陳 珺，王棟亮

(1.河北大學 歷史學院，河北 保定 071002；2.河北民族師范學院 馬克思主義學院，河北 承德 067000)

南京國民政府時期公務員懲戒機關述略

陳 珺1，王棟亮2

(1.河北大學 歷史學院，河北 保定 071002；2.河北民族師范學院 馬克思主義學院，河北 承德 067000)

公務員懲戒機關是南京國民政府對違法失職的公務人員進行懲戒處分而設立的審判機關。懲戒機關瑣碎、復雜、凌亂，依據(jù)被彈劾人官職的大小分別創(chuàng)立，其隸屬也各不相同。懲戒機關的紛雜，使各級公務員對應的懲戒機關并不一致，而且隨著懲戒對象的官階越高，組織性質越傾向于行政化。各類懲戒機關委員的任職資格也有不同。中央公務員懲戒委員會的委員必須為司法出身，且為專職人員；其他懲戒機關的委員為兼職，任職資格或可與司法沒有關聯(lián)。上述弊病導致懲戒標準不一，懲戒威力減弱，影響了國家權威的滲透。

國民政府時期；公務員；懲戒機關；國家權威

南京國民政府為澄清吏治，整飭官員，加強對公務員的系統(tǒng)管理，建立了公務員懲戒制度。公務員一詞最早出現(xiàn)在1928年9月1日南京國民政府公布的《刑法》中：“公務員者，謂依法令從事于公務之人員。”[1](P137)1933年3月公布的《公務員服務法》規(guī)定：“凡受有俸給的公務員或在其他公營事業(yè)機關服務之人員，一律適用該法?！盵2](P71)又根據(jù)《彈劾法》規(guī)定：監(jiān)察委員對公務員違法或失職行為提出彈劾后，經(jīng)調(diào)查確實后交付懲戒。監(jiān)察院進行彈劾不分選任政務官、政務官、事務官、文官、軍官、外交官、司法官、特任、簡任、薦任或委任官職。[1](P707)基于以上法令規(guī)定，適用于公務員懲戒法的人員就是指在各級政府機關或在其他公營事業(yè)機關依法令執(zhí)行國家公務并享有俸給的人員。不論其產(chǎn)生方式是選舉或是任命，所從事的職務性質為外交、軍事或司法等，不論官階高卑、待遇等差，統(tǒng)稱為公務員。

公務員懲戒機關是對違法失職的公務員進行懲戒處分的審判機關。這一時期的懲戒機關依據(jù)被彈劾人的官職的不同分別設立，并不統(tǒng)一，“選任官、政務官、事務官、軍事長官、普通軍官佐、低級地方官吏等各有各的懲戒機關”[3](P778)。時人陳之邁曾評論說，懲戒機關“仔細繁瑣”“復雜凌亂”。事實也確實如此，當時的組織形式包括中央及地方公務員懲戒委員會、政務官的懲戒機關、監(jiān)察委員懲戒機關及軍人的懲戒機關等。

公務員懲戒制度是研究當時的吏治狀況和中國政制現(xiàn)代化歷程不可多得的切入點。民國時期的學者陳之邁、吳紱征曾針對當時制度的改良與建設做過一般性地記述和評論，今人劉影虹曾專門對中央公務員懲戒委員會進行論述①劉影虹：《南京國民政府中央公務員懲戒委員會懲戒實踐研究(1927-1937)》，碩士學位論文，廣州：中山大學，2006年。，全面系統(tǒng)闡述公務員懲戒機關的文章還尚付闕如，研究有待深入。有鑒于此，本文擬對此問題做一簡要梳理，以期能窺探南京國民政府對公務員的管理狀況及其行政效能。

一、公務員懲戒委員會

政府的活動就其性質分為兩個部分：一是決定方針或方案的領導與計劃；一為按圖施工，作實際事務。[4]制定政策者為政務官，實行政策者為事務官。國民政府于1931年6月8日公布的《公務員懲戒委員會組織法》中規(guī)定：“公務員懲戒委員會直隸于司法院，除法律別有規(guī)定外，掌管一切公務員之懲戒事宜。”[5]但與此同時又在《公務員懲戒法》中明確規(guī)定，“被彈劾人為事務官者送公務員懲戒委員會?！盵6]所以《公務員懲戒委員會組織法》里面規(guī)定的“一切公務員”只是單指事務官。

公務員懲戒委員會包括中央公務員懲戒委員會和地方公務員懲戒委員會。前者于1932年6月1日成立并開始正式辦公。各地方公務員懲戒委員會從1932年8月起也次第成立[7]。湖北最早成立，浙江、江西、湖南、安徽、察哈爾、陜西、熱河、四川、福建、甘肅、河北、寧夏、北平市、山西、河南、上海市、青島市、山東、江蘇、綏遠、貴州、青海依次成立[8]。這兩種懲戒機關的主要區(qū)別在于：被付懲戒人的官職不同和懲戒委員的人選不同。

第一，被付懲戒人的官職不同。中央公務員懲戒委員會“掌管全國薦任職以上公務員，及中央各官署委任職公務員之懲戒事宜”。即無論服務于中央還是地方的薦任職以上公務員，以及中央政府委任職以上公務員的懲戒事宜都屬于其職責范圍。被中央公務員懲戒委員會懲戒的人員中以縣長人數(shù)最多。而地方公務員懲戒委員會專門“掌管各該省委任職公務員之懲戒事宜”。[9]由此可見，公務員懲戒委員會管轄純粹辦理行政事務的普通簡任、薦任、委任事務官以及與事務官相等的聘任人員，選任政務官、政務官和軍人均不在其管轄權范圍之內(nèi)。[10](P29)

第二，兩個懲戒委員會的組成人員在人選上也不相同。中央公務員懲戒委員會設置委員長1人，由司法院副院長兼任。委員11至17人，其中6至9人為“專任委員”，要求必須具有一定的資格，一是注重擔任公務員的年限：年滿三十歲，曾在國民政府統(tǒng)治下簡任職公務員二年以上或薦任職公務員五年以上者。一是注重參加革命的經(jīng)歷，對黨國有特殊勛勞或致力革命十年以上者。[11]其余的委員從現(xiàn)任最高法院庭長及推事中簡派兼任。[12]因為最高法院推事庭長事務過忙，無暇兼顧，后來一律改為專職委員。[13]

各省、特別市設立地方公務員懲戒委員會，設置委員長1人，由高等法院院長兼任，如果不再擔任院長，“另侯任用”，則同時免去委員長的職務。設置委員7至11人，由司法院在高等法院庭長、推事中遴派4至6人，其余在省政府各處、廳薦任職公務員中遴派，委員長不占委員名額。如果兼任委員職務的庭長、推事調(diào)充其他職務或辭職時，由代理庭長代理委員職務或另外推薦“改派”他人，改派人員的履歷要呈請司法院鑒核*如司法院指令指字第151號：“在宋孟年、曾邵勛未回庭長本任以前，其兼任委員職務應準派宋啟宏、謝振采暫行兼代，浙江省地方公務員懲戒委員會委員長鄭文禮，此令。1932年10月29日?！薄端痉ㄔ汗珗蟆返?4號，1932年11月12日。司法院指令指字第174號：“令安徽省地方公務員懲戒委員會委員長陳福民呈準安徽省政府函為本會委員王斌胡清翰已離本職，所遺委員兼職改派秘書處第一科長郭平、民政廳第三科長郭桂森接充，檢同履歷請鑒核令派。由呈及履歷均悉，郭平等二員已另令派其接充矣。此令。1933年7月14日。”《司法院公報》第80號，1933年7月22日。。并調(diào)用法院職員辦理案件分配及記錄編卷等事務。[14]

直接隸屬于行政院的上海、北平、青島市，另外設立地方公務員懲戒委員會。委員在市政府所在地的地方法院庭長、推事及市政府各處、局現(xiàn)任薦任職公務員中遴選兼任。委員長一職由市政府所在地的地方法院院長兼任，[15]已設有高等法院分院的直轄市，可以由分院院長兼任。如高等法院庭長、推事無法補充兼任員額，委員長可從其他法院推事中遴派暫代。[16]如北平市地方公務員懲戒委員會本應由河北高等法院院長胡祥麟兼任委員長，但因為胡祥麟駐在天津，很少到會，所有會務就近由兼任懲戒委員會委員的北平地方法院庭長衛(wèi)權臨代為綜理一切。[17]

地方公務員懲戒委員會的委員長和委員都屬于兼任，一半是高等法院的庭長及推事，另一半是省政府高級行政官員，雖然具備了一些司法化的特征，但并沒有完全脫離行政而司法獨立化。其結果一方面由于當時各級法院司法官的司法事務非常忙碌，積案累累，沒有余暇再去辦理懲戒事件；另一方面由于行政官吏的參與，容易使懲戒案件敷衍了結。

二、政務官懲戒委員會

1929年12月，國民政府第198次中央政治會議決議規(guī)定了政務官的范圍：“凡須經(jīng)政治會議議決任命之官吏為政務官。”這就包括國民政府委員、各院院長、副院長及委員、各部部長、各委員會委員長、各省政府委員、主席及廳長、各特別市市長、駐外大使、特使、公使及特任特派官吏之人選。第317次中政會議又規(guī)定，將國民政府及五院所屬各部各委員會政務次長、副部長、副委員長視為政務官[18]。

對于政務官的懲戒機關在《公務員懲戒法》上原本規(guī)定：(一)政務官的懲戒機關為中央黨部監(jiān)察委員會和政務官懲戒委員會。(二)被彈劾人為國民政府委員，送中央黨部監(jiān)察委員會；被彈劾人為前款以外之政務官，送國民政府。[19]“五院院長、副院長及各部會長不兼任國民政府委員。”[20]據(jù)此，五院院長、副院長被彈劾時不應該送交中央黨部監(jiān)察委員會審議。但是在1932年5月21日，監(jiān)察委員高友唐彈劾行政院院長汪兆銘，汪兆銘沒有兼任國府委員，應送交國民政府懲戒，然而監(jiān)察院最終卻將彈劾

文呈送給了中央黨部監(jiān)察委員會。監(jiān)察院對此做出解釋：1931年12月30日公布的修正國民政府組織法規(guī)定，各院設院長、副院長各一人，由中國國民黨中央執(zhí)行委員會選任；各院各自對中央執(zhí)行委員會負責。依照上述規(guī)定，各院院長由中央選任，并各自對中央負責，與懲戒法規(guī)定的政務官，顯有不同，應呈由中央最高監(jiān)察機關。[21]

第317次中政會議就此規(guī)定：“五院院長或副院長被彈劾時，其懲戒機關為中央監(jiān)察委員會?！薄豆珓諉T懲戒法》在1933年6月27日也相應做出了修正：“被彈劾人為選任政務官者送中央黨部監(jiān)察委員會?！盵22]這樣只有選任政務官之外的政務官被彈劾時送國民政府。之后經(jīng)過國民政府主席林森提議，第319次政治會議決議：由國民政府委員中推定7至9人組織一個政務官懲戒委員會。當時推定張人杰、張繼、葉楚愴、陳果夫、經(jīng)亨頤、楊樹莊、恩科巴圖七人為懲戒委員會委員。[23]1933年1月27日，政務官懲戒委員會在國民政府內(nèi)成立。

政務官懲戒委員會直接隸屬于國民政府；它的委員都是兼任的，沒有專任的人員；它并不和司法系統(tǒng)發(fā)生關系，在任的委員也不是司法界的人物。[3](P785)這就使得政務官懲戒委員會成為一個非獨立性、非司法化的，并與行政機關緊密牽絆的整飭官吏的審判機關。并且政務官懲戒委員會的委員是國民政府委員，政務官不是“出諸門墻，亦是有所關聯(lián)”，官官相衛(wèi)，結果懲戒案件大都不了了之，造成懲戒效率低下。1933年2月21日監(jiān)察委員劉莪青曾對政務官懲戒委員會進行批評，指出依據(jù)監(jiān)察院的統(tǒng)計，彈劾政務官的懲戒案件達二十余起，但“尚未明定懲戒處分”，以致連帶監(jiān)察機關遭到抨擊，謂其“等于虛設”。[24]

三、監(jiān)察委員的懲戒機關和軍事人員的懲戒機關

南京國民政府規(guī)定公務員懲戒委員會負責懲戒事務官，選任政務官由中央黨部監(jiān)察委員會懲戒，選任政務官之外的政務官懲戒事宜由政務官懲戒委員會負責，除此之外，還對監(jiān)察委員和軍人的懲戒機關分別做出規(guī)定。

1．監(jiān)察委員的懲戒機關

監(jiān)察委員如果違法失職，監(jiān)察院有責任提出彈劾。按照《彈劾法》規(guī)定：監(jiān)察委員對于公務員的違法失職行為應該提出彈劾案于監(jiān)察院，并附書面詳敘事實證據(jù)。據(jù)此，1929年9月3日公布的《監(jiān)察委員保障法》圍繞監(jiān)察委員的職責限定了監(jiān)察委員的失職行為，如彈劾案提出證據(jù)不確切的，受公務員賄賂的，對人民檢舉應受彈劾的案件故意不予以彈劾的，都屬于此列。

監(jiān)察委員如果受到彈劾或被法院提出質問，或被監(jiān)察院長認為有違法失職行為時，要有院長指定，經(jīng)過其他三人以上監(jiān)察委員審查，被多數(shù)認定后移付懲戒。國民政府曾在《監(jiān)察委員保障法》第七條中對監(jiān)察委員的懲戒機關做出規(guī)定：“監(jiān)察委員之懲戒處分，由監(jiān)察委員懲戒委員會進行?！辈⒃诘谑畻l規(guī)定“監(jiān)察委員懲戒委員會組織法另定之”[25]。根據(jù)這些規(guī)定，將設立專門的監(jiān)察委員的懲戒委員會掌管其懲戒事宜，但對于如何組織此機構，《監(jiān)察委員保障法》中并沒有做出明文規(guī)定。

國民政府在1931年3月6日訓令中稱：監(jiān)察委員懲戒處分，為最高監(jiān)察權，本應屬于國民大會，但訓政時期，所有政權均由國民黨代表人民行使?！皠t此項職權，似此屬于中央監(jiān)察委員會為宜”，并經(jīng)過第119次常會決議通過[26]。這樣，監(jiān)察委員的懲戒機關就與選任政務官相同了，都是中央監(jiān)察委員會。選任官及監(jiān)察委員因為其特殊的身份而專門由高度行政化的部門掌管其懲戒事宜，當出于權力平衡的需要和裙帶關系、利益團體之間相互進行利益維護時，在整肅吏治過程中就難免出現(xiàn)官官相護的現(xiàn)象。

2．軍事人員的懲戒機關

軍事長官和普通軍官佐的懲戒機關不同。軍事長官如總指揮、軍師長、衛(wèi)戍司令、警備司令及各綏靖主任、清鄉(xiāng)剿匪司令長官等如被彈劾，應該送到哪個懲戒機關審議，在公務員懲戒法及陸?？哲姂土P法中均無明文規(guī)定。[27]1933年5月23日的第357次中央政治會議通過“現(xiàn)役軍人被彈劾時之懲戒機關應由中央最高軍事機關審議”。[28]司法院相應擬具十四條國民政府軍事長官懲戒委員會會務規(guī)程。軍事長官懲戒委員會在國民政府軍事委員會內(nèi)設立，經(jīng)費暫時由軍事委員會開支。為此，國民政府從軍事委員會中選5至7人派充委員，在國民政府軍事委員會內(nèi)設立軍事長官懲戒委員會，并于1933年12月30日正式成立，共有五人組成，朱培德是常務委員，何應欽、唐生智、陳紹寬、賀耀祖為委員。張學良、湯玉麟、張景惠、陳紹寬、劉峙等案，都是由監(jiān)察院呈送國民政府，國民政府發(fā)交軍事委員會審議。[3](P800)

對于普通軍官的懲戒案件，軍政部及海軍部認為：如果普通軍官被彈劾，依照一般公務員懲戒手續(xù)，由部組織懲戒委員會按照公務員懲戒法審議處理，不但與軍人受刑事處分的法規(guī)相抵觸，而且無異剝奪各級軍官佐懲罰之權，會影響到軍紀尊嚴和統(tǒng)馭能力，所以沒有組織普通軍官佐懲戒委員會的必要。第411次中央政治會議決議：遇有普通軍官的彈劾案件，“擬由軍政部、海軍部發(fā)交各該主管署司，按照陸?？哲姼黜椃ㄒ?guī)審議，簽由各該部長核定后，以命令行之”。[29]

四、結論

南京國民政府時期設立的公務員懲戒機關具備如下特點：

首先，懲戒機關瑣碎、復雜、凌亂，依據(jù)官職的大小分別創(chuàng)立，政務官的懲戒機關又是依據(jù)官職的產(chǎn)生辦法劃分，即選任和非選任政務官的懲戒機關不同。

其次，各懲戒機關的隸屬部門各不相同：懲戒選任官及監(jiān)察委員的中央監(jiān)察委員會，是國民黨內(nèi)的組織；懲戒非選任政務官的政務官懲戒委員會，隸屬于國民政府；中央公務員懲戒委員會，懲戒中央委任制以上及地方薦任職以上的公務員；地方公務員懲戒委員會，懲戒各地方政府委任職的官員，二者都隸屬于司法院；懲戒軍事長官的懲戒委員會，隸屬于軍事委員會；對普通軍官佐的懲戒，由軍政部及海軍部主管署司負責，隸屬于各該部，也隸屬于行政院。

可以看出，高級官員違法失職被彈劾后，對其懲戒是依據(jù)官職的產(chǎn)生方法，由中央監(jiān)察委員會和國民政府負責，然而一般事務官的懲戒機關則既不是任命他們的機關，也不是他們所負責的機關，而是由司法院下屬的公務員懲戒委員會。而國民黨中央、國民政府和軍事委員會由蔣介石領導，對高級官吏的懲戒權實際上由蔣介石掌握，這就使上級官吏在整肅吏治過程中憑借至高無上的權威在受到懲戒時擁有特權的保護。而防止腐化行為，不僅要對下級官員的權力給以嚴厲制約和監(jiān)督，而且要無分官員高下，一視同仁。否則綱紀不振，國家權威受到質疑。

懲戒機關不統(tǒng)一，各級公務員的懲戒機關不同，懲戒機構隨著懲戒對象的官等越高，組織性質越傾向于行政化。除此之外，各公務員懲戒機關對委員的要求不同，其中只有中央公務員懲戒委員會明確要求委員為司法出身，并且為專職人員；地方公務員懲戒委員會的委員全部為兼任，并且半數(shù)由行政人員兼任；高級官吏的懲戒事務由中央監(jiān)察委員會、軍事長官懲戒委員會和政務官懲戒委員會掌理，其委員任職資格則與司法沒有絲毫關系。

公務員懲戒機關委員的任職資格不同就使其司法素質各不相同，造成懲戒效果大為下降：公務員懲戒機關是依法對公務人員違法失職行為進行審判的機關，不具備司法知識和素養(yǎng)的人員無法高效運用法律進行懲戒；并且任職資格、司法素質不同的人，對法律的解釋和使用也會因人而異、相差千里，盡管各懲戒機關在懲戒審議中依據(jù)的法律相同，但被監(jiān)察院彈劾的大小官吏，被送到不同的懲戒機關進行懲戒時，即便是同樣違法失職行為，經(jīng)過不同懲戒機關中不同司法素養(yǎng)的懲戒委員審議后，則會有不一樣的命運；再有，兼職委員既然不負澄清吏治的專責，就會因本職工作過忙而無暇兼顧，在事實上很難有效地執(zhí)行懲戒的職務。

在各懲戒機關中，獨立司法化較強，受理案件數(shù)量最多，辦案最為積極地只有中央公務員懲戒委員會。但中央公務員懲戒委員會只掌管全國薦任職以上公務員及中央官署委任職公務員之懲戒事宜，這樣就因為懲戒范圍有限，從而有效性就大大縮小。

“腐化乃是缺乏有效的政治制度化的一種表征。”[30](P54)南京國民政府建立起一套防治公務員腐敗的制度性權力制衡機制，但如上文所述，各懲戒機關依據(jù)官職的大小分別設置，其隸屬部門不同，懲戒對象的官等越高，懲戒機關的組織性質越傾向于行政化，而且各公務員懲戒機關委員的司法素質不同，這在懲戒過程中極易出現(xiàn)懲戒標準不一，導致非制度性的權力行使，使懲戒制度的運作必然極其脆弱，對公務員的懲戒效果不高，破壞了設立監(jiān)察懲戒制度的意義，使政府整肅吏治的威信逐漸喪失殆盡，更多的腐敗現(xiàn)象禁而不止。

[1]徐百齊.中華民國法規(guī)大全[M].北京：商務印書館，1936.

[2]中國第二歷史檔案館編.國民黨政府政治制度檔案史料選編(下冊)[M].合肥：安徽教育出版社，1994.

[3]陳之邁.公務員懲戒機關[A].何勤華，李秀清.民國法學論文精萃(第2卷)：憲政法律篇[C].北京：法律出版社，2000.

[4]張金鑒.論政務官的地位與條件[N].中央周報，1928：10(1).

[5][9][14]公務員懲戒委員會組織法[J].司法公報第127號，1931-06-21.

[6][19]公務員懲戒法[J].司法公報第127號，1931-06-20.

[7]司法院訓令訓字第62號[J].司法院公報第22號，1932-06-11.

[8]各省市地方公務員懲戒委員會一覽表[J].司法公報第158號，1936-12-29.

[10]吳紱征.公務員懲戒制度[M].長沙：文史叢書編輯部，1940.

[11][13]修正公務員懲戒委員會組織法[J].司法院公報第125號，1934-06-02.

[12]司法院指令指字第88號[J].司法院公報第33號，1932-08-27.

[15]司法院訓令訓字第101號[J].司法院公報第27號，1932-07-16.

[16]司法院指令指字第1018號[J].司法公報 (渝)第304號至第321號合刊，1939-06.

[17]司法院指令指字第49號[J].司法院公報第62號，1933-03-18.

[18]司法院訓令訓字第138號[J].司法院公報第34號，1932-09-03.

[20]1931年12月四屆一中全會主席團在推選國府委員及各院院長時的聲明[J].載四屆一中全會.國聞周報第9卷第2期，1932-01-04.

[21]本院呈中央黨部監(jiān)察委員會文[J].監(jiān)察院公報第13-14期合刊，1932-5，6.

[22]修正公務員懲戒法[J].司法院公報第78號，1933-07-18.

[23]國民政府文官處公函寧字第85號[J].國民政府公報第999號，1932-12-09.

[24]本院呈國民政府文[J].監(jiān)察院公報第18期，1933-02-21.

[25]國民政府訓令訓字第818號[J].國民政府公報第36號，1929-09-14.

[26]國民政府訓令訓字第131號[J].國民政府公報第716號，1931-03-07.

[27][28]司法院訓令訓字第132號[J].司法院公報第74號，1933-06-10.

[29]司法院訓令訓字第153號[J].司法院公報第129號，1934-06-30.

[30]塞繆爾·亨廷頓.變動社會中的政治秩序[M].王冠華，等，譯.上海：三聯(lián)書店，1989.

Brief Account of the Disciplinary Organ of Civil Servants during Nanjing National Government

CHEN Jun1， WANG Dong-liang2

(1.History Collage, Hebei University, Baoding， Hebei 071002; 2.Department of Social Sciences, Hebei Normal University for Nationalities， Chengde， Hebei 067000, China)

The disciplinary organ of civil servants is a judicial organ established by the Nanjing national government to perform the disciplinary action on the public servants who violate the law and dereliction of duty. The disciplinary organs are very trivial, complex, and messy, which is established according to the level of the impeachment officials. Therefore, their subjections are different. Owing to the complexity of the disciplinary organs, the corresponding disciplinary authority of the civil servants at all levels is not the same one. The higher the rank of the punishment object, the more the organization properties tend to be administrative. The qualifications of members of various disciplinary organs are also different. The members of the central civil service disciplinary committee must have the judicial background, and be full-time personnel. The members of other disciplinary bodies are part time, whose qualifications may not be associated with the judiciary. The above shortcomings result that the punishment standard is not unified, the disciplinary power is weakened, which influences the penetration of the national authority.

the period of national government; civil servant; disciplinary organ； state authority

2016-10-11

2015年度河北省社科基金項目《民國縣長違法失職問題研究(1928-1949)》(HB15LS018)

陳珺(1971-)，女，河北唐山人，歷史學博士，副教授，主要從事中國近現(xiàn)代政治史研究。

K263

A

1008-469X(2016)06-0097-05