關(guān)雯文

(1.南京航空航天大學(xué) 人文與社會科學(xué)學(xué)院，江蘇 南京 210016；2.金陵科技學(xué)院 合作與發(fā)展規(guī)劃處，江蘇 南京 2111691)

我國大學(xué)章程建設(shè)實(shí)施的意義存在的主要問題及改進(jìn)對策研究

關(guān)雯文1,2

(1.南京航空航天大學(xué) 人文與社會科學(xué)學(xué)院，江蘇 南京 210016；2.金陵科技學(xué)院 合作與發(fā)展規(guī)劃處，江蘇 南京 2111691)

大學(xué)章程是大學(xué)合法性的來源和依法辦學(xué)的保障，是建立、完善現(xiàn)代大學(xué)制度的法律依據(jù)，是昭示大學(xué)理念和大學(xué)精神的主要載體，也是大學(xué)接受社會“開放式監(jiān)督”的窗口。我國大學(xué)章程還存在大學(xué)理念彰顯不夠、章程靈魂缺失，過于關(guān)注形式規(guī)范而忽視了章程本身，缺乏對自身準(zhǔn)確定位、特色不鮮明，內(nèi)外部關(guān)系未能理順、章程的法律地位尚不明晰等問題。建設(shè)實(shí)施大學(xué)章程，大學(xué)必須在深刻認(rèn)識章程建設(shè)實(shí)施意義的前提下，全員參與、凝煉校本特色、理順大學(xué)的內(nèi)外部關(guān)系，同時，需要國家專門立法機(jī)構(gòu)對大學(xué)章程進(jìn)行核準(zhǔn)。

大學(xué)章程；建設(shè)實(shí)施；意義；問題；對策

按照教育部要求，截至2015年底我國所有高校章程的核準(zhǔn)工作已經(jīng)完成。但是，在初步解決了大學(xué)內(nèi)部有法可依的問題后，不代表這一論題失去了探討的必要性，因為“建設(shè)”本身即是進(jìn)行時態(tài)，在依法治國的視域中，在高等教育法制建設(shè)大框架下，章程還要在逐步與我國既定法律以及新修、新立法律法規(guī)的對接過程中實(shí)現(xiàn)自身的日臻完善。同時，在圍繞以“章程”進(jìn)行的大學(xué)內(nèi)部治理改革過程中還要進(jìn)行對“章程”這一本體的再挖掘。因此，有必要對本輪大學(xué)章程建設(shè)實(shí)施的意義、問題以及改進(jìn)對策等進(jìn)行反思。

一 我國大學(xué)章程建設(shè)實(shí)施的意義

當(dāng)前我國大學(xué)章程的建設(shè)實(shí)施，既是國家統(tǒng)一意志的體現(xiàn)，亦是大學(xué)自身發(fā)展的內(nèi)在需要，更是中國高等教育走向成熟的必然選擇和重要標(biāo)志。

1.大學(xué)章程是大學(xué)合法性的來源和依法辦學(xué)的重要保障。

因為“組織的因素必然包含章程因素，靠共同控制來聚合資源必須以章程為基礎(chǔ)，章程將單項資源的所有者結(jié)合起來，形成一個組織”。[1]247對于一個法人組織來說章程是必不可少的，作為社會團(tuán)體法人的大學(xué)也不例外。大學(xué)章程是大學(xué)獲得合法性地位的重要來源，也是大學(xué)設(shè)立、運(yùn)行和發(fā)展的必要前提。

大學(xué)章程是學(xué)校依法辦學(xué)的重要保障。從國家法律體系看，大學(xué)章程實(shí)際上是國家法律、法規(guī)的下位法，是國家法治精神、治理模式及法律法規(guī)向大學(xué)的進(jìn)一步延伸和生動化、具象化。在依法治國背景下，大學(xué)章程更能凸顯其“規(guī)約”意義：無論是對大學(xué)內(nèi)部還是對政府、社會，章程都是大學(xué)辦學(xué)行為的“邊界”，它不是要束縛住大學(xué)創(chuàng)新發(fā)展的手腳，而是在尊重教育發(fā)展規(guī)律和大學(xué)自身學(xué)術(shù)邏輯的基礎(chǔ)上，為其改革和創(chuàng)新保駕護(hù)航。

2.大學(xué)章程是建立、完善現(xiàn)代大學(xué)制度的法律遵循。

理想的大學(xué)是制度文明的產(chǎn)物。在高等教育結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略調(diào)整的宏觀背景下，大學(xué)制度的科學(xué)設(shè)計，已成為中國高等教育的一個新的生長點(diǎn)。從政府方面看，以大學(xué)章程為支點(diǎn)，建立現(xiàn)代大學(xué)制度，從而撬動整個中國高等教育改革，已成為教育主管部門從紛紜復(fù)雜的頭緒中理出的改革新思路。[2]28-35

大學(xué)章程是建立、完善現(xiàn)代大學(xué)制度的法律依據(jù)，也是建立、完善現(xiàn)代大學(xué)制度的基礎(chǔ)和重要保障，推動以大學(xué)章程為核心的現(xiàn)代大學(xué)制度體系建設(shè)將成為我國傳統(tǒng)大學(xué)治理模式改革的重要突破點(diǎn)。大學(xué)章程的科學(xué)制定對學(xué)校加強(qiáng)內(nèi)涵建設(shè)、提高治理水平具有引導(dǎo)、規(guī)范和保障作用，終將有利于釋放大學(xué)的本質(zhì)功能，激發(fā)大學(xué)的創(chuàng)新精神和無限創(chuàng)造潛力。

3.大學(xué)章程是昭示大學(xué)理念和大學(xué)精神的主要載體。

大學(xué)不只是客觀物質(zhì)存在，更是一種精神文化存在。大學(xué)理念、精神看似無形，但卻是帶有基礎(chǔ)性和方向性的東西，是大學(xué)之間相互區(qū)別的重要標(biāo)志，具有熏陶、導(dǎo)向和激勵等功能。大學(xué)理念、大學(xué)精神的產(chǎn)生和傳承過程，對建設(shè)底蘊(yùn)深厚、特色鮮明的大學(xué)，具有不可估量的作用。

大學(xué)理念和大學(xué)精神是大學(xué)章程的靈魂，大學(xué)章程是大學(xué)理念和大學(xué)精神的主要載體，是承載大學(xué)精神、昭示大學(xué)理念的精神旗幟。凝聚了辦學(xué)歷史中積淀而成的、為大學(xué)學(xué)人所認(rèn)同的理想、信念與價值觀的大學(xué)章程不僅是規(guī)范大學(xué)具體活動的行為準(zhǔn)則，更是約束全體學(xué)人的“內(nèi)在律令”，它潛移默化地規(guī)約著師生的思想和行為，并轉(zhuǎn)化為大學(xué)學(xué)人深層次的群體意識，最終在全體師生中形成強(qiáng)大的凝聚力。

4.大學(xué)章程是大學(xué)接受社會“開放式監(jiān)督”的特殊窗口。

大學(xué)章程是學(xué)校的根本大法，是用于指導(dǎo)學(xué)校工作的政策性文本，也是學(xué)校的行為宣言，通過章程，學(xué)校全體師生、上級主管部門、全社會都可以清楚地了解一所大學(xué)的辦學(xué)理念、辦學(xué)宗旨、人才培養(yǎng)模式、體制機(jī)制、發(fā)展愿景等基本內(nèi)容，并可以依此為據(jù)，對大學(xué)實(shí)際辦學(xué)的功過是非加以評判，進(jìn)行輿論監(jiān)督。

大學(xué)章程也是學(xué)校精神內(nèi)力的制度性彰顯，它不但承載著學(xué)校的輝煌歷史，而且構(gòu)筑著學(xué)校的將來。通過章程，不僅能夠塑造出極具個性魅力的大學(xué)形象，而且來自管理者的監(jiān)督、來自社會的監(jiān)督以及大學(xué)的自我監(jiān)督交互形成合力，共同構(gòu)筑的合作、參與、互動式的治理模式和開放式的監(jiān)督模式，為大學(xué)獲得一個更為廣闊的自主辦學(xué)空間提供了有力的保障。

二 我國大學(xué)章程存在的主要問題

我國大學(xué)章程的制定形式規(guī)范、內(nèi)容要素完備、符合國家法律法規(guī)和《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》的原則要求。但章程建設(shè)工作不可能一步到位，審視大學(xué)章程，仍存在諸多問題，大學(xué)章程的建設(shè)依然任重道遠(yuǎn)。

1.大學(xué)理念彰顯不夠，章程靈魂缺失。

亞伯拉罕·弗萊克斯納認(rèn)為：“大學(xué)是由相同的理念或理想，而非行政力量，所形成的富有生命力的有機(jī)體?！盵3]44理念是大學(xué)的靈魂，它決定了一所大學(xué)的思維方式和發(fā)展方向。章程作為大學(xué)理念的制度載體與表現(xiàn)形式，規(guī)約了大學(xué)最根本的特性，彰顯了其未來的發(fā)展理想和追求，是大學(xué)精神祈望的全方位展示。大學(xué)章程是大學(xué)之所以成為大學(xué)的依據(jù)，刻繪了大學(xué)本然或應(yīng)然的狀態(tài)，具有超越性屬性。

大學(xué)理念以潤物細(xì)無聲的方式貫穿于章程的始終。僅以詮釋大學(xué)理念的辦學(xué)宗旨為例，美國的密西根大學(xué)章程：“通過卓越的創(chuàng)造、傳授、保護(hù)與應(yīng)用知識、藝術(shù)與學(xué)術(shù)價值觀念服務(wù)于密西根和全世界的人民，培養(yǎng)能夠應(yīng)對現(xiàn)在與未來挑戰(zhàn)的領(lǐng)導(dǎo)人與公民?！泵芪鞲髮W(xué)把“領(lǐng)導(dǎo)與公民”共同作為大學(xué)的培養(yǎng)目標(biāo)，既闡明了大學(xué)的精英價值，也體現(xiàn)了大學(xué)“頂天立地”的人才觀。而培養(yǎng)的人應(yīng)當(dāng)“應(yīng)對現(xiàn)在與未來挑戰(zhàn)”，則表達(dá)了大學(xué)深刻的社會責(zé)任感。從這一章程宗旨中，我們可以看到大學(xué)高定位下追求卓越的自信。解讀我國大學(xué)章程，其中不乏令人印象深刻的理念彰顯，但大部分學(xué)校的章程并沒有明晰的理念表達(dá)，大學(xué)面目模糊，靈魂缺失。

2.過于關(guān)注形式的規(guī)范，忽視了“章程”本身。

大學(xué)章程雖無定法，但合理的框架設(shè)計是必然要求。我國大學(xué)章程是隸屬于國家法律、法規(guī)的“下位法”，《高等教育法》第 28 條規(guī)定了章程法定絕對記載事項，包括：學(xué)校名稱、 校址；辦學(xué)宗旨；學(xué)科門類的設(shè)置；經(jīng)費(fèi)來源、財產(chǎn)和財務(wù)制度等等。這一法律文本規(guī)約了我國章程的大體框架。

從各校的大學(xué)章程看，其框架構(gòu)成要件較為整全，然而推敲其內(nèi)容，會發(fā)現(xiàn)一些學(xué)校在制定大學(xué)章程時，并沒有吃透《高等教育法》對于章程建設(shè)精神的理解，章程的制定被認(rèn)為是完成上級布置任務(wù)的應(yīng)付工作，條款的雷同現(xiàn)象比比皆是。甚至有的章程為了逃避法律束縛，為“人治”留有更大的操作空間，只是在行政領(lǐng)導(dǎo)和學(xué)校部分管理人員手中“閉門造車”，有意玩堆積文字游戲，使其內(nèi)容模糊空泛?？傊?，忽視“章程”本身的建設(shè)，使章程多淪為裝點(diǎn)門面的“形象工程”，可操作性不強(qiáng)。

3.缺乏對自身的準(zhǔn)確定位，章程特色不鮮明。

有學(xué)者認(rèn)為：特色是高等教育組織的生命，離開了特色，高等教育組織將失去生存的理由。[4]189檢視我國大學(xué)章程內(nèi)容，如果剔除學(xué)校的發(fā)展歷程、校名、校址以及校標(biāo)、?；盏扔嘘P(guān)學(xué)校標(biāo)識的表述，很難分辨該章程究竟屬于哪一所大學(xué)，章程特色缺失的現(xiàn)象十分普遍。

大學(xué)面目模糊，計劃體制是其源頭,隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，這種大一統(tǒng)的局面被打破。然而這一“權(quán)利”落實(shí)得還遠(yuǎn)不夠。政府方面，大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)仍十分有限，許多本應(yīng)還給大學(xué)的權(quán)力仍停留在紙頭上；高校方面，由于政府手握教育資源的分配權(quán)，學(xué)校不去用心思考如何凝煉自身特色，而是專注于如何在搶奪資源大戰(zhàn)中爭取有利地位。

大學(xué)追求價值的多元性，決定了大學(xué)章程的獨(dú)特性。大學(xué)章程的制定過程是大學(xué)認(rèn)識自己的過程，以歷史、現(xiàn)實(shí)和自身為三維坐標(biāo)，認(rèn)清自己的比較優(yōu)勢，是大學(xué)章程制定的前提。

4.內(nèi)外部關(guān)系尚待理順，章程的法律地位不明晰。

雖然高等教育法規(guī)定了高校的法律地位，但從章程內(nèi)容可見，高校的法律地位并未得到真正落實(shí)，其在管理上仍被視為國家行政權(quán)力鏈條末端上的一環(huán)。隨著近年對“法治”精神的弘揚(yáng)，“厲行法治”將成為國家理政的新常態(tài)，這也為大學(xué)章程的制定實(shí)施提供了環(huán)境保障。中國大學(xué)已經(jīng)走出了“完全不享有自主辦學(xué)權(quán)”的階段而過渡到了“享有不完全自主辦學(xué)權(quán)”的階段。[5]152-160章程是大學(xué)的“母法”，上承大學(xué)外部的國家法律、法規(guī)，下啟學(xué)校內(nèi)部各種具體的規(guī)章制度。充分利用大學(xué)章程建設(shè)的契機(jī)，撬動大學(xué)內(nèi)、外部治理結(jié)構(gòu)改革，對高校提高內(nèi)生發(fā)展質(zhì)量、推進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度建立意義深遠(yuǎn)。

然而，從我國大學(xué)章程看，更多是出于求穩(wěn)心理，不敢或不愿打破舊的體制、機(jī)構(gòu)束縛，也不愿大膽嘗試建立新的體制和機(jī)構(gòu)，章程的內(nèi)容只要向上滿足《教育法》等法律要求，向下不與學(xué)校現(xiàn)存的規(guī)章制度出現(xiàn)過多的抵觸，即完事大吉。另外，因國家并沒有明確指出大學(xué)章程究竟在國家法律體系中處于何種地位，這也造成了大學(xué)章程本身的法律性質(zhì)不明晰、法律效力尺度模糊的問題。

三 我國大學(xué)章程建設(shè)實(shí)施的對策建議

我國高校辦學(xué)已全面進(jìn)入“憲章時代”。但是，必須看到，大學(xué)章程雖然會在短時間內(nèi)保持相對的穩(wěn)定，期間會經(jīng)歷一個不斷試錯的過程，從長遠(yuǎn)看來，又必須是發(fā)展變化的，這也需要政府和社會對其持有一定程度的理解和包容。從目前看，我國大學(xué)章程的建設(shè)至少可以從以下方面加以改進(jìn)：

1.深刻認(rèn)識章程建設(shè)的意義，在追求卓越中凝鑄靈魂。

大學(xué)需要制度性架構(gòu)來安放靈魂，章程就是大學(xué)制度性架構(gòu)的集中體現(xiàn)。我國大學(xué)章程的制定是在國家要求下展開的，具有外源性特征。建國以來，大學(xué)一直浸染著較為濃重的“官學(xué)”色彩。本應(yīng)是獨(dú)立社會組織的大學(xué)，其職能往往讓位于壓倒一切的政治職能。近年，在市場經(jīng)濟(jì)的沖擊下，大學(xué)轉(zhuǎn)而依附于經(jīng)濟(jì)，其趨利性行為更是飽受詬病。有學(xué)者認(rèn)為：當(dāng)今中國的大學(xué)不是沒有規(guī)矩，而是缺少體現(xiàn)大學(xué)靈魂，表達(dá)人類教育理念，具有前瞻性的大規(guī)矩。大學(xué)章程的制定，對于破解中國教育發(fā)展的障礙，辦成夢想中的世界一流大學(xué)，養(yǎng)成學(xué)術(shù)大師，有著非同尋常的意義。[6]5-8章程的制定實(shí)施是個雙向互動的過程：一方面，章程的建設(shè)是國家在落實(shí)頂層設(shè)計的前提下，探索逐步把權(quán)利還給高校的有效方式；另一方面，章程建設(shè)過程是大學(xué)作為辦學(xué)主體對自身的辦學(xué)理念及價值理想進(jìn)行內(nèi)省和檢視、在追求卓越中凝鑄靈魂的過程。

2.全員參與章程建設(shè)，在凝聚共識的過程中彰顯章程的嚴(yán)肅性和可操作性。

馬克斯·韋伯認(rèn)為形式合理性和實(shí)質(zhì)合理性是評價社會規(guī)范合理與否的基本范疇。[7]127大學(xué)章程是形式合理性與實(shí)質(zhì)合理性的有機(jī)統(tǒng)一。大學(xué)章程的制定實(shí)施過程是對《高等教育法》法理精神的詮釋過程，也是一個在學(xué)校發(fā)展實(shí)踐中凝聚全校師生共識的過程。

“人”是大學(xué)章程制定的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，章程建設(shè)的實(shí)質(zhì)就是要在制度設(shè)計上賦予師生未來更廣闊的發(fā)展空間。師生的權(quán)益是章程制定必須觀照的核心，章程的制定和實(shí)施過程實(shí)際上是高校的舉辦者和管理者以改革者的姿態(tài)引導(dǎo)下，打破既有條框束縛，鼓勵教師和學(xué)生這兩大主體深度參與學(xué)校管理的過程。在民主協(xié)商中達(dá)成共識，章程才能提高其可操作性，才能獲得持久的生命力，師生在對章程產(chǎn)生認(rèn)同感和敬畏感的同時，勢必成為其最虔誠的守護(hù)者。

3.梳理、檢視學(xué)校歷史，在發(fā)現(xiàn)并確立比較優(yōu)勢的過程中凝煉校本特色。

一所特色鮮明的大學(xué)，必定是善于自我守望的大學(xué)。這不僅意味著大學(xué)應(yīng)該以最大的誠意堅守學(xué)校的歷史文化，更意味著當(dāng)大學(xué)穿越時空來到新的環(huán)境時，以其自身發(fā)展的內(nèi)在邏輯積極調(diào)整以應(yīng)對新環(huán)境提出的挑戰(zhàn)，并使其堅守的歷史文化得以延續(xù)和彰顯。

章程的建構(gòu)應(yīng)把學(xué)校的歷史傳統(tǒng)點(diǎn)亮光大為校本特色，并對其進(jìn)行制度性梳理、傳承和發(fā)揚(yáng)。這不僅要求對學(xué)校過去的發(fā)展軌跡認(rèn)真檢視，還需要對當(dāng)前的發(fā)展模式進(jìn)行理性拷問，對學(xué)校未來的發(fā)展愿景進(jìn)行制度引領(lǐng)。只有以更積極主動的姿態(tài)進(jìn)行章程建設(shè)，找準(zhǔn)自身在高等教育結(jié)構(gòu)調(diào)整中的定位以及在同類學(xué)校比較優(yōu)勢的發(fā)展目標(biāo)定位，凝煉校本特色于章程，大學(xué)才能夠擴(kuò)大、延伸制度空間的內(nèi)涵。

4.完善大學(xué)協(xié)同治理機(jī)制，以專門立法核準(zhǔn)大學(xué)章程。

依章而治是大學(xué)擺脫傳統(tǒng)行政管理方式效率低下的必由之路。完善大學(xué)協(xié)同治理機(jī)制，就是要對各方主體的權(quán)力和義務(wù)進(jìn)行明晰界定，在協(xié)同治理過程中達(dá)到各方權(quán)力的動態(tài)制衡。就大學(xué)的外部關(guān)系而言，主要是大學(xué)如何處理與政府的關(guān)系，政府要盡快完成從“管理”走向“治理”的理念轉(zhuǎn)換；從大學(xué)的內(nèi)部關(guān)系看，調(diào)整大學(xué)內(nèi)部學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力的關(guān)系，是未來大學(xué)章程建設(shè)最有可為的空間。在堅持“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理”這一具有中國特色的治理模式基礎(chǔ)上，以制度規(guī)約為保障，改變行政過度參與學(xué)術(shù)的模式，使行政、學(xué)術(shù)逐漸分離，營造在行政權(quán)力監(jiān)管下學(xué)術(shù)權(quán)力“欣欣向榮”的民主氛圍。

大學(xué)章程本身的法律地位仍有待認(rèn)可，因為我國的立法機(jī)構(gòu)是各級人民代表大會，教育行政主管部門不是立法機(jī)構(gòu)，由教育行政主管部門核準(zhǔn)的大學(xué)章程權(quán)威性令人質(zhì)疑，其結(jié)果是高校的辦學(xué)自主權(quán)很難跳出國家行政主導(dǎo)的窠臼。由權(quán)威的立法機(jī)構(gòu)專門立法來保障我國大學(xué)章程的法律效力，大學(xué)章程才能避免淪為“一紙空文”的命運(yùn)。

總之，雖然制定工作已經(jīng)告一段落，但大學(xué)章程的建設(shè)依然任重而道遠(yuǎn)，“大學(xué)章程建設(shè)”作為一個開放式的、指向未來的議題，必將會引起更多的關(guān)注和探討。

[1]梁慧星.民商法論叢(第6卷)[M].北京:法律出版社，1997.

[2]柳園.大學(xué)章程——權(quán)力的邊界[J].教育與職業(yè)，2011(10).

[3]劉寶存大學(xué)理念的傳統(tǒng)與變革[M]．北京：教育科學(xué)出版社，2004．

[4]潘藝林.大學(xué)的精神狀況[M].北京: 中央編譯出版社, 2004.

[5]劉莘.制定大學(xué)章程，改革高校治理——一個政治哲學(xué)的視野[J].四川大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2014(3).

[6]周魯衛(wèi).淺議大學(xué)章程中的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)[J].復(fù)旦教育論壇，2013(2).

[7]馬克斯·韋伯．經(jīng)濟(jì)與社會(上卷)[M]．林榮遠(yuǎn)，譯．北京：商務(wù)印書館，1997．

Class No.:G647 Document Mark：A

(責(zé)任編輯：宋瑞斌)

Significance, Problems in Construction and Implementation of University Regulations in China

Guan Wenwen1，2

(1.School of Humanities and Social Sciences, Nanjing University of Aeronautics and Astronautics, Nanjing, Jiangsu 210016, China; 2.Cooperation and Development Planning Office, Jinling Institute of Technology, Nanjing, Jiangsu 211169, China)

University Regulation is the source of the university's legitimacy and the guarantee of running a school better and a legal basis to establish and improve modern university system . It is also a window to accept the "open supervision" of the society. There are still a lot of problems in the establishment of university regulations, such as lack of university ideas and soul , too much attention has paid to the norms and ignored the content itself, etc. Universities have to understand nature of the university regulation, the school's own characteristics, to straighten out the internal and external relations. The university regulation should be approved by some authorities of the government.

university regulations; construction and implementation; significance; problem; countermeasure

關(guān)雯文，在讀博士，南京航空航天大學(xué)人文與社會科學(xué)學(xué)院；講師，金陵科技學(xué)院合作與發(fā)展規(guī)劃處。研究方向：高等教育管理。

江蘇省普通高校研究生科研創(chuàng)新計劃項目(CXLX12_0131)；江蘇省教育廳高校哲學(xué)社會科學(xué)研究項目(2016SJD880025)；金陵科技學(xué)院大學(xué)文化建設(shè)專項重點(diǎn)課題(JIT-DXWH-201506)。

1672-6758(2016)12-0022-4

G647

A