杜文驕，柳硯濤

(1.山東大學(xué) 法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100；2.山東省委黨校 政法教研部，山東 濟(jì)南 250103)

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法學(xué)研究

我國(guó)行政通報(bào)行為的實(shí)踐樣態(tài)及其法律規(guī)制

杜文驕1，2，柳硯濤1

(1.山東大學(xué) 法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100；2.山東省委黨校 政法教研部，山東 濟(jì)南 250103)

行政通報(bào)行為是我國(guó)當(dāng)下服務(wù)行政模式和“柔性行政方式”中較為常用的手段，包括權(quán)力性通報(bào)、事實(shí)性通報(bào)、形式性通報(bào)、通報(bào)表?yè)P(yáng)、通報(bào)批評(píng)、情況通報(bào)等多種樣態(tài)。對(duì)通報(bào)行為既要在實(shí)體上施以?xún)?nèi)容、范圍、功能、效力、跟蹤反饋等方面規(guī)制，也要在程序上設(shè)置前置、合議、批準(zhǔn)、時(shí)限、形式、抄送等制度限制。為提升行政通報(bào)行為的制度理性和實(shí)踐效果，應(yīng)依法賦予更多監(jiān)督機(jī)關(guān)包括“移送權(quán)”在內(nèi)的“剛性權(quán)力”，更好地發(fā)揮社會(huì)通報(bào)的積極效能，程序上引入正當(dāng)法律程序理念與制度。

行政通報(bào)；樣態(tài)；實(shí)體；程序；規(guī)制

行政通報(bào)行為是行政機(jī)關(guān)就執(zhí)法工作中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題、違法違規(guī)案件、執(zhí)法成果、整改要求、工作建議、政策法律信息等情況，向其他機(jī)關(guān)、行政相對(duì)人和社會(huì)公眾進(jìn)行通報(bào)，以實(shí)現(xiàn)情況告知、提請(qǐng)?zhí)幚怼⑻嵝迅嬲]、工作建議、督促整改、信息公開(kāi)、表?yè)P(yáng)批評(píng)等行政目的的行為。行政實(shí)踐中，通報(bào)一般在“形式”或“載體”意義上使用，并不局限于某種特定性質(zhì)和內(nèi)容，堪稱(chēng)一類(lèi)行政行為的“總稱(chēng)”或“媒介”，這在一定程度上造成了行政通報(bào)的實(shí)踐亂象。法律和“法律的一般理論”均來(lái)自于對(duì)“實(shí)踐的一般闡釋”①[美]德沃金：《法律帝國(guó)》，李常青譯，北京：中國(guó)大百科全書(shū)出版社，1996年版，第364頁(yè)。。本文試圖對(duì)行政執(zhí)法實(shí)踐中的通報(bào)行為做實(shí)證考察，藉此設(shè)計(jì)出極富理性的法律規(guī)制措施。

一、行政通報(bào)行為的實(shí)踐樣態(tài)及問(wèn)題

行政通報(bào)行為在行政實(shí)踐中表現(xiàn)為各種不同樣態(tài)，實(shí)證類(lèi)型研究有助于準(zhǔn)確理解通報(bào)的內(nèi)容、功能、性質(zhì)等相關(guān)問(wèn)題，并施以必要的法律規(guī)制。

1、就法律屬性而言，通報(bào)行為一般在三個(gè)層面展開(kāi)：第一種是權(quán)力性通報(bào)，一般承載權(quán)力性?xún)?nèi)容，內(nèi)含“發(fā)生由法律所確認(rèn)和保護(hù)的一定法律效果的意思表示”②[美]約翰·亨利·梅利曼：《大陸法系》，顧培東，祿正平譯，北京：知識(shí)出版社，1984年版，第89頁(yè)。，對(duì)通報(bào)對(duì)象產(chǎn)生一定程度的約束力和要求力，主要有兩種：一種是提請(qǐng)?zhí)幚硗▓?bào)，其面向?qū)ν▓?bào)所涉問(wèn)題有處置權(quán)的監(jiān)督機(jī)關(guān)，核心內(nèi)容為通報(bào)情況、提請(qǐng)?zhí)幚怼⒁扑偷?，法律屬性上屬于?nèi)部行政行為，內(nèi)含提請(qǐng)有權(quán)處置機(jī)關(guān)依法采取一定行動(dòng)的要求力或某種程度的弱強(qiáng)制力。另一種是監(jiān)督、督察通報(bào)，面向作為監(jiān)督對(duì)象的行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人，本質(zhì)上屬于內(nèi)部或者外部行政行為，前者一般要求作為監(jiān)督對(duì)象的行政機(jī)關(guān)為一定行為或者不為一定行為，此種要求力并不以行政隸屬關(guān)系或者命令服從關(guān)系為基礎(chǔ)，其執(zhí)行力度取決于法律是否賦予監(jiān)督機(jī)關(guān)諸如暫停審批權(quán)、處分權(quán)等實(shí)體權(quán)力；后者系指面向相對(duì)人的、內(nèi)含權(quán)利義務(wù)影響內(nèi)容的通報(bào)，行政實(shí)踐中一般承載告知、公示、警示等功能。

第二種是事實(shí)性通報(bào)，并不承載權(quán)力性或者權(quán)利義務(wù)性?xún)?nèi)容，不存在產(chǎn)生、變更或者消滅相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的意思表示，也不會(huì)對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際直接影響，只為實(shí)現(xiàn)情況告知、信息共享、預(yù)防警示等目的，本質(zhì)上屬于行政事實(shí)行為。但是，一旦某些信息依照《政府信息公開(kāi)條例》的有關(guān)規(guī)定屬于“主動(dòng)公開(kāi)”或者“依申請(qǐng)公開(kāi)”的范圍，且監(jiān)督機(jī)關(guān)沒(méi)有依法主動(dòng)或依申請(qǐng)公開(kāi)，則構(gòu)成行政不作為。按照《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》第8條的規(guī)定以及行政實(shí)踐情況，此種性質(zhì)的“通報(bào)”往往被稱(chēng)為“公告”或者“通告”，但無(wú)論名稱(chēng)如何，其實(shí)質(zhì)就是行政機(jī)關(guān)依法應(yīng)當(dāng)向社會(huì)“公開(kāi)”某些信息資料的方式和途徑。

第三種是形式性通報(bào)，僅僅是一種承載各項(xiàng)權(quán)力、行政要求和信息的工具或“媒介”，或者干脆說(shuō)就是一種叫做“通報(bào)”的文書(shū)，其行為屬性與可訴性取決于承載權(quán)力與否、承載何種權(quán)力和內(nèi)容。此類(lèi)通報(bào)屬于非類(lèi)型化的行政行為，內(nèi)容、性質(zhì)、效力等均不確定，不能施以統(tǒng)一法律規(guī)制，隨著行政行為類(lèi)型化的不斷拓展，這種本質(zhì)上屬于通報(bào)濫用的情形將會(huì)逐步減少。

2、通報(bào)的傳統(tǒng)類(lèi)型有三種：第一種是“通報(bào)批評(píng)”，其不僅是通報(bào)的原初含義，也是通報(bào)的強(qiáng)制力后盾和提升通報(bào)效果的重要手段，本質(zhì)上屬于行政處罰，是行政機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)違法行為人的名譽(yù)權(quán)施加不利影響的方式施以懲戒，只因《行政處罰法》第8條未將其列入“六種列舉”處罰種類(lèi)當(dāng)中，只能歸入“一種概括”即“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”，但因法律制度設(shè)計(jì)中的“通報(bào)批評(píng)”往往是由地方性法規(guī)、規(guī)章甚至規(guī)范性文件設(shè)定，所以關(guān)于非由法律、行政法規(guī)規(guī)定的“通報(bào)批評(píng)”的法律屬性，執(zhí)法司法實(shí)踐中出現(xiàn)兩種傾向：一是將其視為“非處罰的一般義務(wù)性行政行為”；一是在認(rèn)定“違法設(shè)定”或“越權(quán)設(shè)定”的基礎(chǔ)上仍按行政處罰對(duì)待。盡管如此，但有一點(diǎn)是肯定的，那就是規(guī)章和規(guī)范性文件絕對(duì)不可以將通報(bào)行為設(shè)定為處罰，正所謂“沒(méi)有法律，就沒(méi)有處罰(nulla poena sine lege)”*[德]奧托·邁耶：《德國(guó)行政法》，劉飛譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，2002年版，第72頁(yè)。。據(jù)此，對(duì)于內(nèi)含“通報(bào)批評(píng)”內(nèi)容的行政通報(bào)行為的法律屬性，必須視具體法律設(shè)定情況而定。

第二種是“通報(bào)表?yè)P(yáng)”，與“通報(bào)批評(píng)”屬性難定不同，作為授益行為和有利行為，“通報(bào)表?yè)P(yáng)”主要解決應(yīng)否遵循“法定”原則的問(wèn)題。盡管“表?yè)P(yáng)”不同于“行政獎(jiǎng)勵(lì)”，且絕大多數(shù)場(chǎng)域中是一種內(nèi)部行為或者事實(shí)行為，但其確實(shí)影響被表?yè)P(yáng)人或者應(yīng)受表?yè)P(yáng)人的名譽(yù)權(quán)，且會(huì)涉及平等權(quán)問(wèn)題。所以，法律對(duì)于這種可能引致“權(quán)利義務(wù)實(shí)際影響”的“表?yè)P(yáng)權(quán)”不能放棄規(guī)制，“表?yè)P(yáng)法定”更加合乎法律保留原則要求。

第三種是情況通報(bào)，主要面向社會(huì)公眾和負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)，意在情況告知、政策宣講、法制教育、信息公開(kāi)等。通常情況下，只要其不對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生“初始”影響，就不構(gòu)成行政行為。

3、按送達(dá)和影響范圍，通報(bào)包括“一對(duì)一”定點(diǎn)通報(bào)、區(qū)域性通報(bào)和社會(huì)通報(bào)三種樣態(tài)：提請(qǐng)其他有處置權(quán)的機(jī)關(guān)依法處理以及對(duì)問(wèn)題所在行政機(jī)關(guān)的通報(bào)，一般采用“一對(duì)一”的方式；對(duì)于一定區(qū)域內(nèi)帶有普遍性的問(wèn)題或信息，或者監(jiān)督結(jié)果需要多個(gè)行政機(jī)關(guān)知曉和落實(shí)工作的，一般采取區(qū)域性通報(bào)的方式；依法屬于政務(wù)公開(kāi)范圍的信息，或者監(jiān)督結(jié)果及其他相關(guān)信息需要社會(huì)公眾知曉的，一般采取社會(huì)通報(bào)的方式。

4、按照時(shí)間和頻率，通報(bào)兩種樣態(tài)：一種是適時(shí)通報(bào)，可以做到“即發(fā)(出)現(xiàn)即通報(bào)”，實(shí)現(xiàn)案件披露、問(wèn)題揭示、政策告知、整改督促、計(jì)劃建議、提請(qǐng)?zhí)幚淼募皶r(shí)性；另一種是定期通報(bào)，又可分為月報(bào)、季度通報(bào)、半年通報(bào)、年終通報(bào)等，法律屬性上多為情況通報(bào)，目的在于情況告知、政策宣講、警示教育等。

5、依據(jù)面向的對(duì)象不同，通報(bào)包括三種樣態(tài)：提請(qǐng)?zhí)幚硗▓?bào)的對(duì)象是有處置權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)，包括權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)等，目的是告知情況、提請(qǐng)或者移送處理；監(jiān)督、督察通報(bào)主要向作為監(jiān)督對(duì)象的行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人發(fā)出，目的在于告知情況、提醒告誡、計(jì)劃建議、督促整改等；社會(huì)通報(bào)面向社會(huì)公眾，目的是信息公開(kāi)、警示教育、征詢(xún)意見(jiàn)、法制宣傳等。

6、其他特殊類(lèi)型通報(bào)，如《陜西省安全生產(chǎn)情況通報(bào)制度》設(shè)定了“政府排名通報(bào)”，并將排名評(píng)價(jià)結(jié)果在新聞媒體上公布，其優(yōu)點(diǎn)在于震懾力大、警示性強(qiáng)、監(jiān)督效能高。

上述僅僅是筆者對(duì)通報(bào)實(shí)踐樣態(tài)的理論升華，與這種理論上的類(lèi)型化、體系化形成巨大反差的是，行政實(shí)踐中的通報(bào)問(wèn)題甚多、亂象叢生，主要表現(xiàn)有：個(gè)別通報(bào)性質(zhì)不明，如“政府排名通報(bào)；各類(lèi)通報(bào)之間界限不清、交叉重疊，成為“四不像”或“大雜燴”；內(nèi)容不確定，究竟該承載何種內(nèi)容缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)；功能濫用，不少機(jī)關(guān)將通報(bào)操作成可以承載命令、許可甚至強(qiáng)制、處罰等權(quán)力的“萬(wàn)能行為”；法律效力弱、社會(huì)效果差，不少通報(bào)因缺少實(shí)質(zhì)處置權(quán)和強(qiáng)制力后盾而“形同虛設(shè)”；程序缺位和混亂，缺少說(shuō)理、合議、批準(zhǔn)等的程序制度以及形式、時(shí)限、步驟等程序要素等等。

二、通報(bào)的實(shí)體規(guī)制

針對(duì)行政實(shí)踐中通報(bào)所針對(duì)的問(wèn)題不確定、內(nèi)容與功能混亂、說(shuō)服力弱、社會(huì)效果差等問(wèn)題，應(yīng)采取下述實(shí)體規(guī)制措施：

1、厘清通報(bào)所針對(duì)的問(wèn)題

受制于依法行政、人權(quán)保障尤其是隱私權(quán)保護(hù)等理念，能夠通報(bào)的問(wèn)題并非隨意的和全方位的；而在公開(kāi)行政、信息公開(kāi)、知情權(quán)等大環(huán)境下，行政機(jī)關(guān)又不得不通過(guò)各種方式披露、公布相關(guān)信息。那么，究竟哪些問(wèn)題可以通報(bào)？其受制于哪些因素？

第一，通報(bào)問(wèn)題范圍受制于問(wèn)題性質(zhì)和法律設(shè)定，凡屬于職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)問(wèn)題，除非問(wèn)題自身排斥公開(kāi)或通報(bào)，如個(gè)人隱私事項(xiàng)，或者法律禁止公開(kāi)或通報(bào)，如國(guó)家秘密事項(xiàng)，否則均屬于通報(bào)的問(wèn)題范圍。

第二，性質(zhì)上適合于通報(bào)的問(wèn)題，法律不一定將其“明示”為通報(bào)對(duì)象。法律設(shè)定通報(bào)問(wèn)題一般采用“示例性列舉﹢兜底規(guī)定”或者“排他性列舉”兩種情形。其中的“排他性列舉”在行政實(shí)踐中較為常見(jiàn)，如山東省金鄉(xiāng)縣人民政府將“督察通報(bào)”的內(nèi)容限定為：“一是通報(bào)具體工作的部署和安排；二是通報(bào)進(jìn)展情況和階段性成果；三是通報(bào)成功經(jīng)驗(yàn)或值得推廣、借鑒的工作方法；四是通報(bào)決策落實(shí)中遇到的困難、出現(xiàn)的矛盾和存在的問(wèn)題；五是通報(bào)決策落實(shí)中態(tài)度消極、敷衍塞責(zé)或出現(xiàn)嚴(yán)重失誤的反面事例?！?參見(jiàn)“金鄉(xiāng)督察” http://www.jinxiang.gov.cn/art/2012/3/3/art_468_23111.html，訪問(wèn)時(shí)間2014年2月11日。我們認(rèn)為，此種“排他性列舉”會(huì)削弱法律的預(yù)見(jiàn)性、包容性、穩(wěn)定性，立法設(shè)定通報(bào)問(wèn)題時(shí)應(yīng)采用“示例性列舉﹢兜底規(guī)定”模式，以“示例性列舉”明定主要情形并給出一般標(biāo)準(zhǔn)，以“兜底規(guī)定”延展“列舉未盡”事宜。

第三，通報(bào)可以涉及執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)的所有問(wèn)題，最重要的有三類(lèi)：一是值得表?yè)P(yáng)和推廣的，以通報(bào)促成有關(guān)各方學(xué)習(xí)效仿；二是應(yīng)予警示、告誡、督促、建議、責(zé)令整改的，以通報(bào)促進(jìn)有關(guān)各方積極作為或者不作為；三是相關(guān)情況需要有關(guān)各方知曉、協(xié)助、依法處理的，以通報(bào)傳達(dá)信息或者提請(qǐng)?zhí)幚怼?/p>

2、限定通報(bào)所能涵蓋的內(nèi)容

通報(bào)的內(nèi)容受制于通報(bào)的性質(zhì)和對(duì)象：第一，當(dāng)通報(bào)對(duì)象系有處置權(quán)的其他監(jiān)督機(jī)關(guān)時(shí)，通報(bào)的核心內(nèi)容一般為情況告知和提請(qǐng)依法處理。第二，當(dāng)通報(bào)對(duì)象系作為監(jiān)督對(duì)象的行政機(jī)關(guān)、相對(duì)人和社會(huì)公眾時(shí)，通報(bào)內(nèi)容主要有兩種情形：一是某些普遍性問(wèn)題、政策走向的提醒、警戒、告知等；二是對(duì)某個(gè)或某些“個(gè)案”問(wèn)題督促查辦、整改等。此種通報(bào)的法律性質(zhì)應(yīng)視內(nèi)容和法律效果而定：如果通報(bào)內(nèi)容上涵蓋要求通報(bào)對(duì)象作為或不作為，以致對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生間接影響，行政實(shí)踐中極有可能產(chǎn)生“批準(zhǔn)”、“命令”、“指示”、“責(zé)令”的法律效果，容易導(dǎo)致通報(bào)主體成為復(fù)議被申請(qǐng)人或者訴訟共同被告，尤其在通報(bào)對(duì)象未將通報(bào)內(nèi)容轉(zhuǎn)化為自己的意思和行為，而是直接將通報(bào)付諸實(shí)施的情況下，完全可以導(dǎo)致通報(bào)“外化”為具體行政行為，進(jìn)而極有可能將通報(bào)主體“拉入”復(fù)議和訴訟程序，司法解釋和司法實(shí)踐中對(duì)于諸如“會(huì)議紀(jì)要”等內(nèi)部行為法律屬性和可訴性的認(rèn)定已經(jīng)印證了這一點(diǎn)*相關(guān)規(guī)定主要有：一是《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第13條；二是最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行﹙行政訴訟法﹚若干問(wèn)題的解釋》第19條；三是針對(duì)最高人民法院指導(dǎo)案例第22號(hào)“魏永高、陳守志訴來(lái)安縣人民政府收回土地使用權(quán)批復(fù)案”，2012年8月23日最高人民法院在《關(guān)于地方人民政府作出的同意收回國(guó)有土地使用權(quán)批復(fù)是否屬于可訴具體行政行為問(wèn)題的答復(fù)》中明確指出：“地方人民政府針對(duì)其所屬土地行政管理部門(mén)作出的同意收回國(guó)有土地使用權(quán)批復(fù)，土地行政管理部門(mén)直接據(jù)此付諸實(shí)施且已經(jīng)過(guò)復(fù)議程序，原國(guó)有土地使用權(quán)人對(duì)地方人民政府同意收回土地使用權(quán)的批復(fù)不服提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。”。即使上述以責(zé)令、敦促等為內(nèi)核的通報(bào)不具有“外部性”，也并非不產(chǎn)生任何法律效果，因?yàn)槠鋵?duì)通報(bào)對(duì)象有“要求力”、“約束力”和一定程度的“強(qiáng)制力”，通報(bào)對(duì)象必須按此作出一定行為或不作為，并將履行情況反饋通報(bào)機(jī)關(guān)。第三，當(dāng)通報(bào)對(duì)象為與通報(bào)內(nèi)容無(wú)直接關(guān)聯(lián)的社會(huì)公眾時(shí)，通報(bào)內(nèi)容上僅為“情況告知”，目的在于信息公開(kāi)、宣傳教育、服務(wù)社會(huì)等，沒(méi)有涉及事實(shí)認(rèn)定、定性處理等“權(quán)利義務(wù)影響”，也無(wú)責(zé)令、要求通報(bào)對(duì)象作為或不作為的意思表示。

3、增強(qiáng)通報(bào)內(nèi)容的“說(shuō)理性”

增強(qiáng)行政行為的“說(shuō)理性”，已成提升行政的“可接受性”、降低可能的摩擦力和抵抗力、提高執(zhí)行力的重要途徑，宏觀上說(shuō)也是民主行政、理性行政的必然要求。借鑒行政處罰、許可、強(qiáng)制等制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐做法，為提升通報(bào)制度的民主性，順應(yīng)正當(dāng)法律程序理念，通報(bào)內(nèi)容中應(yīng)加入“說(shuō)明理由”制度，增強(qiáng)通報(bào)的“說(shuō)理性”和“可接受性”，使其不僅限于“以權(quán)為本”，而且能做到“以理服人”。參照《行政處罰法》第31條、《行政許可法》第38條等相關(guān)規(guī)定，應(yīng)該在通報(bào)中寫(xiě)明通報(bào)的事實(shí)根據(jù)、法律依據(jù)、針對(duì)通報(bào)的救濟(jì)途徑等內(nèi)容。

4、限定通報(bào)的功能

為防范行政機(jī)關(guān)濫用通報(bào)并致權(quán)利受損，必須以法限定通報(bào)的功能：第一，通報(bào)可以作為監(jiān)督成果的公開(kāi)和應(yīng)用方式，告知或公示監(jiān)督結(jié)果，傳輸執(zhí)法中的政策、信息和方向，推廣創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，警示違法違規(guī)現(xiàn)象等。

第二，承載其他監(jiān)督權(quán)，作為監(jiān)督機(jī)關(guān)依法享有的糾正權(quán)、整改權(quán)、建議權(quán)、提請(qǐng)?zhí)幚頇?quán)等項(xiàng)權(quán)力的載體。行政實(shí)踐中，鑒于通報(bào)權(quán)、糾正權(quán)、整改權(quán)、建議權(quán)、提請(qǐng)?zhí)幚頇?quán)等項(xiàng)權(quán)力的兼容性和銜接性，多項(xiàng)權(quán)力、行為及其結(jié)果往往承載于同一份法律文書(shū)*例如，《公安機(jī)關(guān)警務(wù)督察隊(duì)工作規(guī)定》第11條規(guī)定：“警務(wù)督察隊(duì)對(duì)現(xiàn)場(chǎng)督察的情況需要通報(bào)有關(guān)部門(mén)的，可以使用《督察通知書(shū)》。”在這里，警務(wù)督察隊(duì)就是用“通知書(shū)”的形式實(shí)施通報(bào)情況、聯(lián)系交流、信息傳遞等項(xiàng)功能的。盡管文書(shū)的“分門(mén)別類(lèi)”確屬行政規(guī)范化的基本要求，是“形式法治”的表征之一，但從經(jīng)濟(jì)效率角度言，“一文多能”也能滿(mǎn)足“快捷便利”的程序價(jià)值。，這就極易造成文書(shū)混用或者誤用，僅從程序獨(dú)立價(jià)值而言，如果是要式行為，這種混用或者誤用完全可以構(gòu)成程序違法中的形式違法，但是，借鑒域外經(jīng)驗(yàn)做法，也為貫徹法的安定性、信賴(lài)保護(hù)、誠(chéng)信政府等先進(jìn)理念，“程序瑕疵”開(kāi)始逐步影響我國(guó)行政程序法的理念與制度，2008年的《湖南省行政程序規(guī)定》、2012年的《山東省行政程序規(guī)定》均融入了“程序瑕疵”予以“補(bǔ)正”而非“當(dāng)然撤銷(xiāo)”的理念，修改后《行政訴訟法》第74條也規(guī)定“行政行為程序輕微違法，但對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響的”，“不撤銷(xiāo)行政行為”。據(jù)此，除處罰、強(qiáng)制等法定要式行為外，以“通報(bào)”的形式承載督促、責(zé)令、建議、糾正等項(xiàng)權(quán)力內(nèi)容的“形式濫用或誤用”，一般只構(gòu)成應(yīng)予更正、指正、糾正的“瑕疵行政”。

第三，與其他監(jiān)督成果應(yīng)用方式之間的配合功能。通報(bào)可以與行政約談、誡勉談話(huà)、函詢(xún)、提請(qǐng)?zhí)幚怼⒁扑椭贫鹊扰浜鲜褂靡蕴嵘O(jiān)督效果。盡管通報(bào)一般不具有“處理性”，但較之于約談、誡勉談話(huà)等“軟方式”或“柔性行政手段”而言更顯正式和嚴(yán)肅，所以一般不應(yīng)作為監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)督對(duì)象工作的“初始”方式。在正式通報(bào)之前，完全可以先通過(guò)函詢(xún)、約談等了解情況、傳達(dá)意思，只有當(dāng)此類(lèi)“軟方式”不能達(dá)到監(jiān)督效果的情況下，才轉(zhuǎn)而采用通報(bào)手段。即使在通報(bào)發(fā)出后，仍然可以通過(guò)上述“軟方式”了解通報(bào)落實(shí)情況、做好說(shuō)服工作、提出工作建議、督促整改完善等，力求既能創(chuàng)造一個(gè)和諧的監(jiān)督氛圍，又能高效、便捷、順暢地達(dá)到監(jiān)督效果。

第四，傳達(dá)監(jiān)督機(jī)關(guān)的意思表示。通報(bào)可以“司職”警示、提醒、告誡、督促、表?yè)P(yáng)、建議、責(zé)令、信息交流、情況通報(bào)、政策宣講等功能，一則可以促成通報(bào)與事前、事中監(jiān)督制度相互銜接；二則提前介入、防患未然是科學(xué)行政、節(jié)約行政的基本要求，在政府的服務(wù)功能不斷拓展和“挖潛”的當(dāng)下更是如此，現(xiàn)代政府更應(yīng)成為“警報(bào)器”而不僅僅是“滅火器”。正因如此，當(dāng)下各行業(yè)監(jiān)督的通報(bào)制度設(shè)計(jì)中大都設(shè)置了上述功能。如2007年國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)發(fā)布實(shí)施的《價(jià)格監(jiān)督檢查提醒告誡辦法》規(guī)定，當(dāng)行政相對(duì)人尚未構(gòu)成價(jià)格、收費(fèi)違法行為，或者違法行為輕微，依法可以不予行政處罰時(shí)，可由價(jià)格主管部門(mén)實(shí)施提醒告誡措施，其方式主要有公告、書(shū)面、約談、會(huì)議提醒告誡等。

5、科學(xué)界定通報(bào)范圍

正如“國(guó)家秘密”在法律上分“密級(jí)”一樣，任何事項(xiàng)都存在一個(gè)公開(kāi)的范圍問(wèn)題，這主要受制于問(wèn)題存在范圍、法定公開(kāi)范圍、公眾知情權(quán)范圍、社會(huì)穩(wěn)定等各項(xiàng)因素，遵循《國(guó)家秘密法》、遵守保密紀(jì)律、限定公開(kāi)或通報(bào)范圍是所有國(guó)家機(jī)關(guān)和公民個(gè)人的應(yīng)有義務(wù)，對(duì)于負(fù)有監(jiān)督、督察職能的機(jī)關(guān)尤應(yīng)如此，這也恰恰是我國(guó)當(dāng)下不少行業(yè)督察通報(bào)將“保密”與不予通報(bào)范圍設(shè)定為基本制度的重要原因。

厘定通報(bào)范圍的核心問(wèn)題是科學(xué)設(shè)計(jì)“不予通報(bào)”的范圍，我們認(rèn)為，通報(bào)的排除范圍主要包括：第一，涉及國(guó)家秘密的事項(xiàng)；第二，對(duì)于有關(guān)政府及其部門(mén)正在依法查處、法定辦案時(shí)限未屆滿(mǎn)的案件，不得發(fā)出整改或者督辦通報(bào)*鑒于正在依法查處的案件尚未最終定性處理，所以無(wú)論是人大監(jiān)督、政法委監(jiān)督、司法監(jiān)督還是有關(guān)行業(yè)督察均確認(rèn)了不干預(yù)獨(dú)立辦案、不進(jìn)行事中通報(bào)、不泄露辦案信息等“禁忌”。例如，最高人民檢察院《關(guān)于建立檢察工作情況通報(bào)制度的通知》規(guī)定：“正在偵查的重大復(fù)雜案件一般不予通報(bào)?！薄巴▓?bào)檢察人員違法違紀(jì)的典型案件，一般要在查清責(zé)任、作出處理之后，并要全面反映案件的查處過(guò)程和檢察機(jī)關(guān)的態(tài)度。”再如，《銀行業(yè)違法違規(guī)案件通報(bào)制度》第6條規(guī)定：“立案查處過(guò)程中的案件一般不進(jìn)行通報(bào)。有苗頭性、警示性的未結(jié)案件可視情況予以通報(bào)?！?；第三，正在查處的案件如果涉及苗頭性、警示性的問(wèn)題，可以在不泄露辦案信息的情況下，視情況、有限度地通報(bào)；第四，依法不屬于“主動(dòng)公開(kāi)”和“申請(qǐng)公開(kāi)”范圍的信息不得向社會(huì)通報(bào)；第五，其他可能影響案件查辦的情形。

6、厘清通報(bào)的效力

除非面向相對(duì)人和社會(huì)公眾，否則通報(bào)一般屬于內(nèi)部行政行為，其在行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部是否產(chǎn)生以及產(chǎn)生何種法律效力，主要取決于：

第一，通報(bào)機(jī)關(guān)與被通報(bào)機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。以行政隸屬關(guān)系為基礎(chǔ)的通報(bào)屬于內(nèi)部法律行為，自然會(huì)產(chǎn)生拘束力、執(zhí)行力、強(qiáng)制力等效力；互不隸屬、也無(wú)法律監(jiān)督關(guān)系的兩個(gè)機(jī)關(guān)之間的情況通報(bào)，本質(zhì)上屬于事實(shí)行為；相互間并不隸屬、但法律設(shè)定了監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系的機(jī)關(guān)之間的通報(bào)也是一種內(nèi)部法律行為，只不過(guò)其并非以命令服從為內(nèi)核，尤其當(dāng)通報(bào)機(jī)關(guān)沒(méi)有實(shí)質(zhì)處置權(quán)的情況下，通報(bào)的效能主要依賴(lài)于被通報(bào)機(jī)關(guān)的自律行為，也正因?yàn)槿绱?，不少?lài)?guó)家在這層關(guān)系中“楔入”人事、經(jīng)濟(jì)等輔助手段。如美國(guó)聯(lián)邦政府幾乎不用行政命令和行政手段來(lái)處理聯(lián)邦和州及地方政府的關(guān)系，除法律之外，更多應(yīng)用的是經(jīng)濟(jì)控制*陳成：《美國(guó)聯(lián)邦大區(qū)制對(duì)我國(guó)土地督察制度建立的啟示》，《國(guó)土資源報(bào)》，2010年第9期。。

第二，通報(bào)的性質(zhì)、類(lèi)型和內(nèi)容?！扒闆r通報(bào)”不產(chǎn)生任何約束力和要求力；“區(qū)域性通報(bào)”對(duì)問(wèn)題所在機(jī)關(guān)之外的其他機(jī)關(guān)而言，其功能主要僅限于“知曉和防范”；以處分權(quán)為后盾的通報(bào)對(duì)監(jiān)督對(duì)象有極強(qiáng)的要求力，或干脆說(shuō)就是一種隱形的強(qiáng)制力；與約談、誡勉談話(huà)、社會(huì)通報(bào)相配套的通報(bào)的要求力、強(qiáng)制力僅次于前述以處分權(quán)為后盾的通報(bào)。

第三，通報(bào)對(duì)象。面向社會(huì)的通報(bào)屬于情況通報(bào)，本質(zhì)上屬于行政事實(shí)行為，對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際直接影響。但是，一旦通報(bào)內(nèi)容中涉及到某個(gè)具體行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，或者對(duì)其權(quán)利義務(wù)做出了“初始”定性或者處理，那么對(duì)該行政相對(duì)人而言，通報(bào)實(shí)質(zhì)上已經(jīng)“演變”為具體行政行為，且可能引致復(fù)議、訴訟、賠償?shù)冗M(jìn)一步法律效果。面向其他監(jiān)管機(jī)關(guān)的通報(bào)是否具有約束力，取決于法律是否賦予監(jiān)督機(jī)關(guān)提請(qǐng)?zhí)幚頇?quán)或者移送權(quán)。移送權(quán)寓意受移送機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法立案查處，承載移送權(quán)的通報(bào)自然也具有極強(qiáng)的“要求力”。提請(qǐng)?zhí)幚頇?quán)的“要求力”略弱于移送權(quán)，對(duì)于有關(guān)問(wèn)題是否立案查處主要取決于有權(quán)機(jī)關(guān)而非通報(bào)機(jī)關(guān)的意志和意思。失卻了提請(qǐng)?zhí)幚砗鸵扑偷膬?nèi)涵，面向其他監(jiān)管機(jī)關(guān)的通報(bào)本質(zhì)上只能是與憲法第41條規(guī)定的“檢舉”相類(lèi)似的信息告知，其他監(jiān)管機(jī)關(guān)一般沒(méi)有回復(fù)和反饋的法定義務(wù)。

7、設(shè)定通報(bào)結(jié)果跟蹤反饋制度

與處罰、強(qiáng)制等“剛性權(quán)力”不同，通報(bào)的效果主要依賴(lài)于通報(bào)對(duì)象自律、自糾，這實(shí)質(zhì)上極易將通報(bào)置于軟弱無(wú)力的境地。為提升通報(bào)效果，使其真正成為監(jiān)督實(shí)踐中行之有效的監(jiān)控手段，已有行業(yè)督察制度實(shí)踐發(fā)明了不少卓有成效的經(jīng)驗(yàn)做法值得推廣。如延吉市委市政府督察局對(duì)工作落實(shí)不力、考核不稱(chēng)職的干部進(jìn)行通報(bào)批評(píng)，批評(píng)的結(jié)果納入領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考核；部門(mén)年內(nèi)被督察局通報(bào)批評(píng)累計(jì)3次，將對(duì)其主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行調(diào)整、降職或免職處理；領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人年內(nèi)被通報(bào)批評(píng)累計(jì)2次，也將被組織部門(mén)實(shí)施調(diào)整、降職或免職處理。督察局權(quán)力的強(qiáng)化，讓一些習(xí)慣推諉扯皮、不作為的干部成為“驚弓之鳥(niǎo)”*《延吉有個(gè)督察局》，《人民日?qǐng)?bào)》，2009年6月16日，第13版。。

國(guó)外也有不少提升督察監(jiān)管效果的制度設(shè)計(jì)足以借鑒。如在比利時(shí)對(duì)國(guó)家預(yù)算資金和投資項(xiàng)目的監(jiān)管制度中，按照法律規(guī)定，對(duì)于國(guó)家投資項(xiàng)目，項(xiàng)目建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)直接聯(lián)系監(jiān)管機(jī)關(guān)，沒(méi)有監(jiān)管機(jī)關(guān)的意見(jiàn)和建議不能開(kāi)工建設(shè)。

借鑒已有成功經(jīng)驗(yàn)，為提升法律效果和社會(huì)效果，必須為通報(bào)設(shè)置幾項(xiàng)配套制度：第一，針對(duì)通報(bào)中相關(guān)問(wèn)題的落實(shí)，應(yīng)設(shè)置“適時(shí)復(fù)查”制度；第二，建立通報(bào)落實(shí)情況的跟蹤監(jiān)督和效果反饋制度，依法享有監(jiān)管職權(quán)的機(jī)關(guān)對(duì)于通報(bào)中提請(qǐng)?zhí)幚淼氖马?xiàng)，應(yīng)依照法定權(quán)限予以辦理，并應(yīng)將處理結(jié)果函告或以其它方式反饋給監(jiān)督機(jī)關(guān)，以期敦促各監(jiān)管機(jī)關(guān)依法及時(shí)“履責(zé)”；第三，一并設(shè)置“通報(bào)依據(jù)制度”和“通報(bào)不利影響制度”，將通報(bào)的次數(shù)、通報(bào)問(wèn)題的嚴(yán)重性及落實(shí)情況作為監(jiān)督對(duì)象以及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、公務(wù)員考核、任用、離任審計(jì)等的評(píng)價(jià)依據(jù)和重要參數(shù)。

三、通報(bào)的程序規(guī)制

結(jié)合行政程序法理、監(jiān)督類(lèi)型、行政通報(bào)實(shí)踐做法、立法原理等各方面因素，我們將通報(bào)行為的一般程序規(guī)制手段設(shè)計(jì)如下：

1、設(shè)定通報(bào)前置程序

通報(bào)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、定性準(zhǔn)確、嚴(yán)守職權(quán)的原則，為此，通報(bào)之前監(jiān)督機(jī)關(guān)必須查明事實(shí)，堅(jiān)持以事實(shí)為根據(jù)的法律原則，而這就必須設(shè)置前置的調(diào)查、檢查、發(fā)現(xiàn)、核實(shí)程序。隨著監(jiān)督地位、重要性的不斷顯現(xiàn)以及機(jī)構(gòu)和人員的不斷充實(shí)，“個(gè)案督察”、“一案一報(bào)”等新的督察和通報(bào)類(lèi)型將會(huì)增多，此類(lèi)通報(bào)程序更加接近一個(gè)普通執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)的正常辦案程序，此時(shí)的前置程序應(yīng)該是：監(jiān)督機(jī)關(guān)通過(guò)信訪、舉報(bào)、投訴、控告、媒體報(bào)道、有關(guān)組織移送、移交以及上級(jí)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)批轉(zhuǎn)來(lái)的線索和情況，發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)工作中存在的問(wèn)題、相對(duì)人的違法事實(shí)和社會(huì)上普遍存在的值得法律干預(yù)的問(wèn)題，經(jīng)由負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)立案進(jìn)一步調(diào)查核實(shí)。

2、對(duì)通報(bào)形式施以規(guī)制

根據(jù)《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》第8條第(九)項(xiàng)之規(guī)定，行政系統(tǒng)內(nèi)部通報(bào)應(yīng)采用《通報(bào)》的書(shū)面形式。我們認(rèn)為，無(wú)一例外地采用書(shū)面通報(bào)的形式未免過(guò)于苛刻，正所謂“無(wú)所不包的立法，會(huì)導(dǎo)致行政喪失活力，因而絕對(duì)不應(yīng)該視之為理想模式?！?[德]平特納：《德國(guó)普通行政法》，朱林譯，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999年版，第48-49頁(yè)。兼顧“形式法定”和“行政便捷”兩種價(jià)值取向，通報(bào)的形式應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“書(shū)面為主，其他方式為輔”的原則?！靶问椒ǘā贝_屬“法律保留”對(duì)“形式”的基本要求，但在肯定其為主旋律的前提之下，還必須給“形式自由”留有足夠空間，以應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的行政實(shí)踐，因?yàn)椤艾F(xiàn)代統(tǒng)治要求盡可能多且盡可能廣泛的自由裁量權(quán)”*[英]韋德：《行政法》，徐炳等譯，北京：中國(guó)大百科全書(shū)出版社，1997年版，第55頁(yè)。。堅(jiān)持以“書(shū)面”為基本形式，除要式行為外，不強(qiáng)求必須采用《通報(bào)》的名稱(chēng)，“法律沒(méi)有必要深入到細(xì)枝末節(jié)”*[德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，北京：法律出版社，2000年版，第113頁(yè)。，尤其在“信息交流”、“通報(bào)社會(huì)”等情況下，或者法律、法規(guī)、規(guī)章和行政規(guī)范性文件對(duì)通報(bào)形式另有規(guī)定的，完全可以靈活采用信息發(fā)布會(huì)、聯(lián)席會(huì)議、工作對(duì)接會(huì)、新聞發(fā)言人談話(huà)、新聞通稿、接受記者采訪、見(jiàn)面會(huì)、座談會(huì)、電話(huà)會(huì)議等其他方式。

行政實(shí)踐中不少實(shí)務(wù)人員將通報(bào)的方式、程序等解讀內(nèi)部工作規(guī)則，藉此使通報(bào)程序游離于法律之外。筆者認(rèn)為，所謂“內(nèi)部工作規(guī)則”應(yīng)指國(guó)家機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的分工、行文、決定、批準(zhǔn)等規(guī)則，這些與“外人”無(wú)關(guān)的程序事宜當(dāng)然可以通過(guò)制定內(nèi)部規(guī)則予以明確，但是，“行政者只能在不是立法者制定的規(guī)則限制內(nèi)與個(gè)人打交道”*[美]R·M·晶格爾著：《現(xiàn)代社會(huì)中的法律》，吳玉章，周漢華譯，北京：譯林出版社，2001年版，第171頁(yè)。，一旦某項(xiàng)程序事宜可能產(chǎn)生“局外”效果，可能影響其他機(jī)關(guān)、組織或者個(gè)人的權(quán)利義務(wù)，就必須納入立法調(diào)控范圍。

3、設(shè)定通報(bào)合議制

為維護(hù)社會(huì)安定和政府公信力，對(duì)省級(jí)人民政府或者計(jì)劃單列市政府等較高級(jí)別行政機(jī)關(guān)進(jìn)行通報(bào)，或者其他重大復(fù)雜案件的通報(bào)，應(yīng)當(dāng)實(shí)行合議制，由監(jiān)督機(jī)關(guān)全體會(huì)議或者辦公會(huì)討論決定。我國(guó)已有學(xué)者提出土地督察中的合議制：“監(jiān)管機(jī)構(gòu)一般采用合議制形式，并有任期保障，委員任期交錯(cuò)。”*參見(jiàn)杜新波：《基于國(guó)內(nèi)外相關(guān)監(jiān)管制度比較視角的土地督察體制創(chuàng)新研究》，博士學(xué)位論文，中國(guó)地質(zhì)大學(xué)，2013年，第20頁(yè)。尤其是，我國(guó)目前已有這方面制度設(shè)置經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。例如，《審核督查工作規(guī)范》(試行)第25條規(guī)定：“國(guó)家土地督察局建立會(huì)審制度，對(duì)審核督察發(fā)現(xiàn)涉嫌重大土地違法違規(guī)、情況較為復(fù)雜、認(rèn)定難度較大的問(wèn)題，通過(guò)集體會(huì)審認(rèn)定?！?/p>

4、設(shè)定通報(bào)時(shí)限制度

效率與公平是行政的兩大終極目標(biāo)，“高效便民”是依法行政的基本要求，時(shí)限是行政程序的基本要素之一，為提升行政通報(bào)的效率價(jià)值，應(yīng)設(shè)定通報(bào)時(shí)限制度。時(shí)限的長(zhǎng)短受制于通報(bào)內(nèi)容，如對(duì)于需要緊急處置的事項(xiàng)和重大違法違紀(jì)案件的通報(bào)，應(yīng)盡量縮短時(shí)限。

鑒于監(jiān)督實(shí)踐問(wèn)題紛繁復(fù)雜、難以預(yù)測(cè)，時(shí)限制度設(shè)計(jì)應(yīng)顯現(xiàn)足夠的靈活性，為此，應(yīng)設(shè)定兩個(gè)配套制度：一是時(shí)限延長(zhǎng)制度，在時(shí)限條款之后設(shè)置“經(jīng)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以適當(dāng)延長(zhǎng)時(shí)限”的“但書(shū)”，但必須同時(shí)限定“批準(zhǔn)的次數(shù)”和“最長(zhǎng)時(shí)限”兩項(xiàng)“附款”。二是指定時(shí)限制度，鑒于“個(gè)案”中需要整改的問(wèn)題多少、難易程度等各項(xiàng)因素均不確定也不可預(yù)知，所以應(yīng)在確定一般時(shí)限的基礎(chǔ)上，賦予監(jiān)督機(jī)關(guān)針對(duì)通報(bào)落實(shí)或者整改完善的時(shí)限指定權(quán)，賦予監(jiān)督機(jī)關(guān)“指定時(shí)限”以合法性。

5、設(shè)定通報(bào)抄送制度

問(wèn)題帶有普遍性的，或者通報(bào)某機(jī)關(guān)的問(wèn)題需要其他機(jī)關(guān)周知以示警醒、協(xié)調(diào)處理的，或者需要有關(guān)機(jī)關(guān)將此納入考核指標(biāo)體系的，在對(duì)問(wèn)題所在機(jī)關(guān)發(fā)出通報(bào)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)抄送其他相關(guān)機(jī)關(guān)。

四、完善我國(guó)行政通報(bào)行為的構(gòu)想

1、盡可能賦予通報(bào)機(jī)關(guān)“提請(qǐng)?zhí)幚頇?quán)”、“移送權(quán)”等實(shí)體處分權(quán)

從行政實(shí)踐考察中我們發(fā)現(xiàn)，當(dāng)下通報(bào)機(jī)關(guān)的權(quán)力和通報(bào)的約束力均顯“疲軟”，如最常使用通報(bào)手段的審計(jì)監(jiān)督、行政監(jiān)察、警務(wù)督察、水土保持督查、環(huán)保督查、城鄉(xiāng)規(guī)劃督導(dǎo)、煤礦安全督察、國(guó)有大型重點(diǎn)企業(yè)監(jiān)事、國(guó)家重大項(xiàng)目稽查、教育督導(dǎo)、土地督察等各行業(yè)督察監(jiān)管機(jī)構(gòu)中，只有前三種享有“案件移交權(quán)”，“移送權(quán)”與列席會(huì)議權(quán)、政策建議權(quán)、裁決權(quán)、表?yè)P(yáng)權(quán)、評(píng)價(jià)權(quán)等一并成為通報(bào)機(jī)關(guān)的“稀有”權(quán)力*杜新波：《基于國(guó)內(nèi)外相關(guān)監(jiān)管制度比較視角的土地督察體制創(chuàng)新研究》，博士學(xué)位論文，中國(guó)地質(zhì)大學(xué)，2013年，第121頁(yè)。，這在一定程度上影響了通報(bào)的權(quán)威性、實(shí)效性和良好的社會(huì)效果，使通報(bào)陷入“柔性有余、剛性不足”的境地。

當(dāng)下理論觀點(diǎn)也大都呼吁盡可能地賦予監(jiān)督、督察、通報(bào)機(jī)關(guān)以“移送權(quán)”*胡平仁，鞠成偉：《論土地督察制度與土地管理模式改革》，《行政法學(xué)研究》，2007年第2期。，國(guó)家土地督察立法設(shè)計(jì)意見(jiàn)中也有不少觀點(diǎn)主張土地督察機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)更多地?fù)碛小皠傂詸?quán)力”，目前理論設(shè)計(jì)中的檢察權(quán)、審核權(quán)、調(diào)查權(quán)、糾正和整改權(quán)、報(bào)告和通報(bào)權(quán)、建議權(quán)等明顯不足，應(yīng)為“移送權(quán)”、“處置權(quán)”等“硬權(quán)力”留有一席之地。如有觀點(diǎn)認(rèn)為，當(dāng)下國(guó)家土地督察權(quán)力項(xiàng)目中“軟性”權(quán)力過(guò)多，缺乏足夠的強(qiáng)制力與威懾力，應(yīng)以法賦予更多的“剛性”權(quán)力，將土地督察機(jī)構(gòu)“武裝”起來(lái)*劉人偉：《我國(guó)土地督察制度設(shè)計(jì)解構(gòu)與完善策略》，《甘肅農(nóng)業(yè)》，2013年第4期。。另有學(xué)者主張：“一個(gè)有效的監(jiān)督，必然要求監(jiān)督主體享有以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾的處理權(quán)和制裁權(quán)?！?杜力夫：《權(quán)力監(jiān)督與制約》，長(zhǎng)春：吉林人民出版社，2004年版，第201-202頁(yè)。有學(xué)者甚至主張土地督察機(jī)構(gòu)擁有向當(dāng)?shù)厝舜蠡蛏霞?jí)組織要求彈劾的權(quán)力和對(duì)土地管理部門(mén)的主要領(lǐng)導(dǎo)人事任免和獎(jiǎng)勵(lì)方面的“一票否決權(quán)”*何淑珩：《我國(guó)土地督察法律制度的研究》，碩士學(xué)位論文，中國(guó)政法大學(xué)，2009年，第28頁(yè)。、責(zé)令賠償損失權(quán)以及提請(qǐng)法院依法沒(méi)收來(lái)源不明財(cái)產(chǎn)權(quán)等項(xiàng)權(quán)力*周平：《完善我國(guó)土地督察制度的對(duì)策研究》，碩士學(xué)位論文，蘭州大學(xué)，2012年，第31頁(yè)。。

我們認(rèn)為，當(dāng)下理論制度設(shè)計(jì)中的“通報(bào)有關(guān)部門(mén)依法處理”并不就是“移送”，其僅限于“情況通報(bào)”，主要以“告知情況、移送材料”為內(nèi)涵，目的在于信息傳遞而非要求處理，不具有“移送處理”的法律效力。法律上的“移送”有移送處理、移送執(zhí)行、移送管轄等多重含義，其大都寓意被移送機(jī)構(gòu)“應(yīng)當(dāng)”接受并處理，移送管轄甚至有被移送法院不得再自行移送的法律約束。為提升通報(bào)效果和監(jiān)督效能，在配備相關(guān)監(jiān)控和救濟(jì)機(jī)制的前提下，應(yīng)當(dāng)更多地賦予通報(bào)機(jī)關(guān)“移送權(quán)”或其他實(shí)質(zhì)處分權(quán)，使通報(bào)盡快擺脫“雷聲大雨點(diǎn)小”的窘境。

2、多用、活用社會(huì)通報(bào)

社會(huì)通報(bào)有利于通過(guò)“借社會(huì)監(jiān)督之力”提升監(jiān)督效果，根據(jù)《信息公開(kāi)條例》第9條、第10條等相關(guān)規(guī)定，某些依法應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)或者依法應(yīng)申請(qǐng)公開(kāi)且相對(duì)人申請(qǐng)了的，行政機(jī)關(guān)必須以適當(dāng)方式公開(kāi)需要通報(bào)社會(huì)的內(nèi)容，這就為社會(huì)通報(bào)提供了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

我國(guó)當(dāng)下已有不少監(jiān)督、督察制度設(shè)計(jì)了社會(huì)通報(bào)路徑，且有不少值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)做法。例如，在工程質(zhì)量監(jiān)督領(lǐng)域，不少地方已開(kāi)始實(shí)行“監(jiān)督巡查信息平臺(tái)”，“建立各責(zé)任主體的誠(chéng)信評(píng)價(jià)平臺(tái)，建立和推行工程質(zhì)量信息公示、公告制度，通過(guò)報(bào)紙、廣播、電視臺(tái)等新聞媒體定期向社會(huì)發(fā)布工程質(zhì)量信息，提高全社會(huì)的質(zhì)量意識(shí)?！?呂如楠，高喬明：《建立巡查督察機(jī)制提高工程質(zhì)量監(jiān)督執(zhí)法能力》，《質(zhì)量管理》，2012年第2期。在檢務(wù)督察領(lǐng)域，為了方便廣大人民群眾參與監(jiān)督，不少檢察院采取了下述措施：“一是向人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員和重點(diǎn)企業(yè)代表發(fā)送監(jiān)督聯(lián)系卡，邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員和群眾監(jiān)督。二是通過(guò)電臺(tái)、報(bào)紙等新聞媒體向社會(huì)公布上級(jí)院的各項(xiàng)‘禁令’，并公示督察電話(huà)。三是在本地政務(wù)網(wǎng)設(shè)立舉報(bào)信箱和舉報(bào)電話(huà)，對(duì)群眾舉報(bào)干警違法違紀(jì)行為，定期檢查答復(fù)?！?裴爽：《科學(xué)開(kāi)展檢務(wù)督察》，《人民檢察》，2009年第12期。這些都是為提升社會(huì)通報(bào)效果而足值借鑒和拓展的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。

3、在通報(bào)中全面引入正當(dāng)法律程序

盡管正當(dāng)法律程序理念在我國(guó)的執(zhí)法、司法領(lǐng)域已經(jīng)深入人心，且人們逐步認(rèn)識(shí)到“法條主義的代價(jià)很高”*[美]P.諾內(nèi)特，P.塞爾茲尼克：《轉(zhuǎn)變中的法律與社會(huì)：邁向回應(yīng)型法》，張志銘譯，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1994年版，第71頁(yè)。，但囿于長(zhǎng)期以來(lái)養(yǎng)成的“將‘法律’的概念局限于那些能在成文法典中找到的東西”的“法條主義”傾向*[美]E.博登海默：《法理學(xué) 法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來(lái)譯，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999年版，第464頁(yè)。，將正當(dāng)程序條文化、制度化仍然是我國(guó)當(dāng)下立法過(guò)程中的重要使命。

我國(guó)已有行業(yè)督察領(lǐng)域貫徹正當(dāng)法律程序的思想和制度設(shè)計(jì)，如在教育督導(dǎo)領(lǐng)域，“督導(dǎo)是‘既督又導(dǎo),以導(dǎo)為主的教學(xué)督導(dǎo)方法’?！健恰畬?dǎo)’的前提,‘導(dǎo)’是‘督’的深化;‘督’要準(zhǔn)確,要實(shí)事求是,‘導(dǎo)’要善意,要以理服人。”*魏振樞，薛培軍：《教學(xué)督導(dǎo)工作職能應(yīng)該督察與引導(dǎo)》，《中州大學(xué)學(xué)報(bào)》，2008年第6期。這里的“以理服人”無(wú)疑是正當(dāng)法律程序中“說(shuō)明理由”的“文學(xué)”表達(dá)。

自1996年《行政處罰法》實(shí)施以來(lái)，正當(dāng)法律程序理念不僅在許可、強(qiáng)制等領(lǐng)域逐步得到立法落實(shí)，實(shí)踐中正當(dāng)法律程序“理念和原則”直接作為行政審判依據(jù)和指導(dǎo)行政執(zhí)法實(shí)踐的情形也越來(lái)越多，這也是在人們感悟到“追求法的‘確定’已成為不切實(shí)際的守株待兔之舉和毫無(wú)意義、咬文嚼字的辯論根據(jù)”*[美]約翰·亨利·梅利曼：《大陸法系》，顧培東，祿正平譯，北京：知識(shí)出版社，1984年版，第169頁(yè)。之后的必然之舉。在通報(bào)制度中引入正當(dāng)法律程序理念，并配備說(shuō)明理由、陳述申辯、征求意見(jiàn)等程序制度，不僅能順應(yīng)當(dāng)下民主與法治的大潮流，而且也易于理順和融洽通報(bào)關(guān)系領(lǐng)域內(nèi)的各方關(guān)系，防止關(guān)系僵化導(dǎo)致監(jiān)督工作難以開(kāi)展、監(jiān)督效能低下等現(xiàn)象出現(xiàn)，提高監(jiān)督震懾力和社會(huì)效果。

通報(bào)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)設(shè)置的正當(dāng)程序制度包括：第一，說(shuō)明理由制度。目的在于增強(qiáng)通報(bào)的“說(shuō)理性”和說(shuō)服力，既有利于通報(bào)內(nèi)容的及時(shí)落實(shí)，提升通報(bào)效果，也便于融洽通報(bào)行為中的各方關(guān)系。

第二，征求意見(jiàn)制度。聽(tīng)取意見(jiàn)是正當(dāng)法律程序的基本要求，它可以出現(xiàn)在通報(bào)前、通報(bào)中和通報(bào)后各個(gè)時(shí)間段。通報(bào)前聽(tīng)取意見(jiàn)便于查清事實(shí)、全面考慮；通報(bào)過(guò)程中聽(tīng)取意見(jiàn)有利于增強(qiáng)通報(bào)的說(shuō)服力，修正通報(bào)內(nèi)容，明確通報(bào)要求；通報(bào)后聽(tīng)取意見(jiàn)有利于監(jiān)督機(jī)關(guān)預(yù)判通報(bào)落實(shí)情況，針對(duì)性地采取進(jìn)一步舉措。

第三，異議、陳述、申辯、書(shū)面說(shuō)明等制度。任何機(jī)關(guān)也都有因先入為主、偏聽(tīng)偏信而發(fā)生“錯(cuò)案”的可能，所以通報(bào)制度必須踐行“有權(quán)力必有救濟(jì)”的公法原則，意在落實(shí)“監(jiān)督監(jiān)督者”和預(yù)防、化解糾紛。據(jù)此，通報(bào)對(duì)象知曉通報(bào)后有權(quán)提出異議，對(duì)相關(guān)問(wèn)題和理由進(jìn)行陳述、申辯；異議、陳述、申辯理由成立的，通報(bào)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納并對(duì)通報(bào)作出修正；通報(bào)機(jī)關(guān)不得因異議、陳述、申辯而對(duì)通報(bào)對(duì)象作出不利影響行為。

[責(zé)任編輯：畢可軍]

山東省社科規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目“具體行政行為跨程序拘束規(guī)則研究”(項(xiàng)目編號(hào)13BFXJ02)及國(guó)家土地督察濟(jì)南局委托項(xiàng)目：“國(guó)家土地督察通報(bào)制度研究”的階段性成果。

杜文驕(1983-)，女，山東大學(xué)法學(xué)院2014級(jí)憲政專(zhuān)業(yè)博士研究生，山東省委黨校政法教研部講師；柳硯濤(1965-)，男，山東大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師、法學(xué)博士。

D921.12

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1003-8353(2016)02-0147-09