馬小紅　胡夢蕓

2015年4月30日中共中央政治局審議通過了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》， 7月11日，中共北京市委十一屆七次全會表決通過了《中共北京市委北京市人民政府關(guān)于貫徹的意見》。8月23日，新華社刊登對京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)人專訪，全面解讀了京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，指出京津冀合作總體思路和戰(zhàn)略路徑，是以中央規(guī)劃綱要為依據(jù)，以三地的共存共興共榮為動力；北京為主，天津為輔，京津互動，河北為腹地；以構(gòu)建京畿大首都圈為要，環(huán)首都近圈合作為先；逐漸推至京津冀全域，最終實現(xiàn)區(qū)域高水平、一體化、可持續(xù)發(fā)展。這一戰(zhàn)略的實施將對北京各方面產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

京津冀協(xié)同發(fā)展中的流動人口走向備受關(guān)注

近年來，人口問題已經(jīng)成為事關(guān)北京市發(fā)展大局的重大戰(zhàn)略性問題，是影響北京市經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵因素。1949年，北京地區(qū)常住人口總量只有420.1萬。進(jìn)入21世紀(jì)，北京市常住人口規(guī)模進(jìn)入高速增長期，2000年人口為1363.6萬，2014年已達(dá)到2151.6萬。2000-2014年14年間人口凈增788萬，年均增長56.3萬人，相當(dāng)于每年增加一個中等城市的人口。北京市以0.17%的國土面積容納了全國1.58%的人口。隨著人口規(guī)模的增長，北京市人口增長與資源、環(huán)境承載能力之間的矛盾更加尖銳，在協(xié)調(diào)人口發(fā)展與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、資源平衡、環(huán)境保護、公共服務(wù)和城市安全等關(guān)系方面面臨一系列重大考驗。

北京20世紀(jì)70年代初總和生育率（TFR）已降至更替水平2.1以下，比全國提前20年完成高生育水平向低生育水平的轉(zhuǎn)變。2010年，北京的總和生育率僅為0.707，為極低的生育水平。北京人口規(guī)模的增加主要是人口遷移的結(jié)果，尤其是流動人口的增長占到了北京人口增長總量的6成以上。1995年，北京市流動人口只占常住人口的15%；2014年，半年以上流動人口已達(dá)到818.7萬，占到常住人口的38%，如果加上半年以下的流動人口，占比在40%以上。

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略不僅將為北京帶來前所未有的發(fā)展機遇，更有助于京津冀三地優(yōu)勢互補、互利共贏，有序疏解北京非首都功能。那么，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實施到位之后，流動人口的規(guī)模和結(jié)構(gòu)是否發(fā)生變化？將會發(fā)生哪些變化？這些是京津冀戰(zhàn)略的設(shè)計者和實施者非常關(guān)注的問題，也是社會和民眾希望了解的問題。

了解流動人口特征是判斷流動人口變動趨勢的基礎(chǔ)

流動人口在北京聚集有著深刻的社會經(jīng)濟原因，也有其存在和發(fā)展的客觀規(guī)律。對京津冀三地流動人口特征進(jìn)行比較分析，有助于我們更深入地了解社會經(jīng)濟狀況與差異，判斷北京流動人口的發(fā)展趨勢。

國家衛(wèi)生和計劃生育委員會自2009年起每年進(jìn)行全國流動人口動態(tài)監(jiān)測調(diào)查，調(diào)查對象為調(diào)查前一個月前來本地居住、非本區(qū)（縣、市）戶口且年齡在15-59歲的流入人口。在2014年的調(diào)查中，京津冀三地跨省流動人口樣本規(guī)模分別為7998、5998和2187。據(jù)這項調(diào)查來看，北京流動人口呈現(xiàn)以下特征：

與天津和河北相比，北京流動人口呈現(xiàn)更年輕化的特征。2014年，北京15-59歲流動人口的平均年齡為32.41歲，顯著低于天津的33.43歲和34.69歲，年齡中位數(shù)分別為31.11歲、32.57歲和34.69歲，也就是說，北京15-59歲的流動人口中，年齡在31歲以下的占了一半。三地年齡結(jié)構(gòu)的差異在一定程度上反映了三地社會經(jīng)濟發(fā)展活躍程度的不同，北京的社會經(jīng)濟發(fā)展活躍度較天津、河北更高，吸引力更大，能吸引到有遷移優(yōu)勢的更為年輕的流動人口。

北京的城城流動人口比例約占三成，大大高于天津和河北。按照戶口性質(zhì)的不同，我們將農(nóng)業(yè)戶口的流入人口稱之為鄉(xiāng)城流動人口，非農(nóng)業(yè)戶口的流動人口稱之為城城流動人口。比較而言，城城流動人口在文化素質(zhì)上有著明顯優(yōu)勢。在京津冀三地流動人口中，盡管鄉(xiāng)城流動人口都占大多數(shù)，但北京的城城流動人口占到全部流動人口的30%，大大高于天津的13%和河北的14.9%，可見北京在三地之中具有更高的社會經(jīng)濟發(fā)展水平，其“首都”區(qū)位優(yōu)勢能夠比天津、河北兩地吸引到更多的城市人口。

北京流動人口受教育年限明顯超過天津和河北。2014年，京津冀15-59歲流動人口中，平均受教育年限分別為11.6年、9.8年、9.4年，北京比天津、河北多2年。北京大專以上學(xué)歷的流動人口占比高達(dá)30%，大大高于天津的11%和河北的8.8%，高素質(zhì)流動人口的占比在全國首屈一指，構(gòu)成北京建設(shè)和發(fā)展的重要力量。

北京流動人口就業(yè)行業(yè)以傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)為主。在國民經(jīng)濟的19個就業(yè)行業(yè)中，北京市15-59歲流動人口以從事批發(fā)零售業(yè)、住宿餐飲業(yè)和社會服務(wù)業(yè)等傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)為主，三個行業(yè)相加占到50.1%。以往研究表明，北京流動人口的遷移軌跡與戶籍人口聚集趨勢高度重合，顯示了流動人口就業(yè)行業(yè)的附著性和當(dāng)?shù)貞艏丝趯α鲃尤丝诘男枰獎傂浴?014年，京津冀三地第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值的比重分別為22.3%、50.6%和52.2%，而流動人口第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)比例分別為21.4%、49.4%和51.1%，這從一定程度上反映了流動人口的行業(yè)就業(yè)結(jié)構(gòu)和三地的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是同頻共振的。

城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)聚集北京六成以上流動人口。遷移研究顯示，流入城市的流動人口更傾向于在城鄉(xiāng)結(jié)合部以業(yè)緣、鄉(xiāng)緣和血緣聚集而居。北京流動人口聚集區(qū)有兩個一半的特征：一是聚集區(qū)流動人口占全市流動人口總量的一半以上，二是流動人口占聚集區(qū)實有人口一半以上。2013年，北京79個城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道聚集了490.3萬常住流動人口，占流動人口總量的60%以上，這些地區(qū)也是北京市社會問題和矛盾集中之地，存在違章建設(shè)肆意蔓延、非法經(jīng)營屢禁不止、 公共安全事件頻發(fā)、生態(tài)環(huán)境日益惡化、公共服務(wù)資源短缺等諸多問題。同時，隨著北京城市發(fā)展新區(qū)的快速發(fā)展，流動人口聚集區(qū)正以同頻的速度向周邊擴展。

京津冀協(xié)同戰(zhàn)略實施后流動人口走向趨勢的判斷

近期，京津冀明確了各自的功能定位與產(chǎn)業(yè)分工。北京市定位為全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心；天津市定位為全國先進(jìn)制造研發(fā)基地、北方國際航運核心區(qū)、金融創(chuàng)新運營示范區(qū)、改革開放先行區(qū)；河北省定位為全國現(xiàn)代商貿(mào)物流重要基地、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級試驗區(qū)、新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)、京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)。如果京津冀協(xié)同戰(zhàn)略實施到位，將給三地的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和社會發(fā)展帶來重大變化，流動人口也必將隨著三地功能和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整發(fā)生改變?？梢灶A(yù)見的變化主要有：

北京非首都功能疏解帶來北京流動人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)的變化。疏解非首都功能主要包括兩個方面，一是疏解相對低端、低效益、低附加值的經(jīng)濟部門；二是調(diào)整由非市場因素決定的公共部門。以往研究發(fā)現(xiàn)，北京流動人口流動軌跡與戶籍人口的遷移軌跡高度相關(guān)，隨著北京行政機關(guān)東移和央企、醫(yī)療、教育機構(gòu)外遷，以傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)為就業(yè)行業(yè)的流動人口將會追隨著戶籍人口的變動軌跡而變動，呈現(xiàn)出與功能布局相一致的新的流動人口分布態(tài)勢。

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略中，河北的發(fā)展是關(guān)鍵。盡管河北現(xiàn)在仍然是京津兩地流動人口的主要來源地，但隨著京津冀的協(xié)同發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級，河北的功能定位明確為全國現(xiàn)代商貿(mào)物流重要基地、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級試驗區(qū)、新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)、京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)。河北將重點打造現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園區(qū)，把京津的服務(wù)需求轉(zhuǎn)化為河北的服務(wù)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，這一定位會使河北得到前所未有的發(fā)展。隨著就業(yè)機會的增加，就業(yè)人口會發(fā)生以下變化：一是那些原本打算流向北京、天津以尋求更好發(fā)展的河北人可能會改變其流動意愿而原地就業(yè)；二是相當(dāng)一部分在京的河北流動人口會返鄉(xiāng)就業(yè)； 三是如果京津冀出臺相關(guān)的公共服務(wù)政策，相當(dāng)一部分北京、天津城市人口通過居住、工作等方式會變?yōu)楹颖钡目缡×鲃尤丝凇?/p>

值得一提的是，這些變化是在切實落實京津冀發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上才能完成。在20世紀(jì)80年代中期，中央就提出了京津冀戰(zhàn)略規(guī)劃。在本世紀(jì)初，為配合北京市新的功能定位和天津濱海新區(qū)大規(guī)模建設(shè)，通過著名的“廊坊共識”，提出了在公共基礎(chǔ)設(shè)施、資源和生態(tài)環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)等方面加速一體化進(jìn)程的愿望。但是由于種種原因，京津冀地區(qū)一直沒能像珠三角和長三角那樣在市場力量的推動下得到很好的均衡發(fā)展。只有破除阻礙區(qū)域人口和要素自由流動的體制壁壘和制度障礙，才能切實推進(jìn)這一戰(zhàn)略的實施，也才能真正改變?nèi)亓鲃尤丝跀?shù)量、結(jié)構(gòu)和布局，使之更適應(yīng)經(jīng)濟社會的發(fā)展。

流動人口的變與不變及應(yīng)對

流動人口的規(guī)模和結(jié)構(gòu)會變，人口大量流入的問題不會變。隨著非首都功能疏解等協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃項目的實施，北京流動人口在就業(yè)結(jié)構(gòu)、人口素質(zhì)和規(guī)模上會發(fā)生變化。但是，北京是全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心的四個定位依然會吸引全國乃至世界的各類優(yōu)秀人才匯聚，這些優(yōu)秀人才相當(dāng)一部分是高素質(zhì)的流動人口，與此同時，為優(yōu)秀人才提供生活服務(wù)的流動人口也會繼續(xù)大量流入，依然會以業(yè)緣、血緣和地緣關(guān)系聚集而居。

流動人口流入及聚居的區(qū)域和范圍會變，流動人口服務(wù)管理的艱巨性不會變。隨著京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的實施，各區(qū)縣產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和功能定位逐步實施到位，流動人口的流入?yún)^(qū)域和聚集的范圍會發(fā)生變化，城市發(fā)展新區(qū)會替代城市功能拓展區(qū)聚集更多的流動人口，但是各區(qū)縣流動人口的服務(wù)和管理的艱巨性不會發(fā)生變化，新的人口結(jié)構(gòu)和類型會帶來新的管理難點，必須吸取以往的經(jīng)驗教訓(xùn)，做好預(yù)警，以備變化。

流動人口服務(wù)和管理的模式要變，以人為本的服務(wù)宗旨不會變。隨著流動人口的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和素質(zhì)的變化，相應(yīng)的服務(wù)管理的手段和模式也會變。要注重流動人口的居住、就業(yè)、日常生活、社會支持、社區(qū)歸屬、城市社會融入等多方面的利益訴求，綜合運用行政、法律、稅收、規(guī)劃、市場、福利、信息等各種手段，以實現(xiàn)人口有序管理。

流動人口既貢獻(xiàn)于北京的經(jīng)濟社會發(fā)展，又改善了北京的人口結(jié)構(gòu)。讓流動人口共享北京城市發(fā)展成果，推動社會公平正義，才是真正意義上的以人為本，而不是僅僅以戶籍人口為本。在京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略下，政府各部門形成合力，努力實現(xiàn)流動人口經(jīng)濟立足、社會接納、身份認(rèn)同、文化交融的一體化發(fā)展，并成為和諧社會的重要組成部分，應(yīng)是我們努力的目標(biāo)。

（作者單位：中共北京市委黨校北京人口與社會發(fā)展研究中心）

責(zé)任編輯：申 潔