李 芮

(安徽師范大學(xué)法學(xué)院, 安徽 蕪湖 241000)

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資源下鄉(xiāng)與農(nóng)村基層黨組織治理

李 芮

(安徽師范大學(xué)法學(xué)院, 安徽 蕪湖 241000)

農(nóng)業(yè)稅取消10年以來，國家向農(nóng)村輸入大量資源，促進(jìn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以期增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)民生活水平，推動新型城鎮(zhèn)化，建設(shè)社會主義新農(nóng)村。大量資源進(jìn)入農(nóng)村，給農(nóng)村基層黨組織治理帶來了新的挑戰(zhàn)，如農(nóng)民動員的缺位、一些基層黨組織成員的腐化、基層黨組織趨于行政化。而農(nóng)民參與度不足、監(jiān)督機(jī)制有待完善等多方面因素造成這些問題的出現(xiàn)?？梢詮募哟筠r(nóng)民動員、完善監(jiān)督機(jī)制、轉(zhuǎn)變農(nóng)村基層黨組織治理方式幾個方面來解決這些問題。

資源下鄉(xiāng)； 分利秩序； 基層黨組織治理

1 政策背景

1.1 資源下鄉(xiāng)推動城鎮(zhèn)一體化

在國家著力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的浪潮下，城市資金、技術(shù)、人才、教育等優(yōu)質(zhì)資源下鄉(xiāng)，推動了農(nóng)村各項社會事業(yè)發(fā)展，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化，縮小城鄉(xiāng)差距。而傳統(tǒng)的“城鄉(xiāng)分治[1]”思想，片面強(qiáng)調(diào)發(fā)展城市，把農(nóng)村本就較為稀缺的人才、項目、資金等資源再次向城市集中，導(dǎo)致農(nóng)村“空心化[2]”現(xiàn)象的出現(xiàn)，使得農(nóng)村的社會建設(shè)缺少必要的人力、物力、財力，農(nóng)村的基礎(chǔ)農(nóng)業(yè)建設(shè)、生態(tài)旅游業(yè)發(fā)展缺少必要的社會基礎(chǔ)。

近年來，城市環(huán)境污染問題日益嚴(yán)重，城市人口開始在空氣、環(huán)境等因素的影響下向農(nóng)村流動，部分地區(qū)出現(xiàn)了“逆城市化[3]”現(xiàn)象。而且，在社會主義新農(nóng)村建設(shè)的逐步推進(jìn)下，近年來農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施日趨完善，農(nóng)村地區(qū)生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)的發(fā)展也需要城市的資金、項目等資源的大力支持。這種城鄉(xiāng)間的雙向需求為資源下鄉(xiāng)政策的推進(jìn)打下了良好的基礎(chǔ)。大規(guī)模的資源下鄉(xiāng)必然要求黨組織發(fā)揮其總領(lǐng)全局、協(xié)調(diào)各方的作用，讓城市下鄉(xiāng)的資源能得到公平配置、最優(yōu)配置，做好資源下鄉(xiāng)地區(qū)農(nóng)村的發(fā)展規(guī)劃，制定好規(guī)則，要在項目的引進(jìn)、審批、落實、監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)做好工作，為資源下鄉(xiāng)、惠農(nóng)利民做好保障。

1.2 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求

黨的十八屆三中全會提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的任務(wù)要求。在我國國家治理體系之中，村級服務(wù)型黨組織處于最基層，也是最關(guān)鍵的位置上，農(nóng)村基層黨組織的治理能力及建設(shè)的狀況，制約著國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。當(dāng)前，我國農(nóng)村地區(qū)利益關(guān)系復(fù)雜，各種社會問題和社會矛盾突出，社會主義新農(nóng)村建設(shè)和社會管理的任務(wù)異常艱巨。在這種背景下，農(nóng)村基層服務(wù)型黨組織治理能力的提升對于統(tǒng)籌全局、調(diào)動各方的積極性、化解社會矛盾、保持農(nóng)村地區(qū)的和諧與穩(wěn)定有著十分重要的意義。

在資源下鄉(xiāng)政策背景下，農(nóng)村的社會發(fā)展面臨新問題，對農(nóng)村基層黨組織治理提出了一系列新的挑戰(zhàn)。從治理主體來看，農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)干部對進(jìn)行社會管理的思想認(rèn)識不到位，管理經(jīng)驗也有所欠缺；從治理客體來看，自社會主義新農(nóng)村建設(shè)以來，村民自治逐步走向正規(guī)，村民利益也開始走向多元化、多樣化，社會矛盾逐步積累，農(nóng)村地區(qū)社會事務(wù)的管理較之以往有明顯的復(fù)雜化趨勢；從治理方法和治理手段來看，單一的行政命令方式已經(jīng)不能滿足當(dāng)前農(nóng)村社會治理的要求。農(nóng)村基層黨組織作為農(nóng)村基層治理體系的核心必須要轉(zhuǎn)變治理理念，認(rèn)清治理形勢，理清治理任務(wù)，創(chuàng)新治理方式，以應(yīng)對農(nóng)村社會建設(shè)的新要求。

2 資源下鄉(xiāng)背景下基層黨組織治理存在的問題

1)村民的主體性意識不強(qiáng)，農(nóng)民參與度不高。

資源下鄉(xiāng)是后農(nóng)業(yè)稅時代[4]國家與農(nóng)民之間資源汲取關(guān)系的轉(zhuǎn)型。自現(xiàn)代化建設(shè)伊始，國家從廣大農(nóng)村汲取了大量資源支援城市發(fā)展。但從21世紀(jì)初取消農(nóng)業(yè)稅之后，國家與農(nóng)村關(guān)系發(fā)生轉(zhuǎn)變，國家向農(nóng)村輸入大量的資源，包攬了村莊建設(shè)的各個方面。在這種情況下，大部分村民認(rèn)為村莊建設(shè)理所應(yīng)當(dāng)?shù)貞?yīng)該由國家來負(fù)責(zé)，他們作為最終受益者卻不愿意為村莊的公共事務(wù)承擔(dān)義務(wù)和責(zé)任。也有學(xué)者將對于村莊內(nèi)部公共事務(wù)的冷漠態(tài)度、只關(guān)心個人利益得失的特質(zhì)定義為“等靠要”的農(nóng)民性格特征[5]。隨著改革開放以來，農(nóng)民的生活水平逐步提高，收入來源多樣化，農(nóng)村大量青壯年勞動力外流，人力、教育、醫(yī)療等公共服務(wù)資源向城市傾斜，農(nóng)村的社會結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化，中國農(nóng)村從“熟人社會”[6]轉(zhuǎn)變?yōu)椤鞍胧烊松鐣盵2]，也有學(xué)者稱“后鄉(xiāng)土社會”[7]。村莊結(jié)構(gòu)較為分散，大部分的社會行動者不在場，村莊原有的村民共同利益的紐帶也隨著村莊結(jié)構(gòu)的分散而消失，部分農(nóng)民的行為出現(xiàn)越來越明顯的個人主義特點。與此同時，非普惠式[8]的資源下鄉(xiāng)使得村莊治理更多地依賴于干部的個人意志，這又進(jìn)一步強(qiáng)化了村莊治理的無主體性。

2)一些基層黨組織成員出現(xiàn)腐化墮落問題。

基層黨組織作為基層領(lǐng)導(dǎo)核心，腐化墮落問題的出現(xiàn)必然導(dǎo)致其工作能力喪失、軟弱渙散。伴隨資源下鄉(xiāng)政策的落實，中央和各級政府通過財政轉(zhuǎn)移支付等方式每年向農(nóng)村輸入萬億元以上的財政資金[9]。一些農(nóng)村基層黨組織的黨員干部面對巨額金錢的誘惑，忘記自己人民公仆的身份，利用手中的權(quán)力以權(quán)謀私，在干部選拔、招商引資、項目投標(biāo)、征地拆遷、認(rèn)定低保貧困戶等問題上枉顧法紀(jì)，為一己私利侵害群眾的合法權(quán)益，導(dǎo)致干群關(guān)系不和諧，破壞黨的執(zhí)政根基。在關(guān)乎農(nóng)村生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)發(fā)展的大問題上有失公允，阻礙農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，破壞了基層政治生態(tài)，污染農(nóng)村的社會風(fēng)氣。隨著黨內(nèi)反腐力度的加大，農(nóng)村基層黨組織黨員干部的腐敗方式也從貪污受賄等經(jīng)濟(jì)腐敗向任人唯親、拉幫結(jié)派等政治腐敗轉(zhuǎn)變。與城市不同的是，中國的鄉(xiāng)村社會仍是一個“半熟人社會”，人際交往還是很注重人情關(guān)系，一部分農(nóng)村基層的領(lǐng)導(dǎo)干部利用職務(wù)便利拉幫結(jié)派，結(jié)成小利益團(tuán)體牟利，導(dǎo)致農(nóng)村基層黨組織“窩案”、“串案”[10]等腐敗事情時有發(fā)生。在資源下鄉(xiāng)進(jìn)程中，農(nóng)村基層黨員干部手中掌握著一些款項撥放、項目投標(biāo)的權(quán)力，一旦貪污腐化，涉案金額往往很大，“小官大貪”[11]現(xiàn)象凸顯。最后，在農(nóng)村基層黨組織之中，由于村民動員不到位，缺乏對黨組織成員權(quán)力行駛的監(jiān)督，行政“一把手”腐敗[12]現(xiàn)象頻現(xiàn)。

3)農(nóng)村基層黨組織趨于行政化。

在農(nóng)業(yè)稅費時期，國家為了更好地進(jìn)行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，對農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行了長期的資源汲取，并通過下達(dá)指標(biāo)性任務(wù)的方式來調(diào)動農(nóng)村基層黨組織的工作積極性，在財政資源嚴(yán)重匱乏的情況下，農(nóng)村基層黨組織只需要完成上級下達(dá)的向農(nóng)民征收農(nóng)業(yè)稅的任務(wù)，并沒有過多的職能，長期以來基層政權(quán)建設(shè)出現(xiàn)“內(nèi)卷化”[13]，農(nóng)民認(rèn)同降低。國家和農(nóng)民關(guān)系轉(zhuǎn)變之后，國家向農(nóng)村注入大量的資源，但基層黨組織已經(jīng)喪失了對村民的政治動員能力。

資源下鄉(xiāng)還推動了鄉(xiāng)村治理中“灰色勢力”[14]的發(fā)展壯大。資源下鄉(xiāng)加強(qiáng)了村莊的無主體性，一些農(nóng)村基層黨組織在治理過程中由于缺乏農(nóng)民的有效參與，把灰色勢力納入其倚靠范圍之中，助長其發(fā)展的同時也給自身發(fā)展造成障礙。

3 資源下鄉(xiāng)背景下基層黨組織治理存在問題的原因

3.1 對農(nóng)民動員的缺位

在農(nóng)業(yè)稅時期，農(nóng)村的利益共同體來源與村莊內(nèi)部的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、村莊資源之間是緊密聯(lián)系在一起的。但伴隨資源下鄉(xiāng)，國家向農(nóng)村的資源輸入是農(nóng)村的主要利益來源，這些資源和當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民、農(nóng)業(yè)是相互脫離的關(guān)系[15]。在后農(nóng)業(yè)稅時期，沒有了農(nóng)業(yè)稅收入的基層政府面臨財政空殼問題[10]，中央和地方各級政府的財政轉(zhuǎn)移支付是中西部地區(qū)縣域政府唯一的財政來源，而國家向農(nóng)村下發(fā)的各種資源，大多是直接劃撥到基層政府部門，再通過政府基層組織輸往農(nóng)民手中。這些資源的發(fā)放并不是普惠式地分配給所有村莊，而是只能分配給一部分村莊和農(nóng)民。而且各村莊和農(nóng)民個人之間差異性很大，國家不可能設(shè)置一套固定的標(biāo)準(zhǔn)化的分配模式，只能依靠農(nóng)村黨組織根據(jù)實際情況客觀分析他們所面對的農(nóng)民的不同需求。在這一過程中，農(nóng)民自身的參與就變得少之又少，他們大多數(shù)是被動的接受分配。

3.2 對權(quán)力運行的監(jiān)督機(jī)制有待完善

“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”[16]。完善的監(jiān)督機(jī)制是農(nóng)村基層黨組織權(quán)力正確行使的有力保障。權(quán)力不受約束必然會導(dǎo)致權(quán)力濫用，進(jìn)而滋生腐敗。監(jiān)督機(jī)制不完善、監(jiān)管缺位是農(nóng)村基層黨組織黨員干部走上腐敗之路的重要因素。在農(nóng)村地區(qū)，雖然農(nóng)民群眾對自己的權(quán)利義務(wù)的了解相比以前有了很大進(jìn)步，但是傳統(tǒng)的“官本位”思想仍然很有市場，農(nóng)民群眾把基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)干部看作自己的“父母官”，沒有行使合法監(jiān)督權(quán)力。一些農(nóng)村基層黨組織腐敗案件都是權(quán)力運行失范所致，基層黨組織“一把手”利用人民賦予的權(quán)力干涉重大的項目工程招標(biāo)，從中獲取經(jīng)濟(jì)利益，或是在經(jīng)手惠農(nóng)補(bǔ)貼、糧種直補(bǔ)、救濟(jì)款項發(fā)放的時候中飽私囊。農(nóng)村基層黨組織黨員干部監(jiān)督和被監(jiān)督的意識薄弱，部分領(lǐng)導(dǎo)干部甚至對監(jiān)督機(jī)制有抵觸情緒，認(rèn)為是組織對自己不信任才來監(jiān)督；部分黨員干部認(rèn)為只有紀(jì)委監(jiān)察部門才有權(quán)監(jiān)督，排斥同事、村民對自己的監(jiān)督，甚至對監(jiān)督者打擊報復(fù)，最終導(dǎo)致上級怕人心浮動而不敢監(jiān)督下級、下級怕受到打擊報復(fù)而不敢監(jiān)督上級、同事之間怕得罪同僚而不敢相互監(jiān)督的困境。

農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)干部大多數(shù)都是從群眾中走出來的，監(jiān)督者和被監(jiān)督者都是鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親，很多群眾礙于人情面子，對于那些不涉及自身利益的事情大多不愿意監(jiān)督。

3.3 基層黨組織政策執(zhí)行面臨新挑戰(zhàn)

由于農(nóng)村基層政府只能采取靈活多變的資源分配方式[10]，而在資源下鄉(xiāng)的過程中，利益主體憑借各自的權(quán)勢來影響下鄉(xiāng)資源地分配，給農(nóng)村基層黨組織的政策執(zhí)行帶來很大的挑戰(zhàn)。國家實行資源下鄉(xiāng)是想要通過支援農(nóng)村發(fā)展，增加農(nóng)民收入，滿足農(nóng)民需求，提高農(nóng)民生活質(zhì)量。但是分利秩序[17]的形成直接導(dǎo)致農(nóng)民的不公平感，繼而導(dǎo)致農(nóng)民對國家政策的不認(rèn)可。下鄉(xiāng)資源中有一部分是以項目工程的方式落地，但是一些項目工程最終落到農(nóng)村“有能力”的灰黑勢力手中[18]，農(nóng)村基層黨組織很難組織農(nóng)民與其平等對話，監(jiān)督舉報等機(jī)制也流于形式。

4 優(yōu)化基層黨組織治理的對策

1)增強(qiáng)農(nóng)民主體性意識，加強(qiáng)對村莊農(nóng)民的組織動員

農(nóng)村基層黨組織可以借助國家資源下鄉(xiāng)的大背景，重新對村莊的發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃，并積極組織農(nóng)民參與到這個規(guī)劃工作中來，讓村民切實感受到自己作為村莊主人的權(quán)利，增強(qiáng)其對村莊的歸屬感以及對基層黨組織的認(rèn)同感。在下鄉(xiāng)資源的使用、分配等問題上，也要充分發(fā)揮民主協(xié)商作用，動員農(nóng)民，鼓勵其參與到村莊大小事務(wù)的治理中來，在基層黨組織的引導(dǎo)下，重塑村莊的組織結(jié)構(gòu) ，這也有利于增強(qiáng)村民對農(nóng)村基層黨組織先鋒帶頭作用的認(rèn)識，便于基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)干部開展后續(xù)工作。

發(fā)揮農(nóng)民群眾的監(jiān)督作用。農(nóng)民是資源下鄉(xiāng)政策的受益者，農(nóng)村基層黨組織要發(fā)揮連接農(nóng)民與政府的橋梁紐帶作用，充分了解農(nóng)民的利益需求，并根據(jù)實際情況分配下鄉(xiāng)資源，讓農(nóng)民了解國家政策。首先，要對農(nóng)民普及權(quán)利意識，讓農(nóng)民“有話可說”。其次，要做好建立檢舉揭發(fā)人員的保密工作，既要為敢于監(jiān)督者撐腰打氣，又要防止一些打擊報復(fù)行為的發(fā)生，讓農(nóng)民“有話敢說”。

2)完善監(jiān)督機(jī)制，形成嚴(yán)肅規(guī)范的黨組織工作作風(fēng)

從黨中央提出全面從嚴(yán)治黨以來，各級黨組織都在加強(qiáng)對黨員干部的反腐倡廉教育，要求其以腐敗的典型案例為反面教材，嚴(yán)格要求自己，廉潔自律。在資源下鄉(xiāng)進(jìn)程中，農(nóng)村基層黨組織必須把參與重大建設(shè)項目招標(biāo)、土地征用、房屋拆遷、項目資金使用等關(guān)鍵的崗位的黨員干部作為重點監(jiān)督和教育的對象，時時刻刻敲響反腐警鐘，防患于未然，提高他們拒腐防變的能力。定期對農(nóng)村基層黨組織的干部成員進(jìn)行民主評議，針對每個人的評議結(jié)果進(jìn)行談話。加強(qiáng)紀(jì)委監(jiān)察部門的工作力度，充分調(diào)動公檢法部門的力量，形成監(jiān)督合力，重點打擊農(nóng)家基層黨組織黨員干部貪污惠農(nóng)資金、低價處置集體資產(chǎn)等腐敗行為，加強(qiáng)對基層黨組織成員的約束力。做到對腐敗的“零容忍”[19]，相關(guān)部門加大監(jiān)管力度之外，還要實行紀(jì)律監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等，開放舉報渠道。除此之外，還要建立審計監(jiān)督制度，加強(qiáng)對農(nóng)村基層黨組織的財務(wù)審查力度，及時跟進(jìn)國家惠農(nóng)資金的發(fā)放、使用，強(qiáng)化監(jiān)督，并把審計結(jié)果納入黨組織成員的工作考核系統(tǒng)，對其行為形成約束，把腐敗問題扼殺在萌芽時期。

3)從行政化治理走向技術(shù)治理

為了從根本上解決社會經(jīng)濟(jì)諸領(lǐng)域內(nèi)出現(xiàn)的種種社會矛盾，2004年以來中央政府逐步形成了以‘科學(xué)發(fā)展觀’為核心的治國理念，將經(jīng)營性的政府行為轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨卜?wù)為本的治理體系，并將法治化、規(guī)范化、技術(shù)化和標(biāo)準(zhǔn)化作為行政建設(shè)和監(jiān)督的核心議題?！盵20]改革開放30年以來，我國已經(jīng)建立起自上而下的科層制行政管理體系，從中央政府到地方政府、從上級政府到下級政府，采取直接的行政命令，下達(dá)任務(wù)指標(biāo)，實行量化考核。 “技術(shù)治理”全面強(qiáng)化政府要依法行政，秉持符合規(guī)范，公平、公正的原則，加強(qiáng)行政問責(zé)，把激勵機(jī)制和懲罰機(jī)制相結(jié)合，農(nóng)村基層黨組織成員干部在各項工作上的行為失職都可能導(dǎo)致其職位不保。

在資源下鄉(xiāng)背景下，農(nóng)村基層黨組織要加強(qiáng)對直接分配給農(nóng)戶的農(nóng)補(bǔ)、糧補(bǔ)、醫(yī)保等資金的使用監(jiān)管，提高農(nóng)村公共服務(wù)的質(zhì)量，努力建設(shè)農(nóng)村基層服務(wù)型黨組織。在專項化的項目資金使用上建立一套完善的、規(guī)范化的項目申報體系、審查體系，加強(qiáng)制度規(guī)范管理?！皵?shù)字下鄉(xiāng)”[24]是技術(shù)治理的典型應(yīng)用。農(nóng)村基層黨組織作為國家和農(nóng)民之間的橋梁紐帶，通過將數(shù)字信息在地化、系統(tǒng)化、邏輯化來改善基層治理過程中的信息不對稱問題，以實現(xiàn)對社會治理的合理優(yōu)化。

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[責(zé)任編校： 張 眾]

Resources to the Countryside and Governing of the Rural Gross-roots Party Organization

LI Rui

(SchoolofLaw,AnhuiNormalUniv.,Wuhu241000,China)

Since the agricultural tax was canceled, government has imported much resource into village to promote the development of agriculture and ecological tourism to increase rural income, enhance living standard of farmer, promote new-type urbanization, and construct new socialist countryside. A great many resources brought to villages bring a new challenge to rural gross-roots party organization: the deficiency of mobilization of farmer, corruption of some party members and the tendency of grassroots party organizations to be administrative. Those problems come from different reasons such as the deficiency of farmers’ participation, insufficient in supervision and so on. Those problems can be sloved by increasing the farmers’participation, completing the mechanism of supervision, and changing the governance pattern of the promote new-type urbanization.

resources to the countryside; benefiting order; governing of the rural gross-roots party organization

1003-4684(2016)06-0031-04

D422

A

2016-10-18

北京市社會科學(xué)院重點課題(2016A3638)

李 芮(1993-)， 女， 安徽金寨人，安徽師范大學(xué)碩士研究生，研究方向為基層黨建理論