鄒愛華，婁明悅（湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院，湖北武漢430062）

土地征收審批權(quán)配置完善研究

鄒愛華，婁明悅
（湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院，湖北武漢430062）

［摘要］中國目前的土地征收審批權(quán)配置存在缺陷，不能有效地規(guī)制和引導(dǎo)地方政府的征地行為，從而也無法有效地保護耕地和被征收人的合法權(quán)益，具體表現(xiàn)為：地方政府成為違法征地主體，經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護矛盾日益尖銳，中央政府征地決定存在救濟空白。究其原因在于縱向?qū)徟鷻?quán)限過于集中，橫向?qū)徟鷻?quán)壟斷性分配以及中央審批權(quán)的權(quán)責(zé)不一致。為此，需要對當(dāng)前的土地征收審批權(quán)配置進行如下改革：下放土地征收審批權(quán)到縣級政府；賦予省、市級人大常委會審批權(quán)；移轉(zhuǎn)中央審批權(quán)至國土資源部。

［關(guān)鍵詞］土地征收審批權(quán)；橫向?qū)徟鷻?quán)；縱向?qū)徟鷻?quán)；中央審批權(quán)

地少人多是中國的國情，為了有效地保證土地資源的合理配置、國家的糧食安全，必須采取有效的措施對征地行為進行有效地規(guī)制，進而保護耕地，為經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展提供重要支撐，其中之一就是需要比較完善地配置土地征收審批權(quán)。簡言之，土地征收審批權(quán)的合理配置是規(guī)范土地征收、保護耕地的關(guān)鍵?？疾炖碚撆c現(xiàn)實，我們遺憾地發(fā)現(xiàn)，在理論上，鮮有學(xué)者系統(tǒng)地研究土地征收審批權(quán)的配置問題，對土地征收審批權(quán)的探討多停留于土地征收審批制度完善和土地征收審批權(quán)運用即征收審批程序?qū)用妗＜词褂猩贁?shù)學(xué)者探討了土地征收審批權(quán)的配置問題，也沒有提出完善土地征收審批權(quán)配置的詳細(xì)對策。在實踐中，土地征收審批權(quán)的配置缺陷日益凸顯，地方政府違法征地現(xiàn)象屢見不鮮，耕地保護步履維艱，中央政府審批權(quán)面臨質(zhì)疑與詬病。為了完善土地征收審批權(quán)的配置，本文力圖詳細(xì)剖析土地征收審批權(quán)配置存在的問題及其原因，并且建設(shè)性地提出賦予省、市級人大常委會土地征收審批權(quán)的新觀點，進一步完善了將土地征收審批權(quán)下放至縣級政府以及移轉(zhuǎn)中央審批權(quán)至國土資源部的合理性論證。

一、土地征收審批權(quán)配置存在缺陷

（一）地方政府成為違法征地主體

土地征收是國家在尊重土地財產(chǎn)權(quán)的前提下，通過強制性的方式配置土地資源以滿足公共利益需要的一種公共權(quán)力運行形式。政府作為國家權(quán)力的代理人，是國家公共權(quán)力的載體和實際行為體，其中地方政府則是最貼近基層的公共權(quán)力執(zhí)行體，是具體實施征地和供地的主體。換言之，土地征收審批權(quán)力的行使情況最終取決于地方政府。地方政府在土地征收中擁有著雙重角色：其一是土地征收權(quán)的行使主體，其二是保障被征收人合法權(quán)益的服務(wù)形象[1]。然而審視地方政府在當(dāng)前土地征收中的身份形象，卻更多的與“越權(quán)征地”、“土地財政”、“暴力征地”等負(fù)面詞匯相關(guān)聯(lián)，地方政府儼然成為了違法征地的主體，具體表現(xiàn)為以下兩點：第一，地方政府違法征地、弄虛作假騙取征地批文。例如，江蘇的“鐵本事件”，6000余畝違規(guī)征收的土地中有1200畝為基本農(nóng)田。鐵本公司在當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)人員的支持下，采取化整為零的手法避開了國務(wù)院的審批。再如，由“寧海361名村民狀告浙江省政府事件”調(diào)查出的浙江省寧波

市寧?？h政府騙取征地批文的案件。該縣政府為了減少征地成本，偽造村民同意征地的決議，從而騙取了浙江省政府的批文[2] 228~229?？梢?，地方政府異化成了買賣土地的始作俑者，甚至為了獲得征地批文欺上瞞下，無視法紀(jì)。第二，地方政府涉案“暴力拆遷征地”現(xiàn)象頻發(fā)，被征地群眾對地方政府失去信任。在實際的征地過程中不少地方政府為了趕進度，繞開正常的征地程序鋌而走險，采取了“委托社會力量動手、自己背后撐腰”的征地拆遷模式。以黑龍江省哈爾濱市道里區(qū)“3·14”違法強拆案為例，面對24名社會人員對11戶居民房屋的強拆，政府表現(xiàn)出不力監(jiān)管的“默許”態(tài)度引起了民眾諸多揣測和不信任。雖有事后的問責(zé)和訓(xùn)誡，但是被征地群眾在心中已然將當(dāng)?shù)卣畾w于“暴力征地拆遷”的保護傘之流[3]。此類事件社會影響惡劣，而地方政府在其中的表現(xiàn)更是引來“一邊倒”的聲討與質(zhì)疑?！氨┝Φ谋澈蠹词潜├??！敝猩酱髮W(xué)政務(wù)學(xué)院教授肖濱感嘆道，“首先是開發(fā)商受利益驅(qū)動，無視法律；其次是背后有地方政府支持，至少是默許。征地拆遷必須經(jīng)過地方政府，地方政府要真正站在群眾立場上，開發(fā)商也好，拆遷公司也好，不敢這么大膽地踐踏法律。這反映出一些地方官員和開發(fā)商利益勾結(jié)的程度之深?！?/p>

雖然社會輿論一致譴責(zé)，有些違法人員也受到了法律的嚴(yán)懲，但是地方政府違法征地的現(xiàn)象仍然是屢禁不止，一方面與“再堅強的堡壘也敵不過金錢的侵蝕”有關(guān)，也與我們的“堡壘”安置得不夠合理和堅固有關(guān)。很顯然，作為土地征收工作“堡壘”的土地征收審批權(quán)配置存在缺陷，導(dǎo)致其不能有效地引導(dǎo)地方政府的征地行為。

（二）經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護矛盾日益尖銳

建國以來特別是改革開放以來，我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進，取得了發(fā)達國家上百年才取得的成就。與此同時，耕地保護問題也日益嚴(yán)峻，自1990年耕地保護目標(biāo)責(zé)任制的建立到2008年“18億畝”耕地紅線的提出，耕地保護任務(wù)任重而道遠(yuǎn)。而工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進一步推進勢必占用更多耕地，經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護在客觀上存在著矛盾，但是從主觀上來看，可以通過適當(dāng)?shù)耐恋嘏渲梅绞狡胶夂途徑庠撁堋＿z憾的是，近年來我國的經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護的矛盾卻不斷升級，甚至經(jīng)濟發(fā)展占地已經(jīng)成為了耕地保護戰(zhàn)略的“頭號敵人”。中國社會科學(xué)院研究報告顯示，“1990年至2002年間，全國非農(nóng)建設(shè)占用耕地4736萬畝；2005年征地面積445.4萬畝，2010年猛增到688.9萬畝，年均增幅超過9%。預(yù)測至2030年，被征耕地將超5450畝”[4]。根據(jù)國土資源部提供的土地變更調(diào)查結(jié)果，到2006年10月31日，我國的耕地面積為18.27億畝，而在10年前的1996年，我國的耕地數(shù)量還維持在19.51億畝，10年間我國的耕地少了1.24億畝，人均耕地面積也由1.59億畝降到1.39億畝[5]。針對如此嚴(yán)峻的形勢，我國政府制定了《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）》（下稱《規(guī)劃》）提出保住18億畝耕地紅線的戰(zhàn)略決策，隨后開展的第二次全國土地調(diào)查（下稱土地二調(diào)）顯示至2012年底全國耕地面積為20.27億畝，我國耕地比原來掌握的數(shù)據(jù)多出2億畝。然而情勢并非數(shù)據(jù)顯示的那般樂觀，國土資源部副部長、國務(wù)院土地二調(diào)的調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任王世元在國新辦舉行的發(fā)布會上表示，全國耕地調(diào)查數(shù)據(jù)雖有所增加，但實有耕地還是那么多，仍然必須繼續(xù)實行最嚴(yán)格的耕地保護制度[6]。根據(jù)披露的一些省級土地二調(diào)調(diào)查結(jié)果來看，北京、上海和天津這三大直轄市境況最差，距離突破2020年的耕地保護指標(biāo)已是“咫尺之遙”，其中截止2009年年底，北京有耕地22.71萬公頃（340.8萬畝），距離《規(guī)劃》確定的目標(biāo)21.47萬公頃（322萬畝），僅有約1.24萬公頃（18.7萬畝）的占用空間；截止2012年底天津市耕地面積已降至43.93萬公頃（658.95萬畝），比《規(guī)劃》確定的2020年的耕地保有量僅多出2000公頃（3萬畝）左右；截止2009 年12月31日，上海市耕地18.9759萬平方公頃（284.64萬畝），人均耕地僅為0.12畝，不足全國人均水平的1/12（全國人均耕地為1.52畝），按照《規(guī)劃》，上海到2020年末的耕地保有量指標(biāo)是24.93萬公頃（374萬畝），兩相對比，上海顯然已將超出了“約束紅線”[7]。

從理論上講，中國一直實行最嚴(yán)格的耕地保護制度，政府對土地管控的力度也可謂世界之最，其中的一個表現(xiàn)是土地征收審批權(quán)非常集中，只有中央政府和省級政府才有土地征收審批權(quán)。而且根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，地方每年可使用的建設(shè)用地數(shù)量不是由市場供求決定的，而是由上級政府根據(jù)土地利用規(guī)劃確定的，是有限額的，而且實行嚴(yán)格的“占補平衡”，當(dāng)有耕地被用于非農(nóng)建設(shè)時，地方應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)補充同等數(shù)量的耕地。雖然有如此嚴(yán)格的管理制度，各省市的耕地保有量卻緊逼紅線，雖然與退耕還林、災(zāi)害損毀等因素有關(guān)，但最主要的因素是非農(nóng)建設(shè)占用[7]。我們必須承認(rèn)，一些地方政府在地方利益和發(fā)

展沖動的作用下，對耕地保護重視不夠，而是將土地作為發(fā)展經(jīng)濟的發(fā)動機。一是提供低價土地吸引工商業(yè)投資，二是低價征收集體所有土地然后高價賣給房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，賺取土地出讓金[8]。而一些大規(guī)模的經(jīng)濟建設(shè)占用了大量耕地，帶來了耕地“占補平衡”的巨大壓力，不少地方占優(yōu)補劣、占近補遠(yuǎn)，補充耕地時上演“圍湖毀林”、“上山下灘”的鬧劇[9]，激化了耕地保護與發(fā)展之間的矛盾，不僅有害耕地保護和土地的合理利用，更敗壞了政府形象。

（三）中央政府征地決定存在救濟空白

根據(jù)《土地管理法》第45條規(guī)定，國務(wù)院和省級人民政府擁有土地征收審批權(quán)，再依據(jù)《行政復(fù)議法》第30條第1款和第14條的規(guī)定，集體土地被征收時，如果征收決定是省級人民作出的，被征收人不服決定的，不能直接向人民法院提起行政訴訟，而是要先向省級人民政府申請行政復(fù)議，對復(fù)議決定不服的，才能向人民法院提起行政訴訟?？梢姡w土地被征收時，被征收人如果對征收決定不服，在理論上沒有障礙，可以依法尋求救濟?？墒?，如果征收集體土地的決定是國務(wù)院作出的，則出現(xiàn)了保護被征收人權(quán)利的空白。因為依據(jù)現(xiàn)有的法律規(guī)定，被征收人對國務(wù)院決定不服時，既不能向國務(wù)院申請行政復(fù)議，也不能向法院提起行政訴訟，而只能以國土資源部為中介，間接地對國務(wù)院的決定尋求救濟[10]。首先，就行政復(fù)議而言，國土資源部作為國務(wù)院的組成部門，其在土地征收中是以自己的名義發(fā)布國務(wù)院的決定，在接受被征收人的復(fù)議申請之后，它作為國務(wù)院的組成部門，沒有資格審查國務(wù)院的決定，本能地傾向于選擇維持復(fù)議決定。如果被征收人就國土資源部的復(fù)議決定再次向國務(wù)院申請行政復(fù)議，國務(wù)院的裁決具有終局性，但是土地征收決定本身就是國務(wù)院作出的決定，頗有“既是運動員又是裁判員”之嫌。其次，行政訴訟有兩種結(jié)果。一是法院無法撤銷以國土資源部名義發(fā)布的國務(wù)院的決定。雖然被征收人可以向人民法院提起行政訴訟，要求法院撤銷國土資源部的復(fù)議決定，但是，由于國土資源部的決定只是以國土資源部名義發(fā)布的國務(wù)院的決定，根據(jù)我國的現(xiàn)有法律規(guī)定法院不能審查國務(wù)院的決定，所以法院卻無法撤銷國土資源部的復(fù)議決定。二是國土資源部行政不作為引發(fā)的訴訟判決不能解決實際問題。國土資源部行政不作為，不受理被征收人的復(fù)議申請，這時法院可以判決被征收人勝訴，但是這種勝訴更像是“程序上的安慰”，因為國土資源部受理復(fù)議申請之后被征收人權(quán)利保護又再次陷入了前文所述的困局。例如，150名農(nóng)民狀告國土資源部一案就是國務(wù)院征地決定存在救濟空白的生動注解[11]。

二、土地征收審批權(quán)配置存在缺陷的原因

（一）縱向?qū)徟鷻?quán)限過于集中

我國土地征收審批權(quán)限的演變過程可以劃分為兩個階段。新中國成立到1982年的《國家建設(shè)征用土地條例》頒布為止是第一個階段。在這個階段，審批機關(guān)的權(quán)限是按照建設(shè)項目的性質(zhì)劃分的。《國家建設(shè)征用土地辦法》（1953年頒布）的第4條明確規(guī)定了不同機關(guān)的審批權(quán)限。中央人民政府政務(wù)院負(fù)責(zé)批準(zhǔn)全國性的建設(shè)事業(yè)用地；大行政區(qū)行政委員會負(fù)責(zé)批準(zhǔn)用地在5000畝以上或遷移居民300戶以上的地方性建設(shè)事業(yè)用地；?。ㄊ校┤嗣裾?fù)責(zé)批準(zhǔn)用地不足5000畝而在1000畝以上或遷移居民不足300戶而在50戶以上的地方性建設(shè)事業(yè)用地；縣人民政府負(fù)責(zé)批準(zhǔn)用地不足1000畝或遷移居民不足50戶的地方性建設(shè)事業(yè)用地。至于國防建筑工程，根據(jù)用地規(guī)模，按照權(quán)限，先由中央軍事委員會、大軍區(qū)或省軍區(qū)核定，再報送中央政府或地方人民政府批準(zhǔn)?！秶医ㄔO(shè)征用土地條例》（1982年）頒布后到2011年是第二階段。在這個階段，審批機關(guān)的權(quán)限是按照建設(shè)項目用地涉及的土地類型來劃分的。《國家建設(shè)征用土地條例》（1982年）規(guī)定的審批權(quán)限是：國務(wù)院負(fù)責(zé)審批1000畝以上的耕地、園地以及10000畝以上的其他土地；直轄市負(fù)責(zé)審批直轄市郊區(qū)土地的征收事宜；省、自治區(qū)政府負(fù)責(zé)審批50萬人口以上城市郊區(qū)土地的征收事宜；縣、市政府負(fù)責(zé)先審查縣市人民直轄市郊區(qū)和50萬人口以上城市郊區(qū)以外的3畝以下耕地、園地，10畝以下的林地、草地，20畝以下的其他土地的征收事宜，然后報省政府批準(zhǔn)；縣、市人民政府負(fù)責(zé)批準(zhǔn)上述限額以下的征收事宜。《土地管理法》（1986年）劃分的審批權(quán)限是：省級政府負(fù)責(zé)審批1000畝以下的耕地和2000畝以下的其他土地的征收事宜；縣級政府負(fù)責(zé)審批3畝以下的耕地和10畝以下的其他土地的征收事宜。1998年修訂后的《土地管理法》對土地進行了重新分類，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，其中農(nóng)用地又包括基本農(nóng)田和其他農(nóng)田，在此基礎(chǔ)上，調(diào)整了土地征收審批權(quán)限，取消了縣市人民政府的審批權(quán)，省級人民政府負(fù)責(zé)審批35公頃以下的基本

農(nóng)田以外的耕地和70公頃以下的其他土地的征收事宜，國務(wù)院則負(fù)責(zé)審批涉及基本農(nóng)田的，以及35公頃以上的基本農(nóng)田以外的耕地和70公頃以上的其他土地的征收事宜。

綜上可知，我國的土地征收審批權(quán)經(jīng)歷了一個集權(quán)過程，最開始縣級人民政府都有征收審批權(quán)，到了最后，只剩下中央人民政府和省級人民政府擁有土地征收審批權(quán)。國家上收和集中審批權(quán)的目的是為了防止地方政府濫用審批權(quán)而非法占用耕地。實踐證明，效果不好。原因在于，由于信息不對稱，省級人民政府和中央人民政府只是根據(jù)地方人民政府上報的書面材料進行審查，難以發(fā)現(xiàn)地方人民政府實施的一些違法行為，審批機關(guān)的審查只能流于形式。特別值得指出的是，上收和集中土地征收審批權(quán)還導(dǎo)致了征收效率下降的不良后果。由于地方人民政府沒有土地征收審批權(quán)，為了實施具體的項目建設(shè)，地方人民政府只有通過層層申報和審批才能獲得項目建設(shè)需要的土地，需要耗費大量的時間，從而效率低下，與市場經(jīng)濟強調(diào)提高經(jīng)濟效率的要求背道而馳，導(dǎo)致地方政府等不及而做出了大量違法行為，敗壞了政府形象。例如，依據(jù)《土地管理法》第45條的規(guī)定，當(dāng)項目建設(shè)需要征收基本農(nóng)田、超過35公頃的基本農(nóng)田以外的耕地和超過70公頃的其他土地時，需要經(jīng)過國務(wù)院審批，當(dāng)實際使用被征收土地的開發(fā)商所提出的建設(shè)項目擬征收的土地需要經(jīng)過國務(wù)院審批，而又可能被否決，或者為了節(jié)約時間，提高效率時，實際使用被征收土地的開發(fā)商就可以和管理被征收土地的地方政府進行協(xié)商，分拆建設(shè)項目，讓分拆后的每一個建設(shè)項目需要征收的土地面積處于省級人民政府的審批權(quán)限范圍內(nèi)，通過收買省級人民政府負(fù)責(zé)土地征收審批的主管人員，獲得形式上合法的土地征收的批文，從而達到規(guī)避國務(wù)院的土地征收審批權(quán)的非法目的。還有的甚至直接偽造批文，少征多占。

（二）橫向?qū)徟鷻?quán)壟斷性分配

理論上講，行政機關(guān)是土地征收審批權(quán)的執(zhí)行者，立法機關(guān)和司法機關(guān)是土地征收審批權(quán)行使的監(jiān)督者。這樣的配置方式頗有“分權(quán)制衡”的意味，看似讓土地征收審批權(quán)處于一個良性的“可控”狀態(tài)，受到立法機關(guān)和司法機關(guān)的監(jiān)督與制約，然而歷史和實踐證明，行政機關(guān)始終在橫向上壟斷著土地征收審批權(quán)。從歷史上看，土地征收審批權(quán)始終都是由行政機關(guān)也就是政府掌控的。我國土地征收審批主體主要經(jīng)歷了三次演變：1953年的《國家建設(shè)征用土地辦法》規(guī)定的審批機關(guān)是中央人民政府、大行政區(qū)行政委員會、省級人民政府和縣級人民政府；到了1982年的《國家建設(shè)征用土地條例》，審批機關(guān)變成了中央人民政府、省級人民政府和縣級人民政府；到了1998年修訂后的《土地管理法》，審批機關(guān)最后變成了中央人民政府和省級人民政府。自1998年的《土地管理法》后，土地征收審批機關(guān)的權(quán)限規(guī)定就沒有修改了，土地征收審批權(quán)集中于中央人民政府和省級人民政府。從實踐上看，立法機關(guān)和司法機關(guān)在土地征收審批中發(fā)揮的監(jiān)督作用極其有限：其一，立法機關(guān)和司法機關(guān)對土地征收審批權(quán)的監(jiān)督具有滯后性和被動性。根據(jù)我國《土地管理法》和《土地管理法實施細(xì)則》第19條至第25條有關(guān)土地征收審批程序的規(guī)定，可知我國當(dāng)前的土地征收審批程序是行政機關(guān)主導(dǎo)的一階段模式，即主要由一個行政機關(guān)一次性地完成征地審批行為，立法機關(guān)和司法機關(guān)不參與其中。也就是說，我國固有的強大行政體系在法律和事實上排除了立法機關(guān)和司法機關(guān)對征地審批過程的監(jiān)督，而只能對既定結(jié)果提出質(zhì)疑，且這種對結(jié)果的質(zhì)疑和監(jiān)督更多的是建立在“不告不理”的前提上，綜觀近幾年查處的土地征收審批違法案件，多是由被征收人對后期土地征收補償款不滿產(chǎn)生糾紛牽扯而出，現(xiàn)實表明立法機關(guān)和司法機關(guān)無法主動地監(jiān)督行政機關(guān)的具體土地征收審批行為。其二，立法機關(guān)和司法機關(guān)對土地征收審批權(quán)的監(jiān)督權(quán)難以落實。首先，權(quán)力機關(guān)缺乏監(jiān)督行政機關(guān)的有效措施。在實踐中，財政權(quán)、審計權(quán)和人事權(quán)并沒有真正掌握在權(quán)力機關(guān)手中，而是掌握在政府手中，導(dǎo)致權(quán)力機關(guān)不敢對行政機關(guān)動真格地監(jiān)督。更為難的是，地方權(quán)力機關(guān)的負(fù)責(zé)人往往不是同級黨委的常委，而地方政府的負(fù)責(zé)人和主要領(lǐng)導(dǎo)人則往往是同級黨委的常委，非黨委常委的地方人大領(lǐng)導(dǎo)人很難對黨委常委的地方政府的領(lǐng)導(dǎo)人活動進行全程監(jiān)督，導(dǎo)致監(jiān)督難[12]。其次，法院和檢察院很難監(jiān)督地方政府。雖然在憲法上，法院和檢察院與政府同屬于權(quán)力機關(guān)管轄之下，地位相同，但在實踐中，法院和檢察院的領(lǐng)導(dǎo)級別要比政府的領(lǐng)導(dǎo)級別低半級，而且法院和檢察院的財權(quán)控制在政府手中，所以，法院和檢察院對政府的土地征收審批行為的監(jiān)督，只能采取“選擇性立案”和“選擇性監(jiān)督”。

綜上，長期的“大行政”體制之下立法機關(guān)和司法機關(guān)的力量比較薄弱，無法對行政機關(guān)的土地征收

審批行為進行有效地監(jiān)督，而行政機關(guān)本身也極易產(chǎn)生經(jīng)營土地的沖動。毋庸諱言，當(dāng)前我國政府的主要任務(wù)仍然是“一心一意搞建設(shè)，全心全意謀發(fā)展”，而經(jīng)濟的發(fā)展離不開大規(guī)模的工業(yè)化建設(shè)和城市化，離不開資金的支持，這時候征地就成為了最好的選擇，征收權(quán)的商業(yè)化也在為政府提供最大的便利，因為這種土地商業(yè)化的運作使征收權(quán)的運用行為成為公益性行為和營利性行為的混合行為，導(dǎo)致征收權(quán)的運用既為公共利益服務(wù)，也為掌握征收權(quán)的個人或者小集體的私利服務(wù)，出現(xiàn)了征收權(quán)力的資本化傾向[2] 212~213。實踐中各類觸目驚心的土地腐敗案件很好說明了這一點[13]。另一方面，不管是省級人民政府還是縣級人民政府，都需要發(fā)展經(jīng)濟，以完成上級人民政府安排的任務(wù)，這使他們?nèi)狈ΡＷo土地的動力。地方政府為了追求自身的利益，如政績、政府可支配收入等，其行為難免會偏離為公共利益服務(wù)的軌道，而傾向于多征收土地。審批權(quán)的橫向壟斷更是為其經(jīng)紀(jì)人角色的作為提供了權(quán)力資本化的空間。

（三）中央審批權(quán)的權(quán)責(zé)不一致

公共行政的基本邏輯是行政權(quán)力與行政責(zé)任對等，任何行政主體都是責(zé)任主體，任何行政行為都必須處于責(zé)任狀態(tài)[14]。權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則意味著行政機關(guān)在享有法定職權(quán)時，要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任?？墒牵鶕?jù)我國法律的現(xiàn)有規(guī)定，我們發(fā)現(xiàn)，中央人民政府的職權(quán)沒有責(zé)任伴隨。雖然我國當(dāng)前的《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》并沒有明確規(guī)定不能對國務(wù)院的具體行政行為申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，但是根據(jù)《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》規(guī)定的精神和司法實踐來看，只能對國務(wù)院各部門或者省級人民政府的具體行政行為尋求救濟，而不能對國務(wù)院的具體行政行為尋求救濟[10]。

從法治角度而言，權(quán)力與責(zé)任具有一致性，否則，權(quán)力就有可能被濫用。正如孟德斯鳩所言，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”[14]，[15] 154。孟德斯鳩的名言給我們的啟示是，如果沒有責(zé)任制約，權(quán)力容易被濫用，脫離了責(zé)任的權(quán)力不符合法治精神，而且在設(shè)置公共權(quán)力時予以相應(yīng)的責(zé)任是對公共權(quán)力的一種最基礎(chǔ)性的控制。然而當(dāng)前的《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》將國務(wù)院的具體行政行為排除在行政復(fù)議或者行政訴訟范圍之外，導(dǎo)致國務(wù)院的權(quán)力不受司法權(quán)監(jiān)督，不需要承擔(dān)責(zé)任，這種權(quán)力與責(zé)任的不對等不符合法治精神。

三、完善土地征收審批權(quán)配置的對策

（一）下放土地征收審批權(quán)到縣級政府

當(dāng)前土地征收審批權(quán)集中在中央人民政府、省級人民政府，這種制度設(shè)計導(dǎo)致國家不能有效地協(xié)調(diào)經(jīng)濟建設(shè)用地需要和保護耕地保護之間的矛盾。而我國的大規(guī)模建設(shè)至少還要持續(xù)30多年[16]，在這30多年甚至更長的建設(shè)階段，不可避免地會對耕地尤其是城鎮(zhèn)周圍的耕地提出大量的需求，那么就需要我國的土地征收審批權(quán)配置能夠做到這一點：既能提供發(fā)展所需要的建設(shè)用地，又能保持足夠的耕地，可以維護我國的糧食安全和經(jīng)濟安全。很顯然，我國當(dāng)前的土地征收審批權(quán)配置并不能有效地協(xié)調(diào)二者的沖突，反而加劇了經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護之間的矛盾。

本文認(rèn)為，為了提高土地征收的審批效率和地方政府用地的靈活性，協(xié)調(diào)經(jīng)濟建設(shè)與耕地保護之間的矛盾，可以考慮將土地征收審批權(quán)下放至縣級政府。一是有利于減少征地環(huán)節(jié)，節(jié)約征地成本，提高決策效率，從而可以釋放市、縣活力，促進市、縣經(jīng)濟快速發(fā)展。二是剝奪縣級人民政府的土地征收審批權(quán)存在許多缺陷。如前文提及的市、縣政府違法征地的現(xiàn)象，因為審批權(quán)的集中導(dǎo)致地方政府與省級政府和中央政府之間存在著一種利益依附關(guān)系，在這種情況下，縣級政府已經(jīng)喪失了其經(jīng)濟發(fā)展的自主能力，但卻承擔(dān)著既定的經(jīng)濟發(fā)展任務(wù)。加之上級政府的許多政策，不能充分地考慮到各市、縣的情況差異，在這樣的“刺激-反應(yīng)”①行為心理學(xué)的創(chuàng)始人約翰·沃森（John B.Watson）建立的“刺激一反應(yīng)”原理，指出人類的復(fù)雜行為可以被分解為兩部分：刺激，反應(yīng)。人的行為是受到刺激的反應(yīng)。刺激來自兩方面：身體內(nèi)部的刺激和體外環(huán)境的刺激，而反應(yīng)總是隨著刺激而呈現(xiàn)的。之下，縣級政府采取的自保方式只能是陽奉陰違，采取瞞報、謊報等方式來驅(qū)動土地這個招商引資的“發(fā)動機”。其三，將土地征收審批權(quán)下放至縣級政府，歸根到底是為了加強土地審批權(quán)力的可控性，而不是為了肢解審批權(quán)。我們必須明確，下放權(quán)力雖然可以起到弱化權(quán)力控制力的作用，不過，它所要弱化的控制力是集權(quán)者個人或少數(shù)人的，而不是要弱化權(quán)力總體上的運行效率，相反，它恰恰是出于增強權(quán)力總體上運行效率的目的[17]。只有增強土地征收審批權(quán)的可控性，提高審批權(quán)的運行效率，才能真正的為耕地保護與經(jīng)濟發(fā)展保駕護航。

其實，有效保護耕地的關(guān)鍵不在于嚴(yán)格控制地方人民政府的征地行為，而在于能夠動態(tài)地保護我國耕地的總量和質(zhì)量[18]。下放土地征收審批權(quán)有利于實現(xiàn)權(quán)、責(zé)、利的統(tǒng)一，地方政府既有權(quán)將耕地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，同時又有責(zé)任補充相同數(shù)量和質(zhì)量的耕地，保證當(dāng)?shù)馗氐臄?shù)量和質(zhì)量的動態(tài)平衡。中央人民政府和省級人民政府的職責(zé)主要是負(fù)責(zé)監(jiān)察，督促縣級人民政府補充耕地[19]。這種制度設(shè)計，既可以讓地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的需要，迅速地決定用地范圍和數(shù)量，形成正向的“刺激-反應(yīng)”征地模式，從而可以更好地促進地方經(jīng)濟發(fā)展，又可以保證“占補平衡”，從而真正地保護耕地。

（二）賦予省、市級人大常委會審批權(quán)

為了解決審批權(quán)在橫向上集中于行政機關(guān)所帶來的弊端，我們不僅需要改革政府的政績考核制度，將耕地保有量納入考核之內(nèi)，更應(yīng)該從根本上解決行政機關(guān)壟斷審批權(quán)的局面，盡可能地加大權(quán)力資本化的成本，從而達到抑制政府“經(jīng)營”土地征收審批權(quán)的心理沖動?；诖?，可以考慮借鑒一些國外的土地征收審批權(quán)的配置規(guī)定，重新配置我國的土地征收審批權(quán)，把一些土地征收審批案件的審批權(quán)交給民意代表機關(guān)——人民代表大會來行使。

許多國家或者州都規(guī)定了立法機關(guān)在土地征收問題上的個案審批權(quán)。例如，根據(jù)《英國1981年土地收購法案》第21條規(guī)定，在征收特殊土地時，征收命令要經(jīng)過議會同意后才能生效。這些特殊土地是：地方政府所有的土地、法定的公用事業(yè)承辦人所有的土地（Acquisition of Land Act 1981 of England（modified in 2006），第17條）、由受托人管理國家信托財產(chǎn)（Acquisition of Land Act 1981 of England（modified in 2006），第18條）、《英國圈地法》規(guī)定的共用地、城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村綠化地、油田和礦區(qū)以及公共公園、公共休閑場所和廢棄的墓地等特殊土地。2000年修訂后的《加拿大馬里托巴省土地征收法》第1條第1款第3項規(guī)定：“當(dāng)土地征收申請人是本省的代理人時，通過執(zhí)行委員會的成員將代理人的報告提交給立法機關(guān)，由立法機關(guān)審批?！钡聡?lián)邦憲法法院根據(jù)《基本法》第14條第3款第1句將土地征收分為直接地表現(xiàn)為“通過法律”的征收（立法征收）和行政機關(guān)“基于法律”的征收（行政征收）兩種[20] 43~44）。立法征收實際上是立法機關(guān)充當(dāng)了土地征收的審批機關(guān)。在美國的很多州同樣存在立法機關(guān)擁有個案審批權(quán)的規(guī)定，比如《猶他州土地征收程序法》規(guī)定，猶他州的市、縣和鎮(zhèn)的立法機關(guān)是財產(chǎn)征收的決策機構(gòu)。俄亥俄州規(guī)定，當(dāng)某個征收機關(guān)要征收處于衰敗地區(qū)或貧民窟的財產(chǎn)時，只有獲得管轄該機關(guān)的立法機關(guān)的同意，認(rèn)定該征收是為了滿足公共需要，才能征收財產(chǎn)[21]（Ohio，Senate Bill 7，Signed into law on July 10，2007）。佛羅里達州規(guī)定，如果需要通過征收將某個私人的財產(chǎn)轉(zhuǎn)移給另外一個私人，需經(jīng)州議會參眾兩院3/5的絕對多數(shù)同意，才能實施[21]（Florida，House Joint Resolution 1569，Approved by voters on November 7，2006）。在康涅狄格州，在進行城市重建時，如果開發(fā)機構(gòu)需要運用征收獲得不動產(chǎn)，需經(jīng)城市立法機關(guān)2/3的多數(shù)同意[21]（Connecticut，Senate Bill 167，Signed into law on June 25，2007）。

雖然各個國家的國情有所差異，但是諸多國家選擇賦予立法機關(guān)在個案上的征收審批權(quán)都是為了保證審批權(quán)的作用與活力。就我國而言，雖然賦予立法機關(guān)審批權(quán)并不一定能解決審批權(quán)被濫用的問題，但是，這個改革將導(dǎo)致試圖行賄的用地人需要支付巨額成本才能收買眾多的代表，這會增加權(quán)力資本化的運行成本和風(fēng)險，這個改革應(yīng)當(dāng)可以在一定程度上遏制審批權(quán)的濫用。其次我國人民代表大會作為民意的代表機關(guān)的性質(zhì)決定了其用權(quán)更為審慎，而且在整個權(quán)力體系中其處于較為超然的狀態(tài)，不需要承擔(dān)地方經(jīng)濟發(fā)展的壓力，離利益的核心越遠(yuǎn)也就意味著其做出的判斷更加客觀公正。正如美國最高法院史蒂文斯（Stevens）大法官在為自己撰寫的凱洛案（Kelo V.New London）判決不受歡迎進行辯護時說明的那樣：土地征收決定這樣的經(jīng)濟政策最好由民選代表來作出，法院應(yīng)當(dāng)尊重民選代表的決定。

接著需要探討的問題是，分配給什么級別的民意機關(guān)以及按照何種標(biāo)準(zhǔn)來分配審批權(quán)限。第一個問題是，我國的土地審批權(quán)分配給什么征收級別的民意機關(guān)。我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將土地征收審批權(quán)賦予省、市級人民代表大會，由其常委會行使。既不能授予全國人大及其常委會，也不能授予縣、鄉(xiāng)兩級人民代表大會。原因在于，全國人民代表大會作為最高國家權(quán)力機關(guān)，本身事務(wù)繁重，而且其做出的決定具有最高法律效力，一旦陷入具體的土地征收案件審批之中，其法定職能的發(fā)揮和權(quán)威形象難免會受到影響，故其不適合成為土地征收審批權(quán)的主體。而省、市級人民代表大會處在“上傳下達”的中間位置，對中央政府來說其內(nèi)部人員素質(zhì)、職務(wù)水平值得信賴，對市級以下政府而言，其能夠體恤地方需要，可以節(jié)省繁瑣的審批程序，提高審批效率，同時也具備足夠的權(quán)威性，能夠有效地就近監(jiān)管土地審批權(quán)的行使。與省、市

級政府相比較而言，省、市級人民代表大會的地位較為超脫，無需承擔(dān)過多的經(jīng)濟指標(biāo)壓力，能夠更加客觀公正地評估實際土地需要，保護耕地。另一方面縣、鄉(xiāng)兩級人大并不適合被賦予土地征收審批權(quán)：其一，據(jù)前文所述，為了保證土地征收審批權(quán)行使的效率，賦予人大的審批權(quán)由其常設(shè)機關(guān)人大常委會行使，而根據(jù)《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規(guī)定鄉(xiāng)一級人大是無權(quán)設(shè)置常委會的。其二，目前我國的縣級人大常委會組成人員的知識、年齡結(jié)構(gòu)不及同級黨委、政府組成人員合理[22]，與市級及以上人大常委會比較而言，其組成人員的文化層次以及職務(wù)水平也普遍偏低，而且委員專職化的比例也不高[23]，這些都會嚴(yán)重的影響到縣級人大常委會職能的發(fā)揮?？梢哉f，目前縣級人大常委會不足以承擔(dān)土地審批的任務(wù)，對于縣級的土地征收審批工作，如前文所述，下放給縣級政府更為適宜。第二個問題是按照何種征地標(biāo)準(zhǔn)來分配審批權(quán)限，我們認(rèn)為，根據(jù)《土地管理法》對土地的分類可以考慮將涉及到基本農(nóng)田的土地征收審批交給省級人大常委會和國土資源部負(fù)責(zé)①下文將會論證將國務(wù)院征收審批權(quán)授予國土資源部的合理性與必要性，此處應(yīng)解釋為在征收審批權(quán)被賦予省市縣級人大常委會的情形之下，在土地征收審批權(quán)下放至縣級政府的語境下，審批權(quán)限如何在人大常委會與行政機關(guān)（政府）之間以及在行政機關(guān)內(nèi)部之間如何劃分。，以35公頃為限，35公頃以下的由省級人大常委負(fù)責(zé)審批，35公頃以上的由國土資源部負(fù)責(zé)審批。市級人大常委會和省級人民政府、縣級人民政府負(fù)責(zé)不涉及基本農(nóng)田的土地征收審批，其中市級人大常委會的審批權(quán)限是：20公頃以上35公頃以下的基本農(nóng)田以外的耕地，35公頃以上70公頃以下的其他土地。

對于這種改革，有學(xué)者可能擔(dān)心被征收人無法對人民代表大會的征收決定尋求救濟。本文認(rèn)為，救濟困境可以化解。首先，與中央政府相比，人民代表大會的組成形式以及運作方式不同于中央政府，它的本質(zhì)是由一群嚴(yán)格按照法定程序產(chǎn)生的各行各業(yè)精英所組成的、集意見建議與政策表決于一身的政治咨詢與法定表決機構(gòu)[23]，基于“民意尊崇理論”，其權(quán)力行使的民主性和審慎性是其他國家機關(guān)所不可比擬的，這在一定程度上可以避免審批權(quán)被濫用；其次，可以參照《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》的規(guī)定來處理人大作出的不適當(dāng)?shù)耐恋貙徟鷽Q定，即縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會認(rèn)為下一級人民代表大會及其常務(wù)委員會作出的決議不適當(dāng)?shù)?，有?quán)予以撤銷。

（三）移轉(zhuǎn)中央審批權(quán)至國土資源部

根據(jù)上述，《行政復(fù)議法》與《行政訴訟法》的規(guī)定意味著國務(wù)院的土地征收審批決定不受質(zhì)疑，這造成了被征收人權(quán)利救濟的空白，從理論上講最直接的辦法是修改行政訴訟法，明確規(guī)定國務(wù)院可以充當(dāng)行政訴訟的被告，相信這必將是中國法治的一大進步，而且這個辦法在理論上不存在障礙，也具有可行性②關(guān)于將國務(wù)院作為《行政訴訟法》的被告的法院管轄權(quán)問題，鄒愛華教授提出當(dāng)對國務(wù)院的征收決定不服時，可以向被征收土地所在地的高級人民法院提起行政訴訟。詳細(xì)內(nèi)容參見鄒愛華《土地征收中的被征收人權(quán)利保護研究》，中國政法大學(xué)出版社2011年版，第348-350頁。。但是，這種改革與我國當(dāng)前的法治水平不符，國務(wù)院的具體行政行為成為行政復(fù)議和行政訴訟對象的條件尚不成熟。因為讓國務(wù)院的具體行政行為接受監(jiān)督不只是一個法律問題，而是涉及到行政權(quán)和司法權(quán)的重大調(diào)整，需要改革現(xiàn)有的政治體制。另外一個辦法就是修改《土地管理法》，將中央審批權(quán)移轉(zhuǎn)至國土資源部，中央政府不再承擔(dān)土地征收審批工作，如此便不需要修改《行政復(fù)議法》與《行政訴訟法》，因為國土資源部的具體行政行為在行政救濟范圍之內(nèi)。

相比較而言，修改《土地管理法》將國務(wù)院的權(quán)力下放給國土資源部門更加具有可行性。首先從可接受性上來看，國務(wù)院更容易接受將審批權(quán)下放給國土資源部，因為，權(quán)力下放后，依然處于國務(wù)院控制之下，而且國務(wù)院在實踐中經(jīng)常下放和上收權(quán)力以適應(yīng)形勢的變化和需要。其次，從可實踐性上來說，許多國家的做法可以作為借鑒。許多國家的中央政府都不承擔(dān)具體的土地征收審批工作。例如，在日本，國土交通省和都道府縣知事負(fù)責(zé)認(rèn)定土地征收申請人提出的申請是否應(yīng)當(dāng)批準(zhǔn)；在英國，在絕大多數(shù)情形下，內(nèi)閣大臣負(fù)責(zé)作出征收決定，少數(shù)情形下由議會負(fù)責(zé)審批；在加拿大聯(lián)邦，公共工程和政府服務(wù)部部長負(fù)責(zé)作出征收決定。雖然我們不能根據(jù)這個事實，直接得出結(jié)論說，我國的中央人民政府也不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)具體的土地征收審批工作，但足以證明，將中央人民政府的權(quán)力下放給國土資源部可以是一個考慮的選項。另一方面，在實踐中，根據(jù)《報國務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)用地審查辦法》的審查程序規(guī)定，國土資源部負(fù)責(zé)初審，初審?fù)ㄟ^的報國務(wù)院審批，初審沒有通過的直接退回省級人民政府，據(jù)此可知，國務(wù)院的土地征收

權(quán)實際掌握在國土資源部手中，因為國土資源部的初審決定著土地征收申請文件的走向，而且對于不予批準(zhǔn)的，國土資源部是以自己的名義行文退回報批的省級政府。也就是說，國土資源部已經(jīng)在實踐中證明其完全有能力勝任中央政府的土地征收審批工作。

進一步講，國務(wù)院的土地審批權(quán)移轉(zhuǎn)至國土資源部是一種放權(quán)，這種放權(quán)有益于國務(wù)院從具體的土地征收審批工作中脫身出來，從而有利于其以一種超然的身份發(fā)揮監(jiān)督職能，更好地配置全國的土地資源。鑒于此，為了更好地促進土地資源的合理利用，保護被征收人的合法權(quán)益，促進土地征收工作的順利開展，需要將國務(wù)院的土地征收審批權(quán)交由國土資源部行使。

四、結(jié)論

土地征收審批在促進土地資源的優(yōu)化利用和保護耕地方面發(fā)揮著舉足輕重的作用，土地征收審批權(quán)的合理配置可以有效地規(guī)范、引導(dǎo)政府的征地行為，保護被征收人的合法權(quán)利，能夠從制度上最大限度地平衡經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護的矛盾。為此，解決當(dāng)前土地征收審批權(quán)橫向、縱向上的壟斷以及中央政府的審批權(quán)救濟空白就十分迫切。這種改革也符合黨的十八大報告精神——黨的十八大報告提出“深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權(quán)”?？梢?，加快土地征收審批權(quán)配置的改革亦應(yīng)是題中之義。

［附注］本文系湖北大學(xué)創(chuàng)新團隊建設(shè)資助項目（13hdcx05）階段性成果。

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［責(zé)任編輯：李嚴(yán)成］

［作者簡介］鄒愛華（1971-），男，湖北荊門人，湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院教授，法學(xué)博士，主要從事經(jīng)濟法基礎(chǔ)理論和土地法學(xué)研究；婁明悅（1992-），女，內(nèi)蒙古赤峰人，湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院2013級碩士研究生。

［基金項目］國家社會科學(xué)基金重點資助項目：14AZD075；國家社會科學(xué)基金一般資助項目：12BFX102；中國博士后科學(xué)基金特別資助項目：2013T60834；中國博士后科學(xué)基金面上資助項目：2011M501381；湖北省教育廳哲學(xué)社會科學(xué)重大資助項目：14ZD013

［收稿日期］2015-06-16

［中圖分類號］F301.1

［文獻標(biāo)志碼］A

［文章編號］1001－4799（2016）01－0103－08