(xiàn)制度文化的豐富內(nèi)涵。制度文化的內(nèi)涵特征就是公正、規(guī)范、包容、高效。創(chuàng)新高校執(zhí)行制度建設(shè)，解決好各司其職，各負(fù)其責(zé)，協(xié)調(diào)配合，公正規(guī)范，務(wù)求實效的問題，根本在于立章建制。鄧小平同志曾反復(fù)強(qiáng)調(diào)“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”。[8]高校是社會組織，需要規(guī)范和體現(xiàn)制度的特征。正如著名教育家夸美紐斯所言“制度是學(xué)校一切工作的靈魂”，“哪里制度動搖，那里便一切動搖；哪里制度松垮，那里便一切松垮和混亂”。[9]在高校制度建設(shè)過程中，迫切需要創(chuàng)新的制度主要有：人才培養(yǎng)制度，教師聘任制度，資源配置制度，教學(xué)和科研評價制度，政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力相互協(xié)調(diào)配合與約束制度，決策與執(zhí)行制度等。這些制度的改革創(chuàng)新必須以法律法規(guī)為依據(jù)，從解決現(xiàn)實問題入手，將學(xué)習(xí)教育理論，提高教師、干部、職員素質(zhì)，加強(qiáng)制度文化建設(shè)，完善治理體系與建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度結(jié)合起來，整體設(shè)計，通盤考慮，突出重點(diǎn)、扎實推進(jìn)，久久為功。在遵循高等教育發(fā)展規(guī)律的法治制度實施中，高校內(nèi)部執(zhí)行機(jī)制發(fā)揮著重要的引領(lǐng)、規(guī)范和協(xié)調(diào)作用。全面推進(jìn)依法治校，就必須創(chuàng)新高校內(nèi)部行政執(zhí)行機(jī)制。因為現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的理念、思維、途徑、方法等已由以往主要依靠行政手段逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕揽糠ㄖ问侄味o之以必要的行政手段。嚴(yán)格貫徹執(zhí)行《決定》精神，使學(xué)校治理的制度化和法治化要求，體現(xiàn)在全面推進(jìn)依法治校的全過程和各方面，貫穿于學(xué)校治理的各個部分、各個環(huán)節(jié)、各個階段；使每個執(zhí)行者的執(zhí)行行為都要在法律法規(guī)的框架和規(guī)范下進(jìn)行，“法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為”，[1]使整個學(xué)校的治理過程表現(xiàn)為制度和法治機(jī)制的運(yùn)行過程。學(xué)校內(nèi)部執(zhí)行機(jī)制是學(xué)校治理體系的中心和重點(diǎn)，只有將學(xué)校治理的理念、思維、途徑、方法等首先在執(zhí)行層面落地生根、一以貫之，切實發(fā)揮其引領(lǐng)、規(guī)范、協(xié)調(diào)作用，學(xué)校治理才能從人治走向法治，從隨意性走向規(guī)范性，從經(jīng)驗走向科學(xué)。因此，創(chuàng)新高校內(nèi)部執(zhí)行機(jī)制是全面推進(jìn)依法治校的重點(diǎn)，是建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度、實現(xiàn)學(xué)校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

(三)全面推進(jìn)依法治校的價值追求必須創(chuàng)新高校內(nèi)部執(zhí)行機(jī)制

高等教育是提高國民素質(zhì)、促進(jìn)人的全面發(fā)展的重要途徑，寄托著億萬家庭對美好幸福生活的共同期盼。黨的十八大報告和十八屆三中全會精神重申“努力辦好人民滿意的教育”，以此引領(lǐng)高等教育工作全局，具有極其重要的指導(dǎo)意義，更是高校師生員工和學(xué)生家長的共同價值追求。人民滿意的高等教育的具體內(nèi)涵應(yīng)該是：必須繼續(xù)落實教育優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位；堅持貫徹黨和國家的教育方針，努力培養(yǎng)德智體美全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人；適應(yīng)社會變革，堅持高校內(nèi)涵式發(fā)展，把提高教學(xué)、科研和人才質(zhì)量、促進(jìn)教育公平作為重要任務(wù)；全面實施素質(zhì)教育，注重培養(yǎng)學(xué)生的社會責(zé)任感、創(chuàng)新精神和創(chuàng)業(yè)能力等。十八屆五中全會強(qiáng)調(diào)要讓全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，正是我們黨執(zhí)政的核心理念與價值追求。教育是最大的民生工程，辦人民滿意的教育就必須依賴于高校教育和管理理念、方法、方式的創(chuàng)新和轉(zhuǎn)變，依賴于教育綜合改革和全面推進(jìn)依法治校的進(jìn)展及其實際成效。正如黨的十八屆四中全會《決定》中所強(qiáng)調(diào)的“在法治軌道上開展工作，創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進(jìn)綜合執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，完善行政組織和行政程序，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化”。[1]高校內(nèi)部執(zhí)行機(jī)制要依法依規(guī)治理運(yùn)行，勢必全面推進(jìn)學(xué)校治理理念和方法方式的創(chuàng)新和變革，即從封閉的集權(quán)式管理向開放式的民主化治理轉(zhuǎn)變，這不僅有利于規(guī)范辦學(xué)行為、維護(hù)師生及學(xué)校的合法權(quán)益，還有利于規(guī)范教育活動中日益復(fù)雜的社會關(guān)系及其活動，充分保障公民依法享有高等教育的權(quán)利，確保教育機(jī)會公平、教育資源配置公平、教育制度規(guī)則公平，堅持用規(guī)范管理和程序公正維護(hù)教育公平，為努力辦好人民滿意的高等教育奠定更好的制度基礎(chǔ)和機(jī)制基礎(chǔ)，營造更好的法治氛圍和教育生態(tài)環(huán)境，在人民共建共享發(fā)展中有更多獲得感和滿意感。因此，只有創(chuàng)新高校內(nèi)部執(zhí)行機(jī)制，全面推進(jìn)依法治校，才能從根本上解決學(xué)校長期依靠“人治”“權(quán)治”和“行政化”的管理模式造成的各種弊端，力求使“大學(xué)的使命之重大、理想之遠(yuǎn)大、精神之偉大、胸懷之闊大、文化之博大、學(xué)問之弘大、師愛之恒大、聲望之高大”的精神弘揚(yáng)光大[10]，真正實現(xiàn)學(xué)校與社會的期待，成為人民滿意的高等學(xué)校和信賴的高等教育教學(xué)陣地，成為培養(yǎng)一批批合格人才的沃土。

[1] 中國共產(chǎn)黨中央委員會.中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定[N].人民日報,2014-10-29(1).

[2] 中華人民共和國教育部.全面推進(jìn)依法治校實施綱要[N].中國教育報,2012-11-23(1).

[3] 畢憲順.決策·執(zhí)行·監(jiān)督:高等學(xué)校內(nèi)部權(quán)力制約與協(xié)調(diào)機(jī)制研究[M].北京：教育科學(xué)出版社: 2013:92-96.

[4] 別敦榮,徐梅.去行政化與回歸現(xiàn)代大學(xué)本質(zhì)[J].中國高教研究，2011(11):14-15.

[5] 中國共產(chǎn)黨中央委員會,國務(wù)院.國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略綱要[N].人民日報,2016-5-20(1).

[6] 戚業(yè)國,王徐波.我國高校內(nèi)部管理體制改革30年:歷程、經(jīng)驗與發(fā)展趨勢[J].中國高教研究，2008(9)：19.

[7] 周雄文.前提·基礎(chǔ)·關(guān)鍵·保障:關(guān)于高校依法行使辦學(xué)自主權(quán)的思考[J].中國高教研究,2004(9)：15.

[8] 鄧小平.鄧小平文選:第2卷[M].北京:人民出版社,1994:333.

[9] 夸美紐斯.夸美紐斯教育論著選[M].北京：人民出版社,1990：242.

[10] 陳浩.識大學(xué)之“大”,守大學(xué)正義[J].中國高教研究,2015(1):18.

責(zé)任編輯：黃聲波

Present Situation of University Internal Execution Mechanismand Value Pursuit of University Management by Law

ZHOU Xiongwen1，ZHU Ji2，3

(1．Law School, Hunan University of Technology, Zhuzhou, Hunan 412007 China;2.Ideology and Politics Department, Hunan Engineering University, Xiangtan, Hunan 411100 China；3.School of Marxism, Peking University, Beijing 100871,China)

The emphasis of governing the university by law in an all-round way lies in the perfection of university internal execution mechanism. At present, the implementation organism within the universities poses an obvious presentation of serious hindrance in the fields of management generalization, of interest-oriented attitudes, and of highly concentrated power. The analysis of improving the legal basis and realistic foundation of university internal administrative execution mechanism is the demand of era, the system requirements and the basic value pursuit of pushing on governing the university by law.

university management by law; internal execution mechanism; legal basis; realistic foundation; value pursuit

10.3969/j.issn.1674-117X.2016.04.012

2016-05-11

國家社會科學(xué)基金“十二五”規(guī)劃教育學(xué)課題“高等學(xué)校依法治校機(jī)制研究”(BIA110078)

周雄文(1950-)，男，湖南婁底人，湖南工業(yè)大學(xué)教授，博士，研究方向為法律教育學(xué)、行政法學(xué)；朱 霽(1973-)，女，湖南邵陽人，湖南工程學(xué)院副教授，碩士，北京大學(xué)馬克思主義學(xué)院訪問學(xué)者，研究方向為思想政治教育。

G640

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1674-117X(2016)04-0051-07