胡　燕

(中共含山縣委黨校，安徽　馬鞍山　238100)

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我國社會治理中的公眾參與：必要性、問題與對策

胡燕

(中共含山縣委黨校，安徽馬鞍山238100)

[摘要]社會治理創(chuàng)新是近年來黨和國家高度重視的社會建設(shè)任務(wù)。各地政府在實踐過程中都意識到，社會治理主體多元化，即政府從壟斷社會管理轉(zhuǎn)變?yōu)榕c其他力量共同治理社會，是現(xiàn)實的要求。作為社會治理的終極受益者和當(dāng)前社會治理主要矛盾、利益的直接相關(guān)者，社會公眾以治理主體之一的身份參與社會治理十分必要。當(dāng)前，公眾參與社會治理的主體意識淡薄，且缺乏有效的溝通參與機(jī)制。積極培育公眾公民意識，完善社會公眾與政府的溝通機(jī)制，規(guī)范公眾參與社會治理的民主程序，是當(dāng)前促進(jìn)公眾參與社會治理、提升社會治理效能、實現(xiàn)社會治理創(chuàng)新的有效途徑。

[關(guān)鍵詞]公眾參與；社會治理；公民意識

創(chuàng)新社會治理是全面深化改革的一項重要任務(wù)，黨和國家高度重視。近年來，隨著社會治理的不斷創(chuàng)新和對社會治理認(rèn)識的不斷深化，各級政府都已經(jīng)意識到要改進(jìn)社會治理方式，特別是在治理主體上，思想理念要進(jìn)行轉(zhuǎn)變，要從政府包攬向政府指導(dǎo)、社會共同治理轉(zhuǎn)變，要積極鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理與社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。也就是說，社會治理離不開社會成員即公眾的有效參與。

一、公眾參與社會治理的必要性

十八屆三中全會《決定》明確提出創(chuàng)新社會治理體制的理念和目標(biāo)：必須著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會發(fā)展活力，提高社會治理水平，全面推進(jìn)平安中國建設(shè)，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序。這一理念和目標(biāo)，明確揭示創(chuàng)新社會治理體制的根本出發(fā)點和落腳點在于維護(hù)最廣大人民的根本利益，而要堅持在發(fā)展中保持和諧與在和諧中推進(jìn)發(fā)展的辯證統(tǒng)一，離不開社會公眾的積極、有效參與。

1.社會治理與公眾切身利益息息相關(guān)，公眾有參與的欲望和動力

社會治理以公眾受益為終極追求。我們所謂的社會治理，現(xiàn)階段本質(zhì)上就是要最大限度地化解各種社會矛盾，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定發(fā)展，以求最大限度地造福每一位社會成員。而現(xiàn)實情況則是，在很大程度上，長久以來積累的某些社會矛盾和社會問題，實質(zhì)上就是社會成員的利益矛盾問題。因此可以說，社會治理與社會公眾切身利益息息相關(guān)。公眾本身渴望發(fā)揮主觀能動性，影響社會事務(wù)的發(fā)展進(jìn)程和最終結(jié)果，并且這種影響是傾向于對自己有利的一面。社會公眾有參與社會治理的欲望和動力。

2.社會治理離不開公眾的參與和監(jiān)督，公眾有參與的權(quán)利和義務(wù)

社會發(fā)展的根基在于廣大人民。作為社會主義國家，國家所有權(quán)力皆來自人民，所有社會成員都有權(quán)利和義務(wù)參與和監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)行。我們國家的每一位社會成員都是現(xiàn)代化社會建設(shè)的中流砥柱，都是社會治理的主體之一。社會治理離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府指導(dǎo)，但是更為重要的是，社會治理更需要社會公眾積極、有效地參與和監(jiān)督。只有每一位社會成員積極地參與社會治理，才能真正推動社會和諧穩(wěn)定發(fā)展。目前，本應(yīng)是人民公仆的一些機(jī)關(guān)工作人員利用手中掌握的權(quán)力為己謀私，嚴(yán)重?fù)p害廣大社會成員的利益。社會公眾積極參與社會公共事務(wù)的治理和監(jiān)督，可以最大限度地修正社會治理中可能出現(xiàn)的偏差，真正有效地遏制損害公眾利益事件的發(fā)生。從長遠(yuǎn)角度看，社會治理作為國家治理的重要組成部分，始終需要公眾的參與和監(jiān)督。公眾只有積極參與，才能使社會治理趨向良性發(fā)展，才能使國家治理能力不斷提升。社會治理離不開每一位社會成員積極有效的參與和監(jiān)督。

二、公眾參與社會治理存在的主要問題

1.社會公眾主體意識淡薄，民主素養(yǎng)缺失

從過去的傳統(tǒng)社會到當(dāng)下的現(xiàn)代社會，政府和人民的關(guān)系已由一開始的統(tǒng)治關(guān)系，轉(zhuǎn)向管理關(guān)系，再發(fā)展為適應(yīng)現(xiàn)代發(fā)展需求的治理關(guān)系。雖然近年來，在社會治理中，各級政府開始轉(zhuǎn)變觀念，允許社會協(xié)同、公眾參與，但是公眾作為社會治理多元化主體之一，其主體意識還比較淡薄，已經(jīng)習(xí)慣服從政府管理的他們，還沒有生出積極、自覺或強(qiáng)烈的主動參與社會治理的責(zé)任意識。

社會公眾除了主體意識淡薄，還有一個不可忽視的現(xiàn)實問題，即他們不具備參與社會治理的民主素養(yǎng)。始終堅持維護(hù)每一位社會成員的利益是社會治理的終極目標(biāo)，但是這個目標(biāo)的實現(xiàn)，需要社會成員具有較高的民主素養(yǎng)。而目前廣大公眾無論是民主意識、權(quán)利意識還是法治意識都很低，部分社會成員甚至思想道德失范、集體觀念淡薄、公德意識弱化，這使得社會治理的終極目標(biāo)的實現(xiàn)困難重重，勢必對我國社會治理創(chuàng)新、對國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化造成巨大障礙。

2.社會公眾參與社會治理的有效機(jī)制缺乏

雖然在創(chuàng)新社會治理的口號下，不斷強(qiáng)調(diào)政府要轉(zhuǎn)變治理理念，從政府包攬向政府指導(dǎo)、社會共同治理轉(zhuǎn)變，鼓勵和支持社會各方面參與，樹立有限、責(zé)任、法治、服務(wù)政府的理念，但是在實際操作中，卻很容易陷入傳統(tǒng)管理模式之中。在處理社會公共事務(wù)時，政府依然習(xí)慣于單向決策、行政管制，特別是基層政府，習(xí)慣于扮演“全能型選手”“社會總裁判”。如果百姓有問題不找政府就解決不了，那么這只能說明社會公眾參與社會事務(wù)治理的能動趨向遭到壓制。

在現(xiàn)代社會，政府和公眾在信息和資源的獲取方面不對等，勢必導(dǎo)致一方處于弱勢地位，另一方處于優(yōu)勢地位。目前，政府掌握著絕對的信息和資源。而公眾則由于自身條件的限制以及政府的信息公開不到位，其知情權(quán)受到影響，進(jìn)而錯失參與社會治理的機(jī)會。此外，公眾缺乏合法、有效地參與社會治理的制度化渠道。公民利益表達(dá)渠道不暢、缺乏利益協(xié)調(diào)和保障機(jī)制，現(xiàn)有的政治參與渠道由于公眾和政府地位的不對等不能有效地發(fā)揮作用，從而導(dǎo)致公眾為解決個人利益訴求問題轉(zhuǎn)向制度外渠道。集體上訪、“廣場散步”甚至更加激烈的群體性沖突等，都是公眾體制內(nèi)“表達(dá)無門、表達(dá)無用”的應(yīng)激反應(yīng)。

公眾參與社會治理，可以使多樣化的利益訴求得到伸張的機(jī)會，但是如果沒有對公眾參與社會治理的程度做出明確的規(guī)定，也會帶來新的問題。正如克羅齊耶所說的：“在我們社會的每個領(lǐng)域、每一個方面，參與決策的人數(shù)大量增加，與此同時，必須在決策時加以考慮的觀點也顯著增多。要做成任何一件事情，都需要與為數(shù)眾多的人進(jìn)行商談……假如完全不考慮各種不同的相關(guān)群體與階層可能做出的反應(yīng)，那么就會與危險的反對者交鋒，要實施的方案就有可能面臨失敗。由此可見，推出一種新的方案，必須進(jìn)行的活動是如此眾多，每一項活動都承載著重負(fù)，都蘊(yùn)含著巨大風(fēng)險，計劃之中的行動的本身的意義因此被大大降低了。”[1](P1)在當(dāng)前各方利益訴求增多、各類社會矛盾趨向復(fù)雜、社會治理任務(wù)加重的社會轉(zhuǎn)型期，隨著參與公眾人數(shù)的大量增加，各項決策的出臺和措施的施行都會變得遲緩而無效率。顯然，這與提高社會治理能力的初衷是相悖的。

三、促進(jìn)公眾參與社會治理的幾點建議

1.注重培育公民意識，積極提升公民民主素養(yǎng)

培育具有民主品格的現(xiàn)代公民，是中國現(xiàn)代國家治理體系成長的關(guān)鍵[2]。我們要充分發(fā)揮國家和政府的力量，通過自身掌控的資源優(yōu)勢并利用各種社會組織，營造民主的文化氛圍，對社會成員進(jìn)行普遍、持續(xù)的公民教育，給予他們必要的政治知識、政治態(tài)度和政治情感的訓(xùn)練和引導(dǎo)，幫助他們樹立“獨立、平等地參與國家公共活動”[3]的主體意識、順利參與各項社會活動的權(quán)利和義務(wù)意識以及“積極參與公權(quán)力運(yùn)行”[3]的參與意識。通過公民意識的培養(yǎng)和民主素養(yǎng)的提升，使廣大公眾能夠正確認(rèn)識自己的社會政治生活和公共事務(wù)主體的地位，正確認(rèn)識自己的積極踐行權(quán)利和履行責(zé)任的意識和能力，使公眾將參與社會治理內(nèi)化為自身的生活態(tài)度。

2.理清政府和社會的分界，政府適度限權(quán)

社會公眾要實現(xiàn)與政府共建共治，需要政府特別是基層政府主動轉(zhuǎn)變觀念，理順政府與社會的關(guān)系。政府有所為、有所不為，要通過適度收縮權(quán)利范圍，讓渡社會自治空間，保障社會公眾參與權(quán)利的行使。比如，政府要打破對信息和資源的絕對掌控，通過合理合法的方式向社會公眾讓渡對信息和資源的管理權(quán)限，從而為廣大公眾參與社會治理創(chuàng)造有利條件。

3.不斷完善政府和社會之間的溝通機(jī)制，為公眾參與公共事務(wù)管理提供有效的平臺

完善政府和社會之間的溝通機(jī)制，為公眾參與公共事務(wù)管理提供有效的平臺，要求借助“互聯(lián)網(wǎng)+”，打造大數(shù)據(jù)綜合信息平臺。在這個信息平臺上，政府可以通過加強(qiáng)信息公開化和透明化、建立公共意見交流機(jī)制、構(gòu)建網(wǎng)上社會服務(wù)平臺等，進(jìn)一步了解廣大公眾的各種個體需求和意見、建議，保證政府和民眾的及時溝通，從而有效激發(fā)各方參與社會治理的活力，并進(jìn)一步提高政府服務(wù)社會的針對性以及解決問題的能力。完善政府和社會之間的溝通機(jī)制，還要求將公眾參與納入政府的公共決策，并使其常態(tài)化。就縣級政府而言，一般來說，公共決策的路徑應(yīng)包括決策啟動、調(diào)查研究、專家論證、公眾參與公布草案、公眾參與公開聽取意見、公眾參與聽證會、合法性審查、集體研究、做出決策、批準(zhǔn)程序、公布結(jié)果、執(zhí)行監(jiān)督。在這一決策路徑中，充分聽取公眾的意見、建議，力求各方達(dá)成共識，將有助于從根源上化解和避免社會成員的利益矛盾，從而減少或避免各種非理性行為，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。政府有序引導(dǎo)公眾參與公共事務(wù)管理，公眾通過參與社會治理感受到尊重，進(jìn)而增強(qiáng)對政府的信心。政府在公眾的參與中獲得充分的合法性和行政、執(zhí)政的科學(xué)性、有效性。

4.法治和德治雙管齊下，引導(dǎo)公眾社會行為

法治是社會治理的重要方式，也是治理現(xiàn)代化的標(biāo)志。不論是政府還是社會公眾，都應(yīng)深植法治思維，崇尚法律權(quán)威，強(qiáng)化法律維護(hù)廣大公眾根本利益、化解社會矛盾的權(quán)威地位。唯其如此，政府才能依法履行職責(zé)，公民權(quán)利才能得到法律的有效維護(hù)。當(dāng)社會成員遇到窮極各種手段都解決不了的問題時，法律就會成為解決問題的主渠道，并且解決的結(jié)果才能得到全社會的普遍尊重。在加強(qiáng)法治的同時，培育和踐行社會主義核心價值觀，通過加強(qiáng)社會公德、職業(yè)道德、家庭美德、個人品德的教育，通過充分發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)團(tuán)體規(guī)章等社會規(guī)范的積極作用，引導(dǎo)個人自覺履行法律義務(wù)和社會責(zé)任。利用強(qiáng)制性規(guī)范和道德的內(nèi)化積極引導(dǎo)廣大公眾的社會行為，將創(chuàng)造一個良好社會秩序。

5.規(guī)范公眾參與社會治理的民主程序，提高處理公共事務(wù)的效率

針對參與社會治理公眾人數(shù)的大量增加可能帶來的各項決策的出臺和措施施行的遲緩，需要嚴(yán)格規(guī)范公眾參與的民主程序，確保公眾參與社會治理能夠有序、高效率地進(jìn)行。首先，制定相應(yīng)的法律法規(guī)，對公眾可以在哪些具體方面以及在多大程度上參與社會治理做出明確規(guī)定，以避免在社會治理權(quán)力的運(yùn)行過程中回歸到一元化的傳統(tǒng)社會管理體制模式，從而使公眾參與流于形式。其次，在確保公眾能夠真正參與公共事務(wù)決策的前提下，借鑒英美法系的陪審制度，對于需要公眾參與的公共事務(wù)，在政府或相關(guān)部門的主持下，從當(dāng)?shù)氐墓竦怯浭謨灾须S機(jī)抽出參與的公眾候選人名單，再由第三方(例如，相關(guān)社會組織)從中將不符合法定條件的人從候選人名單中剔除，當(dāng)然列入候選人名單者也可列明理由請求不參與。這樣既能最大限度地符合廣大公眾參與社會治理的現(xiàn)實需要，又能避免因參與人數(shù)眾多、需要花費過多時間而導(dǎo)致錯過解決問題的最佳時機(jī)。此外，還可以借助各種社會組織，培養(yǎng)和增進(jìn)政府和社會公眾之間的互信和合作意識。由社會公眾參與的社會組織，一方面可以在其內(nèi)部協(xié)調(diào)成員之間的矛盾糾紛從而化解社會矛盾；另一方面，既可以在政府和社會大眾之間充當(dāng)橋梁，拓寬公眾參與社會治理的渠道，又避免政府過多地直接面對社會公眾個體。當(dāng)然，能夠發(fā)揮這樣作用的社會組織應(yīng)該是得到充分發(fā)展的社會組織。而現(xiàn)實情況卻是，在我國，各類社會組織特別是非營利性組織發(fā)育不成熟，行政色彩濃厚；組成結(jié)構(gòu)不合理；法規(guī)體系不健全；缺乏活力。為了提升公眾參與社會治理的效能，我國還應(yīng)采取各種有力的措施激發(fā)社會組織活力。

[參考文獻(xiàn)]

[1][法]克羅齊耶．法令不能改變社會[M]．上海：格致出版社，2008.

[2]唐皇鳳.中國國家治理現(xiàn)代化路徑選擇的若干思考[J].華中科技大學(xué)學(xué)報，2014(3).

[3]姜智紅．提升公民意識，完善民主政治[EB/OL]．http://www.szps.gov.cn/shenzhen/tequ.jsp?articleId=2c9084c73651d9fb013ae3cd798b1385．

[責(zé)任編輯冒潔生]

[收稿日期]2015-12-19

[作者簡介]胡燕，中共含山縣委黨校講師，碩士，研究方向：社會學(xué)。

[中圖分類號]D669

[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

[文章編號]2095-0292(2016)02-0025-03