王超鋒　朱　謙

(蘇州大學 王健法學院 江蘇 蘇州 215006)

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重大環(huán)境決策社會風險評估制度的構建探究

王超鋒朱謙

(蘇州大學 王健法學院 江蘇 蘇州 215006)

鑒于重大環(huán)境決策社會風險評估與環(huán)境影響評價之間的內在聯(lián)系，在構建重大環(huán)境決策社會風險評估制度時，應注意其與現(xiàn)有環(huán)境影響評價制度的銜接。為此，應依據(jù)融合路徑構建我國重大環(huán)境決策社會風險評估制度，并以我國現(xiàn)有環(huán)境影響評價制度為基礎對重大環(huán)境決策社會風險評估的主體、范圍和內容進行界定。此外，還應從調整對象的擴充、專門法規(guī)的制定、外部監(jiān)督和責任追究機制的強化三個方面完善我國現(xiàn)有的環(huán)境影響評價法規(guī)體系，以便為重大環(huán)境決策社會風險評估制度提供充分的法律依據(jù)。

社會風險評估；環(huán)境影響評價；融合路徑；制度構建

重大環(huán)境決策社會風險是指重大環(huán)境決策因遭受潛在受影響公眾的抵制而引發(fā)環(huán)境群體性事件或其他危害社會穩(wěn)定情形的一種可能性，潛在受影響公眾之所以抵制重大環(huán)境決策，是因為其擔心重大環(huán)境決策具有環(huán)境風險且會威脅到其人身安全和財產利益，從而產生強烈的“鄰避”情節(jié)并最終導致社會沖突事件的發(fā)生[1]。據(jù)此，要評估重大環(huán)境決策社會風險，就要評價重大環(huán)境決策的環(huán)境風險，并對潛在受影響公眾對重大環(huán)境決策環(huán)境風險的了解和接受程度進行分析。而無論是對重大環(huán)境決策進行環(huán)境風險評價，還是對潛在受影響公眾對重大環(huán)境決策環(huán)境風險的認知和接受狀況進行調查，這都與重大環(huán)境決策環(huán)境影響評價有關。為了契合重大環(huán)境決策社會風險評估與環(huán)境影響評價之間的內在聯(lián)系，在構建重大環(huán)境決策社會風險評估制度時，也應以我國現(xiàn)有環(huán)境影響評價制度為基礎，而不必脫離我國現(xiàn)有環(huán)境影響評價制度另行構建一套制度體系[2]。鑒于此，本文以我國現(xiàn)有環(huán)境影響評價制度為基礎，在界定重大環(huán)境決策社會風險評估制度核心內容的同時，對我國現(xiàn)有環(huán)境影響評價法規(guī)體系的完善也提供了相應建議，以實現(xiàn)重大環(huán)境決策社會風險評估制度與環(huán)境影響評價制度的有機融合，促進重大環(huán)境決策社會風險評估與環(huán)境影響評價在制度構建和法律規(guī)制層面上的高度統(tǒng)一。

一、明確重大環(huán)境決策社會風險評估制度的構建路徑

當前，我國對重大環(huán)境決策社會風險評估制度的構建主要有兩種路徑可選，一種是獨立路徑，另一種是融合路徑。其中，獨立路徑是指將重大環(huán)境決策社會風險評估制度作為獨立于環(huán)境影響評價制度的一種新制度進行構建的路徑，此種制度構建路徑無視重大環(huán)境決策社會風險評估與環(huán)境影響評價之間的內在聯(lián)系，也割裂了重大環(huán)境決策社會風險評估制度與環(huán)境影響評價制度之間的關系，不僅浪費制度設計成本，也使其所構建的重大環(huán)境決策社會風險評估制度存在諸多問題，無法滿足重大環(huán)境決策社會風險評估的現(xiàn)實需求。與獨立路徑不同，融合路徑則充分注意到重大環(huán)境決策社會風險評估與環(huán)境影響評價之間的內在關聯(lián)，嘗試以現(xiàn)有的環(huán)境影響評價制度為基礎對重大環(huán)境決策社會風險評估制度進行構建，并在促成重大環(huán)境決策社會風險評估制度與環(huán)境影響評價制度融合的基礎上實現(xiàn)構建重大環(huán)境決策社會風險評估制度的目的。采用融合路徑構建重大環(huán)境決策社會風險評估制度，不僅能有效節(jié)約重大環(huán)境決策社會風險評估制度的構建成本，更有利于實現(xiàn)重大環(huán)境決策社會風險評估與環(huán)境影響評價的有機結合，促進重大環(huán)境決策社會風險評估與環(huán)境影響評價效率的提升。為此，本文對重大環(huán)境決策社會風險評估制度的構建也依據(jù)融合路徑進行。為了進一步明確融合路徑的意義和內涵，推動融合路徑在構建重大環(huán)境決策社會風險評估制度中的有效應用，在依據(jù)融合路徑對重大環(huán)境決策社會風險評估制度進行構建之前，本文首先對采用融合路徑構建重大環(huán)境決策社會風險評估制度的可行性、必要性予以具體分析。

(一)融合路徑的可行性

采用融合路徑構建重大環(huán)境決策社會風險評估制度，不僅具有重要意義，在理論和實踐上也具有可行性。首先，重大環(huán)境決策社會風險評估與環(huán)境影響評價之間的內在聯(lián)系為采用融合路徑構建重大環(huán)境決策社會風險評估制度提供了現(xiàn)實基礎，正如上文所述，由于重大環(huán)境決策社會風險根源于重大環(huán)境決策的環(huán)境風險以及潛在受影響公眾對決策所具有的環(huán)境風險的厭惡，因此，對重大環(huán)境決策進行社會風險評估必然離不開對重大環(huán)境決策所具環(huán)境風險的評估以及潛在受影響公眾對環(huán)境風險認知態(tài)度的考查，而無論是對重大環(huán)境決策環(huán)境風險的評估，還是對潛在受影響公眾對重大環(huán)境決策認知態(tài)度的調查，這都是環(huán)境影響評價的應有之義，由此可見，重大環(huán)境決策社會風險評估與環(huán)境影響評價具有很大的重合性，二者之間的這種內在聯(lián)系必然會使重大環(huán)境決策社會風險評估制度與環(huán)境影響評價制度產生相應的交集，這既為將重大環(huán)境決策社會風險評估制度融入環(huán)境影響評價制度提供了現(xiàn)實基礎，也使依據(jù)融合路徑構建重大環(huán)境決策社會風險評估制度具有了現(xiàn)實可行性。

基于融合路徑的現(xiàn)實可行，我國學者和實務部門也針對融合構建路徑的實施進行了相應探索，雖然這種探索還處于嘗試狀態(tài)，但已為重大環(huán)境決策社會風險評估制度的構建指明了方向，有助于推動重大環(huán)境決策社會風險評估制度在正確的路徑上完善發(fā)展。其中，在學理探究上，我國學者程雨燕認為，我國現(xiàn)有環(huán)境影響評價立法的制度內核中已然合乎邏輯地預留了社會影響評價的適用空間，因此只需對“環(huán)境”的概念外延作出包括“自然環(huán)境”與“社會環(huán)境”的目的性解釋，并將“社會風險評估”納入“社會影響評價”的整體架構之中，便可在《環(huán)境影響評價法》及《環(huán)境影響評價技術導則總綱》中為重大環(huán)境決策社會風險評估找到相關法律依據(jù)[3]，從而從理論角度論證了實施融合路徑的可行性；此外，在實踐方面，我國地方環(huán)境保護部門已就重大環(huán)境決策社會風險評估立法與我國環(huán)境影響評價相關立法的融合展開了積極的探索和實踐，其中，安徽省環(huán)境保護廳、山西省環(huán)境保護廳專門制定了重大環(huán)境決策社會風險評估規(guī)范性文件，對重大環(huán)境決策社會風險評估與環(huán)境影響評價之間的結合進行了相應的立法設計，也從實踐角度初步證明了融合路徑的可行性。

(二)融合路徑的必要性

鑒于重大環(huán)境決策社會風險評估與環(huán)境影響評價之間的內在聯(lián)系，采用融合路徑構建重大環(huán)境決策社會風險評估制度，不僅具有可行性，更是保障重大環(huán)境決策社會風險評估有效實施的必然要求，因為如果不按照融合路徑構建重大環(huán)境決策社會風險評估制度，那么所設計的制度不僅難以契合重大環(huán)境決策社會風險評估的實際，更無法顧及重大環(huán)境決策社會風險評估與環(huán)境影響評價之間的內在聯(lián)系，并最終阻礙重大環(huán)境決策社會風險評估目的的有效實現(xiàn)。之所以作出以上論斷，是因為我們對決策所進行的社會風險評估并非憑空而評，而是通過分析決策的社會風險源以及社會風險的產生原因來實現(xiàn)的，而現(xiàn)實情況是，不同領域的決策所具有的社會風險源及其誘發(fā)社會風險的原因各不相同，并且同一領域的決策產生社會風險的因素也存在明顯差異，因而在對不同的決策進行社會風險評估時，就要緊密結合相應決策所具社會風險的實際采取不同的評估路徑，并依據(jù)社會風險評估路徑的不同制定相應的評估制度。

與征地拆遷、移民安置等決策所引發(fā)的經濟利益紛爭而導致的社會風險不同，重大環(huán)境決策社會風險的產生源于潛在受影響公眾對重大環(huán)境決策所涉環(huán)境風險的擔憂，可以說環(huán)境風險就是重大環(huán)境決策社會風險的風險源，如果重大環(huán)境決策沒有環(huán)境風險，或者潛在受影響公眾能接受重大環(huán)境決策的環(huán)境風險，則重大環(huán)境決策就不具有社會風險。據(jù)此，通過分析重大環(huán)境決策環(huán)境風險的大小以及潛在受影響公眾對重大環(huán)境決策環(huán)境風險的接受程度，就可以評估重大環(huán)境決策的社會風險。由此可見，要準確評估重大環(huán)境決策的社會風險，首先要評估重大環(huán)境決策所具有的環(huán)境風險，然后再對潛在受影響公眾對重大環(huán)境決策所具環(huán)境風險的認知和接受程度進行調查，而要實現(xiàn)這兩個目的，都離不開重大環(huán)境決策環(huán)境影響評價的支持，因為脫離了重大環(huán)境決策環(huán)境影響評價，重大環(huán)境決策社會風險評估就喪失了其應有的評估基礎，當然也無法實現(xiàn)其評估目的，這不僅為重大環(huán)境決策社會風險評估與環(huán)境影響評價的結合提供了現(xiàn)實基礎，更對重大環(huán)境決策社會風險評估制度與環(huán)境影響評價制度的融合提出了迫切要求。

二、充實重大環(huán)境決策社會風險評估制度的內容

依照融合路徑的要求，對重大環(huán)境決策社會風險評估制度的構建要以我國現(xiàn)有的環(huán)境影響評價制度為基礎，憑借我國環(huán)境影響評價制度的現(xiàn)有規(guī)定對重大環(huán)境決策社會風險評估制度的核心內容進行設計，以使重大環(huán)境決策社會風險評估制度能有機地嵌入環(huán)境影響評價制度之中，實現(xiàn)重大環(huán)境決策社會風險評估制度與環(huán)境影響評價制度的有機融合。據(jù)此思路，本文以我國現(xiàn)有的環(huán)境影響評價制度為基礎，對重大環(huán)境決策社會風險評估的主體、范圍、內容予以系統(tǒng)設計，以在實現(xiàn)兩種制度融合的同時，充實重大環(huán)境決策社會風險評估制度的內容，促進重大環(huán)境決策社會風險評估制度的完善。

(一)科學設置重大環(huán)境決策社會風險評估的主體

重大環(huán)境決策社會風險評估主體是重大環(huán)境決策社會風險評估的負責人和實施者，為了合理設置重大環(huán)境決策社會風險評估主體，保障重大環(huán)境決策社會風險評估的有效實施，我國學者多主張設置獨立的重大環(huán)境決策社會風險評估主體，以實現(xiàn)重大環(huán)境決策社會風險評估主體與決策主體的有效分離，保障重大環(huán)境決策社會風險評估主體的獨立性和專業(yè)性，促進重大環(huán)境決策社會風險評估結果的客觀公正[4]。為此目的，有學者認為重大環(huán)境決策決策風險評估主體不僅應獨立設置，還應該包括決策的利益相關者和風險承擔者，同時還應包括中立的第三方[5]。此外，考慮到重大環(huán)境決策社會風險評估的維穩(wěn)目的，也有學者主張當?shù)氐木S穩(wěn)部門也應作為評估主體的一員，參與到重大環(huán)境決策社會風險評估的工作之中。但是，盡管上述學者的設計對保持評估主體的獨立和中立具有重要作用，但對如何保障評估主體的專業(yè)性還缺乏相應的制度設計。

與學者的理論主張相比，在立法實踐環(huán)節(jié)，由于受到我國《環(huán)境影響評價法》的影響，我國地方環(huán)保部門所制定的規(guī)范性文件只是對社會風險評估的責任主體進行界定。例如，《山東省環(huán)境保護廳關于開展重大建設項目環(huán)境事項社會穩(wěn)定風險評估工作的意見》實行“項目單位自評、評估單位審查”的模式，由項目單位和評估單位共同完成項目的社會穩(wěn)定風險評估工作，而《安徽省環(huán)境保護廳關于重大環(huán)境事項社會穩(wěn)定風險評估暫行規(guī)定》則規(guī)定“由項目建設單位和其委托的環(huán)境影響評價機構負責建設項目的社會穩(wěn)定風險評估，而由省環(huán)保廳負責重大政策的社會穩(wěn)定風險評估工作”。由此可見，我國現(xiàn)有規(guī)范性文件只是規(guī)定了重大環(huán)境決策社會風險評估的負責單位，并未對重大環(huán)境決策社會風險評估主體進行明確的設置，這種評估主體設置的模糊不清不僅無法有效保障重大環(huán)境決策社會風險評估主體的獨立，甚而導致由責任主體作為社會風險評估主體局面的出現(xiàn)。

針對我國重大環(huán)境決策社會風險評估主體的設置現(xiàn)狀，并考慮到學者的理論主張，如果將有資質的環(huán)境影響評價機構設置為重大環(huán)境決策社會風險評估的主體，則不僅有利于解決我國社會風險評估主體獨立性、專業(yè)性欠缺的問題，促進重大環(huán)境決策社會風險評估制度與環(huán)境影響評價制度的融合，也有利于結束我國重大環(huán)境決策社會風險評估主體設置的立法混沌狀態(tài)。這是因為，依據(jù)我國《環(huán)境影響評價法》第二十條以及《建設項目環(huán)境保護管理條例》第六條的規(guī)定，我國建設項目環(huán)境影響評價工作由取得相應資格證書的單位承擔，由于有資質的環(huán)境影響評價單位是獨立于環(huán)境決策之外的專業(yè)機構，由其負責對重大環(huán)境決策進行社會風險評估既實現(xiàn)了評估主體的獨立，又保障了評估主體的專業(yè)性，而且考慮到環(huán)境影響評價與社會風險評估之間的內在聯(lián)系，環(huán)境影響評價機構在對重大環(huán)境決策進行環(huán)境影響評價時就可以通過公眾參與來搜集潛在受影響公眾對重大環(huán)境決策的意見和建議，而這正是社會風險評估的核心要義。

綜上，由有資質的環(huán)境影響評價機構擔任重大環(huán)境決策社會風險評估的主體，不僅有利于實現(xiàn)重大環(huán)境決策社會風險評估與環(huán)境影響評價的結合，而且也能夠保證環(huán)境影響評價機構在對重大環(huán)境決策進行環(huán)境影響評價的過程中就能實現(xiàn)對重大環(huán)境決策進行社會風險評估的目的，不僅保障了評估主體的獨立性和專業(yè)性，也能避免評估過程中不必要的重復勞動，從而有助于節(jié)約評估資源，提高評估效率。需要指出的是，目前我國環(huán)境影響評價法規(guī)只是規(guī)定由專門環(huán)境影響評價機構對建設項目進行環(huán)境影響評價，而對于規(guī)劃項目的環(huán)境影響評價并未明確規(guī)定由專門的環(huán)境影響評價機構實施，因此，在對規(guī)劃進行社會風險評估時，我們還難以將專門的環(huán)境影響評價機構直接界定為規(guī)劃項目的社會風險評估主體，為此，我國的環(huán)境影響評價法規(guī)也應將專門的環(huán)境影響評價機構界定為規(guī)劃的環(huán)境影響評價主體，以便保持法規(guī)間評估主體設置的一致，實現(xiàn)重大環(huán)境決策社會風險評估制度與環(huán)境影響評價制度在主體設置方面的協(xié)調統(tǒng)一。

(二)明確界定重大環(huán)境決策社會風險評估的范圍

要保證重大環(huán)境決策社會風險評估的有效實施，除了要科學設置重大環(huán)境決策社會風險評估的主體，還要合理界定重大環(huán)境決策社會風險評估的范圍，以避免“該評不評，評不該評”現(xiàn)象的發(fā)生[6]，以防止社會風險評估的遺漏，又可以節(jié)約寶貴的評估資源。鑒于重大環(huán)境決策社會風險的根源在于重大環(huán)境決策所具有的環(huán)境風險，因此，只有具有環(huán)境風險的重大環(huán)境決策才需要進行社會風險評估，而要判斷重大環(huán)境決策是否具有環(huán)境風險，則首先要對其進行環(huán)境影響評價，如果重大環(huán)境決策沒有進行環(huán)境影響評價，則其是否具有環(huán)境風險我們就一無所知，而是否需要對其進行社會風險評估也無從判斷，由此可見，重大環(huán)境決策社會風險評估應以重大環(huán)境決策環(huán)境影響評價為先導，而重大環(huán)境決策社會風險評估的范圍也應以重大環(huán)境決策環(huán)境影響評價的范圍而定；此外，將重大環(huán)境決策社會風險評估的范圍與環(huán)境影響評價的范圍保持一致，也是遵循融合路徑構建重大環(huán)境決策社會風險評估制度的應然要求，綜合考慮上述因素，應依據(jù)我國環(huán)境影響評價的范圍來對重大環(huán)境決策社會風險評估的范圍進行界定，使那些需要進行環(huán)境影響評價的項目才有可能進入重大環(huán)境決策社會風險評估的范圍。

由上文可知，要界定重大環(huán)境決策社會風險評估的范圍，首先要明確環(huán)境影響評價的范圍，而對于環(huán)境影響評價的范圍，我國立法早有規(guī)定。依據(jù)我國《環(huán)境影響評價法》第二條的規(guī)定，我國主要對有環(huán)境影響的規(guī)劃和建設項目進行環(huán)境影響評價，并且在第三條和第九條對需要進行環(huán)境影響評價的規(guī)劃和建設項目的范圍作了相應的界定。依據(jù)融合路徑的思路，我國重大環(huán)境決策社會風險評估的范圍也應以我國《環(huán)境影響評價法》的上述規(guī)定為依據(jù)，將重大環(huán)境決策社會風險評估的范圍界定為“具有環(huán)境風險的規(guī)劃和建設項目”，而考慮到我國目前發(fā)生的環(huán)境群體性事件基本都與具有較大環(huán)境風險的決策有關，而且社會風險評估也需要耗費一定的人力、物力資源，為了避免社會風險評估資源的不必要浪費，因而并非對所有具有環(huán)境風險的建設和規(guī)劃項目都要進行社會風險評估，只有那些具有較大環(huán)境風險的建設和規(guī)劃項目才需要社會風險評估，而這就需要設置相應的過濾或篩選機制。

對建設項目社會風險評估范圍的篩選，可以借鑒我國《環(huán)境影響評價法》第十六條有關建設項目環(huán)境影響評價分類管理的已有規(guī)定，只要求對可能造成重大環(huán)境影響的項目進行社會風險評估，此外，依照原國家環(huán)保總局于2006年頒布實施的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》第二條的規(guī)定，也只有對環(huán)境具有重大影響并且需要編制環(huán)境影響報告書的項目才需要公眾參與，而將社會風險評估的范圍與環(huán)境影響評價公眾參與的范圍保持一致，也有助于實現(xiàn)社會風險評估和環(huán)境影響評價在公眾參與環(huán)節(jié)上的無縫對接，以節(jié)約評估資源，提高評估效率。鑒于此，只有那些可能造成重大環(huán)境影響、需要公眾參與并且需要編制環(huán)境影響報告書的項目才可以納入重大環(huán)境決策社會風險評估的范圍，接受重大環(huán)境決策社會風險評估。

同理，對于規(guī)劃項目社會風險評估范圍的篩選，我們也可以借鑒我國《環(huán)境影響評價法》以及其他相關法規(guī)的現(xiàn)有規(guī)定?？疾煳覈董h(huán)境影響評價法》第八條和第十一條、《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》第十三條以及《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》第四章的相關規(guī)定可知，盡管我國現(xiàn)有法規(guī)都要求對規(guī)劃環(huán)境影響評價編制相應的報告，但目前我國只是將公眾參與規(guī)劃環(huán)境影響評價的范圍限定為專項規(guī)劃，而對于綜合性規(guī)劃的環(huán)境影響評價則不做相應要求，而脫離了有效的公眾參與，社會風險評估的實施不僅喪失了信息基礎，也變得毫無意義，據(jù)此，我們也只應將專項規(guī)劃納入社會風險評估的范圍，以便與規(guī)劃環(huán)境影響評價中的公眾參與范圍保持一致，保障專項規(guī)劃社會風險評估的有效實施。

(三)系統(tǒng)設計重大環(huán)境決策社會風險評估的內容

重大環(huán)境決策社會風險評估內容的界定是保障重大環(huán)境決策社會風險評估有效實施的核心，對實現(xiàn)重大環(huán)境決策社會風險評估的目的至關重要，因為一旦重大環(huán)境決策社會風險評估內容的界定出現(xiàn)偏差，無論重大環(huán)境決策社會風險評估的其他環(huán)節(jié)設置的如何完善，也無法實現(xiàn)重大環(huán)境決策社會風險的評估目的，而只能白白浪費寶貴的評估資源。為此，我國現(xiàn)有規(guī)范性文件都對重大環(huán)境決策社會風險評估的內容進行了相應設計，并將重大環(huán)境決策的合法性、合理性、可行性和可控性作為重大環(huán)境決策社會風險評估的內容進行界定*筆者檢索了《安徽省環(huán)境保護廳建設項目社會穩(wěn)定環(huán)境風險評估暫行辦法》《武漢市環(huán)境保護局重大決策事項社會穩(wěn)定風險評估實施辦法(試行)》《山東省環(huán)境保護廳關于開展重大建設項目環(huán)境事項社會穩(wěn)定風險評估工作的意見》《南通市環(huán)保局重大決策事項社會穩(wěn)定風險評估制度實施細則(試行)》等規(guī)范性文件，發(fā)現(xiàn)上述法規(guī)皆將“合法性、合理性、可行性、可控性”作為社會風險評估的內容進行界定。。據(jù)此，只要重大環(huán)境決策在合法性、合理性、可行性和可控性方面不存在問題，則重大環(huán)境決策就沒有社會風險。

我國現(xiàn)有立法對社會風險評估內容的界定看似明確可行，但實際上卻內容空泛，因為除了合法性之外，目前對重大環(huán)境決策的合理性、可行性和可控性還缺乏具體的評價內容或評價指標，因而在實踐中不具有可操作性，無法實現(xiàn)對重大環(huán)境決策社會風險的量化評估，這無疑會影響重大環(huán)境決策社會風險評估的效果，甚而會損害重大環(huán)境決策社會風險評估的準確性。針對重大環(huán)境決策社會風險評估內容失于空泛的問題，2012年《中央辦公廳、國務院辦公廳關于建立健全重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制的意見(試行)》對重大決策的合法性、合理性、可行性、可控性進行了細化界定，對評估重大決策的社會穩(wěn)定風險發(fā)揮了重要的指引作用，但由于其對社會風險評估內容的界定并非專為重大環(huán)境決策而設，因而依然難以切合重大環(huán)境決策的實際，而且其也沒有實現(xiàn)重大環(huán)境決策社會風險評估與環(huán)境影響評價的有機結合，無法為重大環(huán)境決策社會風險評估提供有效的、針對性支持。

為了提升重大環(huán)境決策社會風險評估內容的針對性、有效性，就要結合重大環(huán)境決策社會風險的成因及其風險源對其評估內容進行設計，此外，考慮到融合路徑的要求，重大環(huán)境決策社會風險評估內容的設計還應與重大環(huán)境決策環(huán)境影響評價建立密切的聯(lián)系?；诖耍疚囊圆槊髦卮蟓h(huán)境決策社會風險的成因及其風險源為目的，以重大環(huán)境決策社會風險評估與環(huán)境影響評價的有機融合為主線，結合環(huán)境影響評價過程中的相關參數(shù)對重大環(huán)境決策合法性、合理性、可行性和可控性的判讀標準進行細化和針對性設計。首先，重大環(huán)境決策的合法性主要是指重大環(huán)境決策除了要符合我國相關的法律規(guī)范之外，更要符合環(huán)境影響評價法律的相關規(guī)定，如果重大環(huán)境決策沒有嚴格依照環(huán)境影響評價法的相關規(guī)定進行環(huán)境影響評價，則重大環(huán)境決策的合法性就存在問題；其次，重大環(huán)境決策的合理性主要是指重大環(huán)境決策存在的環(huán)境風險是否會給潛在受影響公眾的人身健康、財產利益帶來威脅或危害，如果重大環(huán)境決策具有巨大的環(huán)境風險且會給潛在受影響公眾的人身健康、財產安全帶來嚴重的危害威脅，則重大環(huán)境決策的合理性就存在問題；再次，重大環(huán)境決策的可行性是指重大環(huán)境決策的環(huán)境風險是否超出了潛在受影響公眾的承受程度，如果絕大多數(shù)潛在受影響公眾都不能承受重大環(huán)境決策的環(huán)境風險，則重大環(huán)境決策就不具有可行性；最后，重大環(huán)境決策的可控性是指是否有化解政府重大環(huán)境決策社會風險的有效措施，具體來說，就要看重大環(huán)境決策是否采取了保護潛在受影響公眾免受重大環(huán)境決策環(huán)境風險危害的有效防范措施，或者重大環(huán)境決策是否對受到環(huán)境風險威脅的潛在受影響公眾提供了充分的補償措施，如果缺乏有效的防范措施或者缺乏充分的補償措施，重大環(huán)境決策社會風險的可控性就存在問題。

三、完善重大環(huán)境決策社會風險評估制度的法律依據(jù)

將重大環(huán)境決策社會風險評估制度融入到環(huán)境影響評價制度之中，目的是充分利用我國現(xiàn)有的環(huán)境影響評價制度資源，簡言之，就是要借用我國現(xiàn)有的環(huán)境影響制度實現(xiàn)對重大環(huán)境決策社會風險評估的有效調整，但需要明確的是，將重大環(huán)境決策社會風險評估制度融入到現(xiàn)有環(huán)境影響評價制度之中，主要是基于重大環(huán)境決策社會風險評估與環(huán)境影響評價之間的內在聯(lián)系以及重大環(huán)境決策社會風險評估制度與環(huán)境影響評價制度在制度構造上的同質性這兩大方面的考慮，只是對已有環(huán)境影響評價制度的借用，而并非是對重大環(huán)境決策社會風險評估與環(huán)境影響評價的混同，而由于目前我國環(huán)境影響評價法規(guī)主要著眼于對環(huán)境影響評價的規(guī)制，社會風險評估還未被有效納入其中，在此情況下，將重大環(huán)境決策社會風險評估制度融入到環(huán)境影響評價制度之中，并不必然導致我國現(xiàn)有的環(huán)境影響評價法規(guī)能為重大環(huán)境決策社會風險評估制度提供充分的法律依據(jù)，為了使環(huán)境影響評價法規(guī)能夠涵蓋重大環(huán)境決策社會風險評估的內容，并為重大環(huán)境決策社會風險評估制度提供充分的法律依據(jù)，還應從以下幾個方面對我國現(xiàn)有的環(huán)境影響評價法規(guī)進行完善。

(一)擴大環(huán)境影響評價法規(guī)的調整對象

我國傳統(tǒng)的環(huán)境影響評價并不包含社會風險評價的內容，而縱觀我國現(xiàn)有的環(huán)境影響評價法規(guī)，可以發(fā)現(xiàn)，我國法規(guī)也沒有將決策或項目的社會風險納入其中，也無法對重大環(huán)境決策社會風險評估進行調整，當然也沒有為重大環(huán)境決策社會風險評估制度提供充分的法律依據(jù)。然而，隨著現(xiàn)實的需要，我國政府意識到對重大環(huán)境決策進行社會風險評估的必要性，于是，國家環(huán)保部在2012年1月1日實施的新版《環(huán)境影響評價技術導則總綱》第7部分中專門規(guī)定了“社會環(huán)境影響評價”的內容，指出應當“分析正面和負面的社會環(huán)境影響，并對負面影響提出相應的對策和措施”，這表明了我國欲將自然環(huán)境影響與社會環(huán)境影響一體納入環(huán)境影響評價法規(guī)調整的趨勢[7]。

隨著風險治理理念的興起，在風險視角下，為了準確描述不利社會影響的發(fā)生概率，“不利社會影響”這一概念也由“社會風險”的概念代替，而社會影響評價也自然轉化為社會風險評估。由此可見，《環(huán)境影響評價技術導則總綱》雖未明確使用社會風險評估的字眼，但其在實質上已起到了擴充我國環(huán)境影響評價法規(guī)適用范圍的作用，為環(huán)境影響評價法規(guī)調整社會風險評估活動提供了必要的路徑。但是，由于受到上位法的限制，《環(huán)境影響評價技術導則》并沒有名正言順地將社會風險評估作為環(huán)境影響評價法規(guī)的調整對象，而是保守地對“環(huán)境”進行擴大性解釋，意圖將“環(huán)境”解釋為包括“自然環(huán)境”和“社會環(huán)境”，不僅失于牽強，也不利于突出社會風險評估相較于環(huán)境影響評價的獨立性，在實踐中容易弱化社會風險評估的地位和作用，使社會風險評估流于形式，或淪為環(huán)境影響評價的附庸。

為了使我國現(xiàn)有的環(huán)境影響評價法規(guī)能為重大環(huán)境決策社會風險評估制度提供充分的法律依據(jù)，并有效突出重大環(huán)境決策社會風險評估的獨立性、重要性，就需要對我國現(xiàn)有環(huán)境影響評價法規(guī)的調整對象進行擴充，將社會風險和環(huán)境影響并重，從而將社會風險評估和環(huán)境影響評價置于同等重要地位。為此目的，可以將我國2002年的《環(huán)境影響評價法》修改為《環(huán)境影響評價與社會風險評估法》，并以我國2002年的《環(huán)境影響評價法》的相關規(guī)定為基礎，借助上文對重大環(huán)境決策社會風險評估制度內容的設計，對社會風險評估的目的、實施主體、適用范圍、評價內容以及實施程序作出相應的規(guī)定，以便將上文中有關重大環(huán)境決策社會風險評估制度的設計內容融入到《環(huán)境影響評價與社會風險評估法》之中，從而使其在調控重大環(huán)境決策環(huán)境影響評價的同時，還為重大環(huán)境決策社會風險評估制提供法律支持。此外，為了保障整個環(huán)境影響評價與社會風險評估法規(guī)體系的上下統(tǒng)一，還應以《環(huán)境影響評價與社會風險評估法》為龍頭，對包括《建設項目環(huán)境保護條例》《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》在內的我國其他的環(huán)境影響評價法規(guī)的調整對象和調整內容做相應的擴充。

(二)增加重大環(huán)境決策社會風險評估的專門規(guī)定

重大環(huán)境決策社會風險評估在我國是一個新事物，在國外也沒有成熟的經驗可以借鑒，因而社會風險評估的經驗要完全依靠我國在實踐中的探索和積累，而相較于環(huán)境影響評價，社會風險評估在我國的實施歷史最早只能追溯到2005年四川遂寧的重大工程社會穩(wěn)定風險評估，因而其實施的時間更短，積累的經驗更少，因而目前我們很難通過制定一部《環(huán)境影響評價與社會風險評估法》來為重大環(huán)境決策社會風險評估制度提供完善的法律依據(jù)。借鑒我國現(xiàn)有環(huán)境影響評價立法的經驗，并基于保持重大環(huán)境決策社會風險評估獨立性的需要，在按照融合路徑對我國現(xiàn)有的環(huán)境影響評價法規(guī)進行相應調整的同時，再通過制定專門的行政法規(guī)對重大環(huán)境決策社會風險評估進行規(guī)制不失為一個絕佳的選擇。依此思路，我國環(huán)境保護部可以在《環(huán)境影響評價與社會風險評估法》下制定專門的《重大環(huán)境決策社會風險評估實施辦法》(下文簡稱《辦法》)，在《辦法》中對重大環(huán)境決策社會風險評估的主體、范圍、內容、程序予以具體規(guī)定，并結合實施效果對《辦法》中的規(guī)定予以相應調整，在積累了足夠的立法經驗后，國務院就可以在《辦法》的基礎上制定《重大環(huán)境決策社會風險評估條例》，依照同理，在《重大環(huán)境決策社會風險評估條例》獲得穩(wěn)定的實施效果后，我們就可以將《重大環(huán)境決策社會風險評估條例》的立法成果移植到《環(huán)境影響評價與社會風險評估法》之中，并最終實現(xiàn)制定一部完善的《環(huán)境影響評價與社會風險評估法》的目標。

需要指出的是，本文主張制定專門的重大環(huán)境決策社會風險評估立法，并非是要與現(xiàn)有的環(huán)境影響評價法規(guī)脫離，而是在現(xiàn)有環(huán)境影響評價法的基礎上對重大環(huán)境決策社會風險評估立法的系統(tǒng)化設計和專門化梳理，是在重大環(huán)境決策社會風險評估制度與環(huán)境影響評價制度融合的大背景下進行的。因此，在立法中對重大環(huán)境決策社會風險評估制度的設計既要考慮重大環(huán)境決策社會風險評估的自身需求，更要注意與我國現(xiàn)有環(huán)境影響評價法規(guī)的有機結合，要充分利用和借鑒我國環(huán)境影響評價立法中的已有成果，并有利于促成重大環(huán)境決策社會風險評估制度與環(huán)境影響評價制度的有機結合。由此可見，對重大環(huán)境決策社會風險評估進行專門立法只是完善《環(huán)境影響評價與社會風險評估法》的必經階段，其立法目的是為了實現(xiàn)重大環(huán)境決策社會風險評估制度與環(huán)境影響評價制度更好地融合，而不是導致重大環(huán)境決策社會風險評估制度與環(huán)境影響評價制度的分離，這與我國立法實踐中將重大環(huán)境決策社會風險評估制度作為獨立于環(huán)境影響評價制度進行設計的思路是截然不同的。

(三)強化重大環(huán)境決策社會風險評估的外部監(jiān)督和責任追究機制

為了保障社會風險評估的有效實施，避免重大環(huán)境決策社會風險評估過程中違法行為的出現(xiàn)，必須強化重大環(huán)境決策社會風險評估的外部監(jiān)督和責任追究機制，不僅要為公眾、立法機關、司法機關對重大環(huán)境決策社會風險評估的過程及結果提供監(jiān)督途徑，對社會風險評估過程中出現(xiàn)的違法行為還應設定嚴格的責任予以嚴厲打擊。為此目的，我國已有的《環(huán)境保護法》《環(huán)境影響評價法》《建設項目環(huán)境保護條例》《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》等眾多法規(guī)都對環(huán)境影響評價設定了相應的外部監(jiān)督機制，對環(huán)境影響評價過程中的違法行為設定了嚴格相應的責任，對保障環(huán)境影響評價有效實施發(fā)揮了重要作用，但是，現(xiàn)有的外部監(jiān)督和責任機制還不能滿足重大環(huán)境決策社會風險評估的要求，還需要進行強化。

要完善重大環(huán)境決策社會風險評估的外部監(jiān)督機制，首先應確保重大環(huán)境決策社會風險評估的信息公開，以使公眾尤其是媒體能夠充分介入重大環(huán)境決策社會風險評估的過程，了解社會風險評估的結論，從而發(fā)揮公眾對重大環(huán)境決策社會風險評估的知情和監(jiān)督作用，并提升公眾理性參與政府決策的能力，化公眾的運動式參與為公眾與政府的理性互動，以有效避免環(huán)境群體性事件的發(fā)生[8]。此外，我國法規(guī)還應明確授權公眾對重大環(huán)境決策社會風險評估過程中的違法行為向主管部門舉報，而我國立法以及司法機關對重大環(huán)境決策社會風險評估過程也應開展監(jiān)督和審查，通過對重大環(huán)境決策社會風險評估過程中信息是否充分公開、公眾是否有效參與以及審批機關的組織是否適當?shù)拳h(huán)節(jié)的審查，確保重大環(huán)境決策社會風險評估的合法進行，最后，對于重大環(huán)境決策社會風險評估的報告，其也不存在免于審查的法定理由。無論其是作為后續(xù)風險決策的基礎，還是單獨作為一個風險報告而存在，只要其對利益相關者的合法權益產生影響，其就應接受行政復議或行政訴訟的審查，復議機關和法院可以從實體和程序兩個方面對社會風險評估報告進行深入審查[9]。

在完善外部監(jiān)督機制的同時，我國現(xiàn)有環(huán)境影響評價法規(guī)還應進一步完善責任追究機制。首先，應擴充環(huán)境影響評價違法行為的內涵，將重大環(huán)境決策社會風險評估過程中出現(xiàn)的應評未評、評估不到位以及弄虛作假等違法行為納入到責任追究范圍，比照環(huán)境影響評價過程中的違法行為予以責任追究。此外，相較于重大環(huán)境決策社會風險評估中違法行為所造成的后果，我國現(xiàn)有環(huán)境影響評價法所設置的違法成本還比較低，難以對社會風險評估的相關人員構成應有的威懾，基于此，還應進一步強化違法責任的追究，提高相關機構及其工作人員的違法成本，使其不敢違法、不愿違法。具體來說，對國家公職人員的違法行為，在具體化其應承擔的行政責任類型之外，還應依其行為設定相應的刑事責任，造成民事?lián)p害的，還應承擔相應的連帶賠償責任。對環(huán)境影響評價機構及其從業(yè)人員的違法行為，如果造成民事?lián)p害的，應責令其承擔連帶賠償責任，并增加對直接違法人員的從業(yè)禁止規(guī)定，此外，要進一步提高罰款額度，要具體根據(jù)其違法行為所造成的危害后果而定，并取消罰款上限，而對因環(huán)境影響評價機構及其工作人員的違法行為造成嚴重后果的，也應追究相應的刑事責任。

四、結語

重大環(huán)境決策社會風險評估與環(huán)境影響評價之間的內在聯(lián)系，不僅為重大環(huán)境決策社會風險評估制度與環(huán)境影響評價制度的融合提供了現(xiàn)實基礎，更對重大環(huán)境決策社會風險評估制度與環(huán)境影響評價的融合提出了必然要求，而要將重大環(huán)境決策社會風險評估制度融入環(huán)境影響評價制度之中，就要以我國現(xiàn)有環(huán)境影響評價制度為基礎對重大環(huán)境決策社會風險評估的主體、范圍、內容進行設計，以便在制度上實現(xiàn)重大環(huán)境決策社會風險評估與環(huán)境影響評價的有機統(tǒng)一。當然，為了適應重大環(huán)境決策社會風險評估的要求，促進重大環(huán)境決策社會風險評估制度與環(huán)境影響評價制度的有機融合，我國現(xiàn)有的環(huán)境影響評價法規(guī)也要作出相應的調整和完善，這還需要我國學者和實務部門進一步的理論探索和實踐檢驗，但可以相信，只要我們堅持沿著融合路徑來構建重大環(huán)境決策社會風險評估制度，重大環(huán)境決策社會風險評估制度一定會更加完善，而其也必定能在促進環(huán)境共治、社會和諧以及我國經濟、社會、環(huán)境協(xié)調發(fā)展之生態(tài)文明建設目標的實現(xiàn)方面發(fā)揮更大的作用。

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責任編輯:李富民

Construction of Social Risk Assessment System for Important Environmental Decisions

Wang ChaofengZhu Qian

(KennethWanglawSchool,SoochowUniversity,SuzhouJiangsu215006)

For the inner relationship between the social risk assessment and environmental impact assessment of important environmental decisions, its connection with the environmental impact assessment system should be emphasized in constructing the social risk assessment system for important environmental decisions. For this aim, we should construct the social risk assessment system in a combining approach,and define the subject,scope and content of the social risk assessment of important environmental decisions according to our current EIA system.Besides,in order to provide full legislative support for the system, we should also improve the EIA laws by expanding its regulating object,enacting professional regulations,and strengthening the supervision and prosecution mechanism.

social risk assessment;EIA;combining approach;construction of system

2015-09-25

本文是中國法學會2013年度部級課題重點項目的階段性成果(項目編號：CLS〔2013〕B20)。

王超鋒(1978—)，男，江蘇豐縣人，蘇州大學王健法學院博士研究生，淮海工學院法學院講師；朱謙(1964—)，男，安徽安慶人，蘇州大學王健法學院教授，博士生導師，主要從事環(huán)境法基本理論研究。

D922.6

A

2095-3275(2016)02-0133-09