張寶根

(肇慶學院教務處,廣東 肇慶 526061)

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當前落實高校辦學自主權的困境與對策

張寶根

(肇慶學院教務處,廣東 肇慶 526061)

[摘要]擴大高校辦學自主權是當前高等教育改革的核心問題，也是推進高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在需求。當前，高校管理模式官僚化、自主辦學偏離學術自治的根基、黨政權責不明晰、學術權力行政化、缺乏民主決策和監(jiān)督機制等問題，嚴重阻礙了我國高校辦學自主權的落實。建議政府簡政放權，建立科學的自主辦學與政府管控的協(xié)調(diào)機制；完善高校頂層設計制度，劃清不同權力主體之間的權責界限，構建分權治理模式，并引進高校外部治理力量，擴大高校的民主管理權。

[關鍵詞]高校辦學自主權政府權責界限分權治理

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2016.03.003

擴大高校辦學自主權是當前高等教育改革的熱點問題，是推進高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，也是我國高等教育改革發(fā)展不可逆轉的趨勢。教育部2015年的重點工作之一就是轉變政府職能和簡政放權，全面推進、落實高等教育“管辦評分離”，構建“政府管教育、學校辦教育、社會評教育”的教育發(fā)展新格局。當前，圍繞高校辦學自主權存在的困境，如明晰政府、高校黨政職能的邊界，在學術權力和學術自治的落實與運行、加強高校自主辦學民主決策和監(jiān)督等問題上，仍然存在著很大的爭議。因此，對這些熱點問題有必要進一步探究，以明確改革方向。

一、當前落實高校辦學自主權的困境

(一)政府管理官僚化

由于特殊的歷史背景，我國高校與政府之間的關系一直呈現(xiàn)為國家控制模式，高等教育在政府集中控制和行政約束的制度環(huán)境中運行，通過等級結構(各級政府或部門)由上而下進行垂直領導[1]。高校的行政級別可分為部級、廳級和局級等，是國家行政體系在高教系統(tǒng)的一種延伸。目前，我國高校內(nèi)部管理模式套用政府的行政管理模式，高校內(nèi)部設置了與政府機關相似的管理機構；各高校校長由政府直接任命或者認可后委任，并在其行政管理過程中充當行政長官；高校內(nèi)的行政權力主體對校長負責，各行政部門的設置體現(xiàn)了科層化的管理模式。這種科層官僚化管理模式的最大特征，是能夠強化高校內(nèi)部的主體權力向行政系統(tǒng)傾斜。不可否認，這種管理模式在我國高等教育發(fā)展歷程中起到過積極的作用，能夠迅速落實國家的教育方針，效率極高，體現(xiàn)出集權優(yōu)勢。但隨著我國高等教育大眾化進程的加速、高?！跋笱浪钡匚坏牟粩嗨ヂ?、高等教育“管辦評分離”改革的推進，高校內(nèi)部的各種問題日益凸顯。最大的問題是高校學術事務決策權不能真正落實到學術主體的手中，往往向上層行政管理組織傾斜，抑制了基層學術主體的創(chuàng)造性，導致不同學院、學科間的孤立。另外，這種官僚化的管理模式還容易滋生官本位思想，導致教育腐敗，使學術從業(yè)人員迷失自我。筆者認為，學校成為政府機關序列中的“官僚化”層級是高校辦學自主權難以落實的根源[2]。

(二)高校內(nèi)部黨政權責不清

建國初期，我國政府對高校采取統(tǒng)一管理的模式，高校成為政府部門的延伸。在這種管理體制的影響下，政府管得的過多、過死，導致高校缺乏辦學自主權，高校內(nèi)的學術發(fā)展受到嚴重阻礙。1978年以后，受改革開放的影響，政府對高校的管理不再關注微觀層面，而是逐步依據(jù)相關法律法規(guī)、公共政策向宏觀管理轉變，但目前高校內(nèi)部的政治權力、學術權力與行政權力之間的職責、界限仍模糊不清。盡管我國1998年頒布的《高等教育法》在高校辦學自主權方面有所突破，但也僅止于文本，并沒有得到真正落實。當權力機構存在復雜性和模糊性時，必然導致權力交織和沖突[3]。我國高?，F(xiàn)行的黨委領導下的校長負責制，其所設置的兩套領導班子成員中存在著相互交叉的現(xiàn)象，如高校校長擔任黨委副書記，黨委書記往往又是常務副校長，甚者一些黨委領導既有教授身份，又兼任學術委員會的主要領導。多重身份必然導致角色沖突，模糊了黨政領導的職權界限。

(三)高校學術權力行政化

高校學術權力行政化已成為國內(nèi)高校的一種普遍現(xiàn)象。我國高等教育由于先天缺乏良好的學術自由基因，加上行政權力的不斷蠶食，致使高校自主辦學“先天基因不足，后天發(fā)育不良”的弊端愈發(fā)明顯。當前，各高校教師的聘用、職稱評定，各種級別課題的申報與立項，各類人才的引進等各種學術事務工作多由行政人員參與，并逐漸成為決策的主導力量；教師、科研人員的學術工作更多地需要服從行政權力的安排；學術委員會成員往往不是由學術群體推選，甚至由行政領導直接任命。行政職務和學術職務交織在一起，特別是在當前行政權力在高校內(nèi)部治理結構中占絕對優(yōu)勢的背景下，易引起高校內(nèi)部學術資源分配不公等現(xiàn)象。

(四)高校辦學偏離了學術自治的根基

在我國，高校辦學自主權是一個舶來品，是對西方高校自治的移值。在市場經(jīng)濟語境下探討高等教育改革，往往會忽視現(xiàn)實社會背景的影響?，F(xiàn)實中，我國高校辦學自主權受制于外在力量，被定位為一種“政治工具”。正是這種工具主義思維的存在，使我國高校在辦學過程中偏離了學術自治的根基，甚至使不少辦學者把高校辦學自主權理解為高校內(nèi)部的行政管理權。在政府管理模式的影響下，高校內(nèi)部行政權力泛化，成為主導高校發(fā)展的核心力量，將學術權力邊緣化，阻礙了高校的良性發(fā)展[4]。

(五)缺乏民主決策和監(jiān)督機制

由于當前我國高校內(nèi)部權力過多地傾向于行政群體，學術群體很難真正參與到高校的各種事務管理當中，民主決策通常只是紙上談兵，并沒有真正落實，導致反饋機制無法發(fā)揮應有的作用。

權力的分散和相互制約是高校民主決策的應有之義，但我國高校權力運行機制呈模糊性特征，無法形成平衡與制約的和諧狀態(tài)，從而不能體現(xiàn)民主管理的內(nèi)生性。從理論架構上來看，我國高校內(nèi)部權力構成體系主要包括橫向上的學術、行政和政治權力以及縱向上的決策、執(zhí)行和監(jiān)督權力。其中的每一種權力都有獨特的價值和功能，應和諧共存、有效制衡。但從我國高校權力運行的實際來看，權力分配明顯不均衡：決策權和執(zhí)行權往往是兩套班子一套人馬，黨政不分；政治權力與行政權力較之于學術權力，處于絕對優(yōu)位，學術權力應有的民主參與和監(jiān)督權被取代[5]，難以體現(xiàn)集體領導、民主集中與個人分工負責相結合的治理原則。高校固有的學術本質(zhì)決定了教師、學術人員應無條件地參與到學校各項事務的管理與決策中，尤其是對于學術事務的主導性作用。

較之于西方發(fā)達國家，我國公民缺乏對高校進行民主監(jiān)督的意識。公民大眾應該是高等教育的實際委托者，有權利和義務對高等教育的發(fā)展進行監(jiān)督，這是傳統(tǒng)契約精神的天然延伸，但民主監(jiān)督意識的缺乏和體制機制的障礙使得我國絕大部分公民無緣于高校實際管理。

總之，目前我國高校學術權力不斷受到黨政權力擠壓而衰微，空間大大縮小。權力的本質(zhì)屬性在于其無限擴張性，高校內(nèi)各權力主體之間的沖突是一種零和博弈，各權力主體都試圖使用有限資源來獲取最大的利益，造成權力價值的對立。各權力主體之間的矛盾不僅使他們在潛意識里彼此排斥、在工作中消極配合，而且會進一步加劇高校學術機構的衙門化。

二、落實高校辦學自主權的策略

(一)改變政府角色

當前我國政府對高校的管理依然存在權力界限不清的缺位和越位現(xiàn)象[6]。為轉變政府職能，應做到以下兩點：一是突出協(xié)同創(chuàng)新理念，強化以協(xié)作為核心的政校關系。從高校誕生之日起，高校維護其辦學自主權與政府想把高校變成其附庸的矛盾就沒停止過：政府習慣通過行政、立法和財政等手段控制高校的自主發(fā)展，而高校則從學術本位的價值觀念出發(fā)，認為自身應在培養(yǎng)人才、服務社會經(jīng)濟發(fā)展、開展科學研究的過程中具有自主權，盡可能地擴大獨立性。古今中外的高校發(fā)展經(jīng)驗表明，要將高校培養(yǎng)人才、科學研究、服務經(jīng)濟發(fā)展的職能最大化，就必須讓高校按照學術的規(guī)律獨立運轉，而高校自治的前提則是離不開政府與社會的監(jiān)督以及財政支持。因此，政府與高校只有建立起良性的互動關系，才能化解矛盾，形成各自充分發(fā)展的合力。建立這種和諧關系的前提是要確保高校成為獨立的法人實體，其辦學理念和價值的追求不單純是政府“讓渡”的，更不應該在服從政府強制管理和領導的過程中被掩蓋；政府同樣應該將自身的管理目標同高校的辦學理念進行高度耦合，采取趨于彼此合作的發(fā)展機制，從而達到共贏的平衡點。二是建立健全相關法律法規(guī)，提高高校行使自主權的有效性。就我國高校而言，辦學自主權是通過教育法授予的。透視我國高等教育相關法規(guī)，其立法內(nèi)容體現(xiàn)出了濃厚的國家本位理念，表現(xiàn)出濃厚的“政治工具”色彩，對政府管理高校的權限范圍很少詳細規(guī)定，給政府權力的過度膨脹以機會，導致政校關系嚴重失衡，限制了高校的良性發(fā)展。因此，應當以平權型和建立良好互動的政校關系為立法前提，以法律條文形式規(guī)定政府對于高校的職責，并確立高校應享有的自主權。

(二)建立科學的協(xié)調(diào)機制

對于政府教育部門下放的權力，高校要以法人的身份予以合理運用，并接受相關行政機構和社會大眾的監(jiān)督與協(xié)調(diào)。在較長的一段時期內(nèi)，我國政府和高校的關系一直是一種領導和被領導的關系，導致教育部行政門的放權存在“一放就亂，一亂就收，一收就死”的不良現(xiàn)象，表明高校辦學自主權與政府管理權的良心循環(huán)缺乏一套科學的、行之有效的協(xié)調(diào)機制。因此，高校在享有辦學自主權時要堅持正確的價值取向，敢于擔當并不斷地進行自我規(guī)范、管理。當高校行使辦學自主權偏離正常軌道時，政府應予以及時的引導和協(xié)調(diào)，而不是簡單地收權。

(三)完善高校頂層設計

黨委領導下的校長負責制是我國高等教育的特色，其核心在于構建合理的內(nèi)部治理結構，明確、協(xié)調(diào)不同權力主體之間的關系，劃清不同權力主體之間的權責界限。因此，在進行高校頂層設計時應做到以下兩點：一是找到政治權力與自主辦學權力之間的平衡點，使之達到動態(tài)的平衡狀態(tài)。我國高等教育管理實踐證明，過度強調(diào)高校的辦學自主權，會弱化黨和國家對高校的領導，甚者可能會導致高校的辦學目標與社會主義發(fā)展方向背道而馳。如果過多強調(diào)政治權力，會導致高校自主辦學權大打折扣。因此，要優(yōu)化高校內(nèi)部治理結構，建立規(guī)范的規(guī)章管理制度，對黨政領導部門的職能定位、權力界限等做出明確規(guī)定。二是建立專家決策制度，讓學術權力登堂入室。高校行政權力和學術權力都有其存在的合理性。學術權力的核心主體是學術人員，他們對具體學術事務享有決策權；行政人員是行政事務的主體，主要為學術主體提供相關服務，但現(xiàn)實情況是一些高校的行政權力擁有學術活動的管理權。因此，高校急需建立起專家決策制度，明確學術主體的權力和地位，強化行政系統(tǒng)的服務意識。

(四)構建分權治理模式

眾所周知，西方的高校起源于學者自由結社、自由教學的自治行會組織，從其誕生之日起就具備自治的特點，學術權力一直發(fā)揮著重要的作用。中國高校自主辦學的情況則截然相反，中國高校不是一種行會性質(zhì)的自治組織，而是用來抵御外來侵略的“政治工具”，更多的是為了培養(yǎng)國家所需的特殊人才。簡而言之，中國高校自從產(chǎn)生之時起就和國家、政府有著隸屬關系，政府是高校的出資者和管理者，高校要為政府服務，高校的權力更多地需要政府賦予，從而導致我國高校中的學術權力一直受擠壓、限制，并沒有真正成為高校的核心主體權力。改變這種狀況要做到以下三點：一是要進一步強化教授治學的核心理念。教授治學的終極目的是打破行政主導的僵化氛圍，促進學術自由、進步。服務社會、培養(yǎng)人才、科學研究是高校的職能，高校的存在價值不應為政府、行政官員的意志所決定，而應與國家興衰、社會進步、知識創(chuàng)新、學術繁榮息息相關。二是建立教授治學的權力機制，強化學術人員的學術權力。教授治學越來越得到廣大高校工作者和公民的高度認可，核心致因之一是當前學術主體的權力被嚴重邊緣化，行政權力的過分強勢使學術權力存在感極低。實行教授治學能協(xié)調(diào)高校內(nèi)部各個組織機之間、外部社會大眾以及主管部門的關系，故而政府應給予教授治學真正的體制和機制保障。教授治學應體現(xiàn)為將學術事務的決策權歸還給學術主體，如教學科研政策的制定、教學科研目標規(guī)劃的確定、教育評估、學位授予、學科建設和課程設置等方面的權力都應包含在教授治學的范圍之內(nèi)[7]。除此之外，各高校要建立、健全學術委員會管理制度，選拔資深教授和學者加入，最大限度地減少行政領導人員在學術委員會中的占比，從而最大限度地限制行政權力的過度干預。三是加強高校內(nèi)部行政管理的專業(yè)化建設。高等教育大眾化急需加強高校行政人員專業(yè)化建設。行政管理主體要不斷更新觀念，與時俱進，摒棄固有的以行政理念決策學術事務的做法；行政主體權力的行使應當為學術服務，應圍繞著學術管理的要求，對學術組織的規(guī)劃、工作做出高效率的協(xié)調(diào)和輔佐，并能夠對偏離學術價值的學術行為及時予以矯正。

(五)引進外部治理力量

在我國市場經(jīng)濟不斷發(fā)展、成熟的當下，高等教育管理體制只有不斷地融入市場，按照管、辦、評分離的管理理念進行治理結構優(yōu)化，才能順應我國高等教育普及化和利益多元化的發(fā)展趨勢，才能更充分地發(fā)高校的職能。要形成政府管學、高校辦學、社會監(jiān)督三位一體的格局，需要做到以下兩點：一是高校辦學經(jīng)費渠道多元化，提升高校的自主辦學能力。高等教育財政的發(fā)展受國家經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀的制約，反過來，國家經(jīng)濟的發(fā)展程度同樣對高等教育起到極大的促進作用，高等教育財政投入的多寡直接影響高等教育的生存和發(fā)展。由于受國家體制和計劃經(jīng)濟的影響，政府資金投入成為我國高校的主要經(jīng)費來源，這使高校必然受制于政府的“控制”。在我國高等教育大眾化、普及化的進程中，高等教育規(guī)模不斷擴張和政府高校教育經(jīng)費投入不足的矛盾日益凸顯。因此，未來的高等教育經(jīng)費籌集必定走多元化之路。美國、德國、日本、英國這些當今高等教育強國的教育經(jīng)費籌集方式上無疑可以給我國很大啟示。美、德、日、英等國的政府投入都超過其GDP的5.1%，而我國政府教育投入經(jīng)費剛剛實現(xiàn)4%的目標。另外，高教發(fā)達國家的高校都有共同的融資渠道，通過校企合作、國際教育服務合作、教育福利彩票、教育保險、教育公債、教育信托等多種方式籌集高等教育經(jīng)費。如在英美等國家中，社會捐助是籌集高等教育經(jīng)費的主要方式之一，劍橋、哈佛等一些知名高校二級學院的經(jīng)費主要來自社會捐助。我國高等教育可以借鑒這些發(fā)達國家的做法，構建個人、企業(yè)和社會捐助等多元化的經(jīng)費籌集模式。二是強化社會各界對高校辦學的監(jiān)督作用。強化社會對高校辦學的監(jiān)督是預防高校權力泛化、濫用的有效方式之一[8]。社會大眾是高等教育發(fā)展的受益者，也是高校賴以生存的根本，對高校的發(fā)展和運行具有監(jiān)督權。美國高等教育除具備競爭性、多樣性和規(guī)?；忍卣魍?，更具完善、成熟的社會參與機制。因此，在我國轉變政府職能、擴大高校辦學自主權的語境下，高校同樣需要規(guī)范其法人特征，強化社會監(jiān)督，加強辦學的自律性；以市場經(jīng)濟為導向，高度關注高校和社會各領域的內(nèi)在聯(lián)系，建立、完善社會評價體系。雖然目前國內(nèi)成立了許多專業(yè)化的評估組織，但學術性、行業(yè)型的評估認證機構非常少，需要引起相關部門的重視。

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(責任編輯：劉新才)

The Dilemma and Countermeasures of Implementing Running schools Autonomic Power in Colleges and Universities

Zhang Baogen

(ZhaoqingCollege,Zhaoqing,Guangdong526061,China)

Abstract：It is the core issue of higher education reform to expand the autonomy of running colleges and universities, which also is the inner demand of promoting the modernization of university governance system and governance capacity.At present, university management bureaucracy model, independent school deviating from the foundation of academic autonomy, unclear relationship between party and government responsibilities, academic administrative power, lack of democratic decision-making and supervision mechanism seriously and other problems hinder China’s colleges and universities running a school independently.This context suggests that the government should strengthen the decentralization process, fully implement the autonomic and establish a scientific coordination mechanism between university and the tube.At the same time, universities should improve top system design, draw a clear division of responsibilities between different subjects of power, build the governance mode of separation between professors and administrators, add external governance power and expand the democratic management in colleges and universities.

Key words:colleges and universities; government; the autonomic power of running colleges and universities

[中圖分類號]G640

[文獻標識碼]A

[文章編號]1005-5843(2016)03-0011-05

[作者簡介]張寶根(1983-)，男，江西吉安人，肇慶學院教務處講師；研究方向：高等教育管理。

[基金項目]2014年廣東省高等教育教改項目“肇慶學院通識教育課程改革的探索與實踐”(項目編號：GDJG20141246)。

[收稿日期]2015-09-107