鄧小云

(河南省社會(huì)科學(xué)院 中州學(xué)刊雜志社，鄭州 450002)

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經(jīng)濟(jì)研究

貫徹落實(shí)綠色發(fā)展理念的思路與對(duì)策

鄧小云

(河南省社會(huì)科學(xué)院 中州學(xué)刊雜志社，鄭州 450002)

理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，是思路的集中體現(xiàn)?！笆濉睍r(shí)期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的環(huán)境、條件、任務(wù)、要求等都發(fā)生了變化，適應(yīng)新形勢(shì)，就要切實(shí)貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念。其中，要從理論向度上深刻把握綠色發(fā)展理念，從機(jī)制創(chuàng)新上切實(shí)體現(xiàn)綠色發(fā)展理念，從實(shí)踐措施上具體落實(shí)綠色發(fā)展理念，形成綠色發(fā)展的合力，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)振興、社會(huì)健康、人民幸福、人與自然和諧。

綠色發(fā)展；社會(huì)健康；人與自然和諧

黨的十八屆五中全會(huì)把綠色發(fā)展列為五大發(fā)展理念之一，將綠色發(fā)展放在了更高、更重要的位置。綠色發(fā)展理念是中國(guó)共產(chǎn)黨人運(yùn)用馬克思主義生態(tài)文明理論同中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際相結(jié)合的創(chuàng)新，是體現(xiàn)新時(shí)期新形勢(shì)下我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律的戰(zhàn)略思考，是國(guó)家治理理念的新飛躍。只有深刻理解并切實(shí)踐行綠色發(fā)展理念，才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)振興、社會(huì)健康、人民幸福、人與自然和諧。

一、從理論向度上深刻把握綠色發(fā)展理念

理念是思想理論的“頭”，是規(guī)律性認(rèn)識(shí)的凝練與升華*《堅(jiān)持綠色發(fā)展(深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平同志系列重要講話精神)——“五大發(fā)展理念”解讀之三》，《人民日?qǐng)?bào)》，2015年12月22日。。縱觀人類社會(huì)關(guān)于發(fā)展方式的認(rèn)識(shí)，大致經(jīng)歷了先污染、后治理的人本主義發(fā)展模式，主張停滯發(fā)展、保護(hù)環(huán)境的環(huán)保主義發(fā)展模式，到今天強(qiáng)調(diào)人與自然和諧統(tǒng)一的綠色發(fā)展模式?？梢?，綠色發(fā)展理念的提出是對(duì)以往發(fā)展理論進(jìn)行揚(yáng)棄的結(jié)果，是對(duì)發(fā)展實(shí)踐的規(guī)律性總結(jié)，標(biāo)志著人類關(guān)于發(fā)展的思想理論上升到了更高、更加科學(xué)的階段。貫徹落實(shí)綠色發(fā)展理念，有必要準(zhǔn)確把握綠色發(fā)展的內(nèi)涵，挖掘綠色發(fā)展理念的理論指導(dǎo)意義。

1.綠色發(fā)展的基本內(nèi)涵

綠色發(fā)展強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展性和發(fā)展的綠色性，注重將綠色作為生態(tài)環(huán)保的象征滲透于五位一體建設(shè)中。這里的綠色是相對(duì)于污染而言的，是安全、優(yōu)質(zhì)、高效的代名詞，安全即對(duì)人與自然無害或危害盡可能小，優(yōu)質(zhì)即各項(xiàng)發(fā)展指標(biāo)保持在較高品位上而不是低層次地得到滿足，高效即節(jié)約集約利用資源能源。綠色發(fā)展包含四重要義：其一，轉(zhuǎn)向內(nèi)涵型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、發(fā)展低碳循環(huán)經(jīng)濟(jì)是實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的前提和關(guān)鍵；其二，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康、協(xié)調(diào)、永續(xù)發(fā)展是綠色發(fā)展的目標(biāo)指向；其三，為民眾生存和發(fā)展創(chuàng)造優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境是綠色發(fā)展的價(jià)值依歸；其四，發(fā)展生態(tài)科技、建設(shè)生態(tài)法治是實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的有效路徑。簡(jiǎn)言之，綠色發(fā)展以人與自然和諧為價(jià)值取向，以節(jié)約清潔低碳循環(huán)安全為主要內(nèi)容，以生態(tài)文明建設(shè)為基本抓手，是有別于主要依靠增加要素投入、消耗自然資源、追求數(shù)量擴(kuò)張來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的傳統(tǒng)發(fā)展模式的新型發(fā)展模式*肖安寶，王磊：《習(xí)近平綠色發(fā)展思想論略——從黨的十八屆五中全會(huì)談起》，《長(zhǎng)白學(xué)刊》，2016年第3期。。從科學(xué)理念與發(fā)展模式的歷史傳承的角度看，綠色發(fā)展是可持續(xù)發(fā)展的應(yīng)有之義，二者都以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)；同時(shí)，綠色發(fā)展的含義更加確切，比可持續(xù)發(fā)展更加具有實(shí)踐上的可操作性。

2.綠色發(fā)展理念是科學(xué)發(fā)展觀的有機(jī)組成部分

《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出，“發(fā)展是硬道理，發(fā)展必須是科學(xué)發(fā)展”，“綠色發(fā)展是永續(xù)發(fā)展的必要條件和人民對(duì)美好生活追求的重要體現(xiàn)”*《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》，《人民日?qǐng)?bào)》，2015年11月4日。。這些表述有三層含義：其一，人類社會(huì)必須發(fā)展；其二，人類社會(huì)的發(fā)展必須是科學(xué)發(fā)展，要實(shí)現(xiàn)永續(xù)發(fā)展；其三，人類社會(huì)必須通過綠色發(fā)展，才能實(shí)現(xiàn)永續(xù)發(fā)展?？梢?，這里的綠色發(fā)展是作為實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展必須堅(jiān)持的理念、實(shí)現(xiàn)永續(xù)發(fā)展需要滿足的條件提出來的，表明貫徹綠色發(fā)展理念是科學(xué)發(fā)展觀的要求和體現(xiàn)。從理論上講，綠色發(fā)展理念強(qiáng)調(diào)在資源承載能力和生態(tài)環(huán)境容量有限的情況下，通過保護(hù)自然環(huán)境來實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；科學(xué)發(fā)展觀的基本要求是全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。二者都把可持續(xù)發(fā)展作為人類社會(huì)發(fā)展的路徑和目標(biāo)要求，除了這一共通之處，科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)涵更加豐富。

3.綠色發(fā)展符合馬克思主義辯證法的要求

馬克思主義經(jīng)典作家指出，主要矛盾在事物發(fā)展過程中處于支配地位，集中力量解決主要矛盾是做好工作的關(guān)鍵。社會(huì)主義建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)性很強(qiáng)的工程，需要解決方方面面的問題，在長(zhǎng)期的建設(shè)實(shí)踐中，我們黨運(yùn)用馬克思主義基本理論，找到了解決其他一切問題的關(guān)鍵——發(fā)展。這在黨和國(guó)家的很多文件、文獻(xiàn)中都有體現(xiàn)，如黨的十八大報(bào)告指出:“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心是興國(guó)之要，發(fā)展仍是解決我國(guó)所有問題的關(guān)鍵。”*《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會(huì)而奮斗》，《光明日?qǐng)?bào)》，2012年11月18日。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《決定》指出：“全面深化改革,堅(jiān)持發(fā)展仍是解決我國(guó)所有問題的關(guān)鍵這個(gè)重大戰(zhàn)略判斷?！?《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》，2013年11月16日。這些表述深刻表明，發(fā)展是我國(guó)面臨的諸多問題中的主要問題，即主要矛盾。根據(jù)唯物辯證法，主要矛盾也是一個(gè)完整、具體的矛盾，如何解決一個(gè)具體的矛盾呢？馬克思主義經(jīng)典作家認(rèn)為，矛盾具有同一性和斗爭(zhēng)性，二者是可以轉(zhuǎn)化的，轉(zhuǎn)化是需要條件的。那么，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)這一矛盾，怎樣促使矛盾雙方的斗爭(zhēng)性向同一性轉(zhuǎn)化呢？根據(jù)唯物辯證法思想，矛盾的主要方面對(duì)問題的解決居于支配地位、起主導(dǎo)作用，解決問題要抓住矛盾的主要方面。綠色發(fā)展就是化解經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間矛盾的金鑰匙，是矛盾的主要方面。綠色發(fā)展并不排斥經(jīng)濟(jì)發(fā)展，相反，它強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的色彩——環(huán)?；?，追求兼顧環(huán)境保護(hù)的更高層次的發(fā)展。因此，綠色發(fā)展理念是運(yùn)用馬克思主義辯證法思想解決當(dāng)代發(fā)展問題的科學(xué)理念。

4.綠色發(fā)展是我們黨直面現(xiàn)實(shí)問題的戰(zhàn)略選擇

改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了極大成就，但與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾日益突出，環(huán)境污染、生態(tài)失衡、資源能源短缺等問題已成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的瓶頸。2012年，中國(guó)人口約占全球的19%，GDP占全球的11.4%，但所消耗的煤炭占全球的50.2%，化肥使用量占全球的30.7%，總物質(zhì)消費(fèi)量占全球的32%，GDP的資源消耗強(qiáng)度顯然太高了；在碳排放方面，中國(guó)碳排放量人均達(dá)到6.2噸，而全球人均4.4噸。*《中國(guó)經(jīng)濟(jì)的未來發(fā)展之路——綠色發(fā)展方式》，國(guó)研網(wǎng)，http://www.drcnet.com.cn/DRCNET.Channel.Web/gylt/2014/index13.aspx.補(bǔ)齊生態(tài)短板，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，是實(shí)現(xiàn)中華民族健康永續(xù)發(fā)展必須解決的重大課題；從短期來看，是奪取全面建成小康社會(huì)決勝階段偉大勝利必須攻克的難關(guān)。正是基于對(duì)這些突出問題的深刻認(rèn)識(shí)，黨的十八屆五中全會(huì)把綠色發(fā)展作為“十三五”時(shí)期乃至今后必須堅(jiān)持的一個(gè)重要發(fā)展理念，強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)從空間上、時(shí)間上、整體上挖掘經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的綠色動(dòng)力，這充分體現(xiàn)了我們黨直面現(xiàn)實(shí)問題進(jìn)而積極主動(dòng)地解決問題的實(shí)事求是的工作作風(fēng)，體現(xiàn)了黨對(duì)人民福祉和民族未來的責(zé)任擔(dān)當(dāng)和對(duì)促進(jìn)人類文明進(jìn)步的深邃思考*周世敏：《樹立綠色發(fā)展理念落實(shí)綠色發(fā)展舉措》，《光明日?qǐng)?bào)》，2015年12月26日。。

二、從機(jī)制創(chuàng)新上切實(shí)體現(xiàn)綠色發(fā)展理念

黨的十八大報(bào)告從基本管理機(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、市場(chǎng)化機(jī)制、考核評(píng)價(jià)機(jī)制、責(zé)任追究和賠償機(jī)制五個(gè)方面對(duì)加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)作出了安排。貫徹落實(shí)綠色發(fā)展理念，也需要對(duì)這五項(xiàng)機(jī)制進(jìn)行綠化創(chuàng)新，具體可考慮以下五個(gè)方面。

1.完善規(guī)劃引領(lǐng)機(jī)制

我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第13條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門會(huì)同有關(guān)部門，根據(jù)國(guó)家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的要求，編制本行政區(qū)域的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃；環(huán)境保護(hù)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等相銜接。由于主體功能區(qū)規(guī)劃是上位規(guī)劃，所以環(huán)境保護(hù)規(guī)劃與之相銜接，其實(shí)就是服從*《環(huán)境規(guī)劃與其他規(guī)劃怎么銜接？》，《環(huán)境經(jīng)濟(jì)》，2014年第7期。。至于環(huán)境保護(hù)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的銜接問題，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》提出，推動(dòng)有條件地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城市總體規(guī)劃等“多規(guī)合一”。據(jù)此，各地可以結(jié)合實(shí)際情況，實(shí)行經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、土地利用、林業(yè)、主體功能區(qū)、城鄉(xiāng)建設(shè)等多規(guī)合一，統(tǒng)一規(guī)劃的名稱、標(biāo)準(zhǔn)、期限、審批機(jī)關(guān)和程序等，實(shí)行規(guī)劃“一張圖”，以此引領(lǐng)綠色發(fā)展的各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)相互銜接、協(xié)調(diào)，確保綠色發(fā)展取得良好實(shí)踐效果。

2.健全環(huán)境監(jiān)管機(jī)制

目前，我國(guó)環(huán)保系統(tǒng)的監(jiān)管手段整體上比較滯后，尤其是基層環(huán)保人力和技術(shù)、設(shè)施非常不足，“管理靠經(jīng)驗(yàn)、污染靠眼看、收費(fèi)靠估算”生動(dòng)描述了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)環(huán)境監(jiān)控和治理上的尷尬現(xiàn)狀。鑒于此，要進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)保領(lǐng)域的政策扶持和資金投入，加大將信息化技術(shù)應(yīng)用于環(huán)境治理的規(guī)模和力度，以弱化環(huán)境治理對(duì)人力的依賴，并節(jié)省環(huán)境治理的成本、提高效率。在現(xiàn)有條件下，要通過環(huán)境監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新，補(bǔ)強(qiáng)人力物力。具體而言，一是推行“無間歇”機(jī)制，加大環(huán)保督察力度。督察是比巡視更加有力的監(jiān)督機(jī)制，2015年7月，中央深化改革小組第十四次會(huì)議審議通過的《環(huán)境保護(hù)督察方案(試行)》對(duì)實(shí)施環(huán)保督察作了原則性規(guī)定，但沒有細(xì)化督察的程序、范圍、流程等。建議環(huán)保督察以環(huán)保部人員為主，全國(guó)人大和全國(guó)政協(xié)派員參與，不定期突擊檢查環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)高危地區(qū)和重點(diǎn)排污領(lǐng)域，切實(shí)形成黨政同責(zé)的環(huán)保責(zé)任格局。二是推行“部門聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，加強(qiáng)環(huán)保部門與紀(jì)檢監(jiān)察、公檢法、水利、工商、建設(shè)、安檢等部門的聯(lián)系與配合。環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，僅靠環(huán)保部門的力量難以湊效；實(shí)踐中的環(huán)境污染問題紛繁復(fù)雜，一個(gè)具體的環(huán)境違法行為背后可能潛藏著分布于不同領(lǐng)域、涉及不同管理環(huán)節(jié)的行為鏈條，因此，環(huán)保部門要與相關(guān)部門定期開展聯(lián)合執(zhí)法檢查和專項(xiàng)行動(dòng)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展打造全方位的綠色生態(tài)。三是推行“陽光執(zhí)法”機(jī)制，提升環(huán)境執(zhí)法的公信力。環(huán)境執(zhí)法人員要主動(dòng)接受群眾、企業(yè)和媒體監(jiān)督，把保障和推動(dòng)綠色發(fā)展的政策依據(jù)及實(shí)踐舉措曬在公眾眼前,讓群眾感受到政府為綠色發(fā)展保駕護(hù)航的能力與威力,實(shí)現(xiàn)自律與他律相結(jié)合、執(zhí)法與監(jiān)督相促進(jìn)。

3.強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

我國(guó)目前的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制存在補(bǔ)償范圍不明確、標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)、模式比較單一、資金來源匱乏等問題。國(guó)務(wù)院辦公廳2016年5月13日發(fā)布的《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》明確了“誰受益、誰補(bǔ)償”的原則，具體措施由各地、各部門在實(shí)踐中探索。筆者認(rèn)為，在操作上，可以由污染者自己承擔(dān)環(huán)境治理責(zé)任，環(huán)保部門進(jìn)行監(jiān)督；或者由環(huán)保部門代為實(shí)施污染治理，錢從企業(yè)繳納的生態(tài)補(bǔ)償基金來。理論上第一種選擇的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于第二種選擇，即企業(yè)主動(dòng)治理污染的成本較小。但實(shí)踐中很多企業(yè)為了追逐利益而有能力治污卻不去治污，對(duì)此，可以擴(kuò)大污染治理責(zé)任人的范圍。如果污染物產(chǎn)生者、排放者無力負(fù)擔(dān)法定清污費(fèi)用和損害賠償費(fèi)用，則任何參與其利益分配者(如對(duì)其控股或參股的組織和個(gè)人)均可成為追責(zé)的對(duì)象，均需承擔(dān)污染治理的連帶責(zé)任。在生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞缴希梢詫?shí)行貨幣補(bǔ)償，也可以實(shí)行實(shí)物補(bǔ)償、政策補(bǔ)償、智力補(bǔ)償(技術(shù)支持、教育培訓(xùn))、項(xiàng)目援助等。生態(tài)補(bǔ)償資金主要來源于政府財(cái)政，輔之以通過環(huán)境稅收、建立流域生態(tài)補(bǔ)償基金、社會(huì)公益組織捐贈(zèng)等渠道籌集。另外，從立法體系的角度看,《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》位階較低，為了增強(qiáng)立法的規(guī)制效力，建議國(guó)家出臺(tái)關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｉT法規(guī)、規(guī)章，建立健全覆蓋主要生態(tài)系統(tǒng)、禁止開發(fā)區(qū)域和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的縱向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)建立開發(fā)地區(qū)與保護(hù)地區(qū)之間、受益地區(qū)與保護(hù)地區(qū)之間、流域上下游地區(qū)之間的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

4.創(chuàng)新政府與市場(chǎng)、社會(huì)合作環(huán)保機(jī)制

我國(guó)政府部門在環(huán)境保護(hù)中的角色和功能現(xiàn)狀是：既是執(zhí)行者、投入者，又是監(jiān)管者、協(xié)調(diào)者。這對(duì)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置提出了“大而全”的要求，但實(shí)際上，政府的人財(cái)物等資源是非常有限的，政府部門不可能事必親躬。尤其是在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，一些問題的解決需要比較專業(yè)的知識(shí)技術(shù)，而政府環(huán)保機(jī)構(gòu)未必有足夠?qū)I(yè)的設(shè)備和人力，即使勉強(qiáng)為之，也會(huì)導(dǎo)致“政府失靈”，既損耗行政成本，又貽誤環(huán)境治理。因此，政府要學(xué)會(huì)借力，著重做好監(jiān)督和服務(wù)。對(duì)綠色發(fā)展而言，要將這一領(lǐng)域的事務(wù)，該交給市場(chǎng)的就交給市場(chǎng)調(diào)節(jié)，該借力社會(huì)的就吸收社會(huì)力量參與，這樣既樹立政府親民信民的良好形象，又契合環(huán)保工作的特性。環(huán)境是最大的公共福利，綠色發(fā)展涉及所有人群，需要最大限度地吸納各種力量參與，并且，當(dāng)今環(huán)境危機(jī)已是不爭(zhēng)的事實(shí)，社會(huì)各界都熱切關(guān)注并愿意積極參與環(huán)境保護(hù)。在這種情勢(shì)下，政府需要做的，就是提供機(jī)制、搭建平臺(tái)，將大量專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的綠色發(fā)展事務(wù)放給第三方競(jìng)爭(zhēng)性完成，政府做好監(jiān)督；將涉及群眾切身利益的綠色發(fā)展事務(wù)尤其是行為方式改變、消費(fèi)習(xí)慣轉(zhuǎn)型等吸納多元社會(huì)主體參與，政府部門聽取群眾意見，呼應(yīng)群眾關(guān)切，基于群眾訴求作出科學(xué)合理的決策。

5.嚴(yán)格環(huán)保評(píng)價(jià)考核機(jī)制

建立科學(xué)的目標(biāo)責(zé)任評(píng)價(jià)考核機(jī)制是確保綠色發(fā)展理念得到落實(shí)的重要制度基礎(chǔ)和條件。為此，各地要加大力度完善符合綠色發(fā)展要求的政府部門及其人員政績(jī)考核體系，根據(jù)不同區(qū)域的主體功能定位，實(shí)行差別化的綠色發(fā)展績(jī)效評(píng)價(jià)考核機(jī)制，在對(duì)政府部門及其人員的考評(píng)晉升中適當(dāng)?shù)疓DP因素，加大環(huán)保目標(biāo)責(zé)任落實(shí)情況的權(quán)重；編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債清單及相應(yīng)的償付責(zé)任清單，建立領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)資源消耗、環(huán)境損害問責(zé)制和終身追究制。值得一提的是，由于綠色發(fā)展的績(jī)效難以客觀度量，所以有必要發(fā)揮審計(jì)機(jī)制在綠色發(fā)展績(jī)效評(píng)價(jià)考核中的作用。為此，要建立可操作性的綠色發(fā)展審計(jì)機(jī)制。一方面，要求企業(yè)實(shí)行內(nèi)部審計(jì)并將相關(guān)信息公開，確保企業(yè)對(duì)綠色發(fā)展投入了一定的資金等成本，政府部門對(duì)企業(yè)的綠色發(fā)展審計(jì)計(jì)劃制定及其實(shí)施情況進(jìn)行外部審計(jì)，審計(jì)結(jié)果納入企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任考核系統(tǒng)及誠(chéng)信體系進(jìn)行管理；另一方面，政府部門實(shí)行內(nèi)部審計(jì)，重點(diǎn)是對(duì)政府環(huán)境決策和管理行為是否符合環(huán)境保護(hù)法律及綠色發(fā)展的政策要求進(jìn)行合規(guī)性審計(jì)，對(duì)政府批準(zhǔn)項(xiàng)目的環(huán)境效益以及領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)綠色化利用、環(huán)境保護(hù)等情況進(jìn)行責(zé)任審計(jì)，同時(shí)結(jié)合社會(huì)審計(jì)結(jié)果，補(bǔ)強(qiáng)政府部門內(nèi)部審計(jì)的精準(zhǔn)度和科學(xué)性。

6.剛化法治保障機(jī)制

法律的威力在于它的普遍性和強(qiáng)制性。對(duì)于所有人都必須遵守的規(guī)則而言，如果打破它帶來高昂成本而遵守它帶來現(xiàn)實(shí)或潛在的收益，則排污者當(dāng)然選擇后者。因此，綠色發(fā)展亟須強(qiáng)有力的法律制度保障，同時(shí)，它要求各地建立具有強(qiáng)制性、權(quán)威性和高效率的法律實(shí)施體系，用法治思維、法治方式協(xié)調(diào)綠色發(fā)展的相關(guān)利益，解決相關(guān)糾紛。具體而言，一是研究制定促進(jìn)綠色發(fā)展的法律、法規(guī)，各級(jí)政府制定指導(dǎo)綠色發(fā)展的具體方案，明確綠色發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)體系包括高耗能產(chǎn)品能耗限額標(biāo)準(zhǔn)、終端用能產(chǎn)品能效標(biāo)準(zhǔn)、綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)和汽車燃油經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)等；二是把實(shí)踐中形成的有效措施上升到制度層面，以制度引導(dǎo)和規(guī)范綠色發(fā)展；三是修訂完善現(xiàn)有法規(guī)，清理與綠色發(fā)展不相適應(yīng)的規(guī)范性文件，解決法律規(guī)范之間相互沖突、脫節(jié)、重復(fù)、違反上位法等問題；四是強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，深入實(shí)施大氣、水、土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃，實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，加大環(huán)境違法行為查處力度*《中國(guó)將實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度》，中國(guó)新聞網(wǎng)，http://www.chinanews.com/gn/2015/}29/7596585.shtml，2015年10月29日。；五是實(shí)行環(huán)境公益訴訟制度，大力提倡環(huán)境民事公益訴訟，適度開展環(huán)境行政公益訴訟，以司法作為綠色發(fā)展的最后防線和屏障；六是利用網(wǎng)絡(luò)等新媒體，加強(qiáng)綠色法治的宣傳教育，營(yíng)造綠色守法氛圍。

三、從實(shí)踐措施上具體落實(shí)綠色發(fā)展理念

習(xí)近平總書記在華東七省市黨委主要負(fù)責(zé)同志座談會(huì)上指出，綠色發(fā)展既是理念又是舉措，務(wù)必政策到位、落實(shí)到位。貫徹落實(shí)綠色發(fā)展理念，要有實(shí)實(shí)在在的舉措，至少可以采取以下措施。

1.構(gòu)筑立體多維的“綠色綜合體”

各地要嚴(yán)格落實(shí)中央關(guān)于制定“十三五”規(guī)劃的建議中提出的綠色發(fā)展六大舉措：促進(jìn)人與自然和諧共生；加快建設(shè)主體功能區(qū)；推進(jìn)低碳循環(huán)發(fā)展；全面節(jié)約和高效利用資源；加大環(huán)境治理力度；筑牢生態(tài)安全屏障。在此基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步將綠色發(fā)展融入經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)建設(shè)各方面和全過程，著力培育綠色經(jīng)濟(jì)、綠色政治、綠色文化、綠色社會(huì)，構(gòu)筑一個(gè)立體多維的“綠色綜合體”。培育綠色經(jīng)濟(jì)，就是將綠色發(fā)展作為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，要求任何經(jīng)濟(jì)行為都以保護(hù)環(huán)境和生態(tài)健康為基本前提并有利于環(huán)境保護(hù)和生態(tài)健康。培育綠色政治，就是要求政治思想和執(zhí)政措施中包含生態(tài)保全、環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)，打造與自然生態(tài)一樣山清水秀的政治生態(tài)。培育綠色文化，就是在文化建設(shè)中融入生態(tài)保全、環(huán)境保護(hù)等價(jià)值理念，倡導(dǎo)尊重自然、愛護(hù)自然、順應(yīng)自然規(guī)律的生活方式、行為方式和思維方式*湖南省黨的創(chuàng)新理論研究和學(xué)習(xí)服務(wù)中心：《理解和把握綠色發(fā)展理念的三個(gè)維度》，《湖南日?qǐng)?bào)》，2015年11月19日。。培育綠色社會(huì)，就是在全社會(huì)強(qiáng)調(diào)能源資源的節(jié)約集約利用，要求人們?cè)谏a(chǎn)生活中盡量做到清潔生產(chǎn)、無害排放、物質(zhì)循環(huán)利用，建設(shè)清潔、安全、低碳、循環(huán)型社會(huì)。

2.制定一系列促進(jìn)節(jié)能減排的經(jīng)濟(jì)政策

推進(jìn)綠色發(fā)展的舉措大體可以歸納為兩類：一是做加法，如植樹造林；二是做減法，如節(jié)能減排。對(duì)于節(jié)能減排，各地至少可以采取五種積極作為、變中求機(jī)的政策措施。一是綠化產(chǎn)業(yè)政策：支持節(jié)能減排類產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加快淘汰落后產(chǎn)能，構(gòu)建科技含量高、資源能耗低、環(huán)境污染少的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；二是綠化價(jià)格和收費(fèi)政策：推行居民用電階梯價(jià)格、高耗能行業(yè)懲罰性能源價(jià)格政策，完善污水、生活垃圾處理費(fèi)政策，通過征收污染費(fèi)來增大非綠色產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)成本；三是綠化財(cái)政政策：實(shí)施節(jié)能技術(shù)改造獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)政策，尤其是對(duì)建筑節(jié)能改造、污染物減排能力建設(shè)、農(nóng)村環(huán)境綜合整治給予財(cái)政補(bǔ)助*林國(guó)標(biāo)：《用綠色發(fā)展理念引領(lǐng)美麗中國(guó)建設(shè)》，《湖南日?qǐng)?bào)》，2015年11月18日；解振華：《綠色發(fā)展：實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”的重要保障》，《光明日?qǐng)?bào)》，2013年4月15日。；四是綠化金融政策：進(jìn)一步提高高耗能、高排放項(xiàng)目的信貸門檻，將綠色信貸植入銀行授信制度體系和操作流程，進(jìn)行綠色信貸動(dòng)態(tài)評(píng)估，相關(guān)結(jié)果作為評(píng)級(jí)、信貸準(zhǔn)入、貸款“三查”、貸款定價(jià)、管理和退出的重要依據(jù)*王欣：《創(chuàng)新綠色金融助力綠色產(chǎn)業(yè)》，《銀行家》，2016年第2期。；五是綠化稅收政策：調(diào)整煤炭、原油、天然氣的資源稅稅額標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整不同排量乘用車的消費(fèi)稅稅率，對(duì)小排量車減半征收車購稅，對(duì)新能源汽車免征車購稅，研究開征碳稅等環(huán)境保護(hù)稅。

3.運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管

物聯(lián)網(wǎng)作為運(yùn)用信息化技術(shù)進(jìn)行智能化環(huán)境治理的有效手段，其表現(xiàn)形式是“互聯(lián)網(wǎng)+環(huán)境要素的物理接入點(diǎn)”。目前，我國(guó)物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的應(yīng)用整體上處于探索階段，一些地方在運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)加強(qiáng)環(huán)境治理方面取得了一定成效，但整體上重感知層和網(wǎng)絡(luò)層而對(duì)應(yīng)用層開發(fā)不足，今后還需要進(jìn)一步做好三個(gè)方面的工作：一是增加物理接入點(diǎn)，產(chǎn)生基于物物相連的龐大數(shù)據(jù)；二是建立統(tǒng)一的信息平臺(tái)，運(yùn)用云計(jì)算等技術(shù)對(duì)監(jiān)控搜集到的海量數(shù)據(jù)進(jìn)行整合分析和互聯(lián)共享；三是注重將數(shù)據(jù)與行業(yè)需求相結(jié)合，針對(duì)行業(yè)特點(diǎn)提出污染治理方案并對(duì)具體的整改情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤，將整改效果等信息實(shí)時(shí)推送到環(huán)保部門及有關(guān)部門，實(shí)現(xiàn)多網(wǎng)融合、有效治理。

4.利用市場(chǎng)機(jī)制推行排污權(quán)交易

為了使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不會(huì)導(dǎo)致污染的擴(kuò)大，政府必須對(duì)現(xiàn)有污染源實(shí)行排污許可證管理。從產(chǎn)權(quán)的角度講，排污許可證就是排污權(quán)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和排污權(quán)需求增加，排污權(quán)價(jià)格會(huì)自動(dòng)提高，這會(huì)成為強(qiáng)有力的激勵(lì)，促使探索開發(fā)更加清潔的技術(shù)和產(chǎn)出，而將所節(jié)余的排污權(quán)用于交易盈利，此即排污權(quán)交易?？梢?，排污權(quán)交易的是指是產(chǎn)權(quán)交易，其突出功效是激勵(lì)企業(yè)以最廉價(jià)的方式進(jìn)行綠色發(fā)展，同時(shí)節(jié)約政府行政成本。2007年以來，我國(guó)在江蘇、浙江、天津、湖北等省、市開展了排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作并取得了一定進(jìn)展，可以預(yù)見，隨著綠色發(fā)展理念的提出和落實(shí)，在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一開展排污權(quán)交易是必然趨勢(shì)。這就意味著，原有企業(yè)在排放污染物之前必須先購買排污權(quán)，新建企業(yè)在進(jìn)入某一領(lǐng)域之前必須先獲得排污權(quán)。由于多年來我國(guó)對(duì)工業(yè)企業(yè)一直實(shí)行排污許可證管理，所以工業(yè)領(lǐng)域?qū)嵭信盼蹤?quán)交易已不成問題。在推動(dòng)工業(yè)綠色發(fā)展的同時(shí)，還應(yīng)注重綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展，重視農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)、綠色產(chǎn)出。為了解決農(nóng)業(yè)面源污染問題，可以試行工業(yè)點(diǎn)源與農(nóng)業(yè)面源之間進(jìn)行交易以及農(nóng)業(yè)面源與農(nóng)業(yè)面源之間彼此交易。政府可以根據(jù)某區(qū)域的環(huán)境容量，設(shè)定該區(qū)域可用的化肥、農(nóng)藥總量，然后將總量分解，以農(nóng)業(yè)營(yíng)養(yǎng)物許可證的形式分配給每個(gè)農(nóng)戶，并實(shí)施規(guī)模農(nóng)戶或農(nóng)業(yè)組織進(jìn)行農(nóng)業(yè)營(yíng)養(yǎng)物記錄制度。如果某戶農(nóng)民掌握新的耕作技術(shù)，能夠減少化肥和農(nóng)藥的用量，他就可以將許可證轉(zhuǎn)讓給其他有需求的用戶。近年來，各地陸續(xù)成立了一些農(nóng)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等農(nóng)業(yè)組織，這些規(guī)模農(nóng)戶之間已具備進(jìn)行排污權(quán)交易的條件。對(duì)于排污權(quán)交易，政府需要做的是服務(wù)、監(jiān)管，提供一個(gè)公平且有效的拍賣制度，使污染者可以定期購買到有效的排污權(quán)；建立有效的產(chǎn)權(quán)登記制度，監(jiān)督買賣雙方合法、有效地進(jìn)行排污權(quán)交易；不斷懲戒違法排污者，給排污權(quán)交易注入活力。

5.開展環(huán)境治理公私合作

環(huán)境治理公私合作將分散在各企業(yè)的治污工作由第三方負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)，有利于實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理專業(yè)化、規(guī)?；图s化。由于治污責(zé)任向第三方轉(zhuǎn)移和集中，對(duì)監(jiān)管部門而言，減少了監(jiān)管對(duì)象，節(jié)約了執(zhí)法資源，提高了執(zhí)法效率；而第三方治理企業(yè)的業(yè)務(wù)范圍由過去單純的設(shè)備制造、工程建設(shè)拓展到投資運(yùn)營(yíng)服務(wù)，企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力將大大提升，從而促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。隨著私人主體投資能力的增強(qiáng)和環(huán)境服務(wù)市場(chǎng)的不斷開放，環(huán)境治理領(lǐng)域開展公私合作的條件日臻成熟。政府可以以招投標(biāo)等形式主導(dǎo)、推動(dòng)民間資本進(jìn)入環(huán)境治理領(lǐng)域，與污染者和政府部門一起分擔(dān)治污責(zé)任，具體可以采取行政合同的形式規(guī)范合作各方實(shí)現(xiàn)預(yù)期目的。容易出現(xiàn)的問題是：引入第三方治污后，排污方與治污方互相推諉，推脫治污責(zé)任；或者互相勾結(jié)，弄虛作假欺瞞執(zhí)法部門。對(duì)此，可以通過委托合同由第三方而不是排污企業(yè)承擔(dān)污染治理的主體責(zé)任，以使第三方有內(nèi)生動(dòng)力和外在壓力去監(jiān)督排污企業(yè)的行為，最終實(shí)現(xiàn)污染者擔(dān)責(zé)。為了規(guī)范和保障環(huán)境治理公私合作的運(yùn)行，政府要制定促進(jìn)公私合作的政策框架，規(guī)范合同文本，降低合作風(fēng)險(xiǎn)；建立合理的定價(jià)規(guī)則和收益共享機(jī)制；在管理方式上實(shí)現(xiàn)從行政命令式向契約式轉(zhuǎn)變，激發(fā)社會(huì)各界在生態(tài)保護(hù)方面的巨大能量。

[責(zé)任編輯：王成利]

河南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“農(nóng)業(yè)面源污染綜合防控的法律保障問題研究”(2015BFX026)，河南省社會(huì)科學(xué)院基本科研費(fèi)項(xiàng)目“河南農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的法律支持問題研究”(16E1044)的階段性成果。

鄧小云(1972-)，女，法學(xué)博士，河南省社會(huì)科學(xué)院中州學(xué)刊雜志社副研究員。

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1003-8353(2016)09-0178-05