文／袁達毅

特邀主持人：袁達毅(中共北京市委黨校政治學教研部教授)

?

人大代表資格審查制度研究

文／袁達毅

特邀主持人：袁達毅(中共北京市委黨校政治學教研部教授)

主持人的話：堅持人民主體地位，推進人民代表大會制度理論和實踐創(chuàng)新，是推動人民代表大會制度與時俱進，發(fā)揮人民代表大會制度的根本政治制度作用的重要措施。在新的歷史條件下，推進人民代表大會制度理論和實踐創(chuàng)新的著力點在哪里？這是一個見仁見智的問題。主持人認為應當在具體制度的建設和實施上，通過建立、完善和實施各項具體制度，把人大的法定職權和法律地位落到實處。人民代表大會制度是由一系列具體制度構成的制度體系。長期以來，在人大制度研究上，學界對人民代表大會制度的性質(zhì)、地位、作用、民主性、優(yōu)越性、產(chǎn)生的歷史和組織體系等問題的研究較多，對會議制度、列席制度、審議制度、詢問制度、質(zhì)詢制度、聽證制度、代表團制度、議案審查制度、代表資格審查制度等各種具體制度的研究相對較少；此外，對各級人大如何行使法定權力、實現(xiàn)自身法律地位的研究也不是很多。本期發(fā)表的這組文章，是研究人大制度體系中的具體制度和人大如何行使法定權力的一種嘗試。我們期盼這種嘗試能夠引起學界同仁和實際部門的廣泛關注。

摘要：人大代表資格審查制度的內(nèi)容主要有三個方面，即代表資格審查委員會的組織制度、代表資格審查委員會的職責制度和代表資格審查程序。代表資格審查制度存在的主要問題是，代表資格審查委員會的組織設置隨意性較大，代表資格審查委員會的審查權與選舉機構的確定權重復，法律對審查權的規(guī)定缺乏操作性，地方性法規(guī)和其他規(guī)范性文件的規(guī)定差異較大，代表資格審查委員會履行審查和報告職責的程序不嚴密，制度規(guī)定過于分散。完善代表資格審查制度需要調(diào)整國家立法思路，推進國家機關的組織立法一步到位，增強法律的操作性，廢止地方性法規(guī)；處理好法律之間的協(xié)調(diào)和銜接，消除法律制度之間的矛盾和沖突；規(guī)范代表資格審查委員會的組織設置；調(diào)整代表資格審查委員會的職責；完善代表資格審查的法律程序。

關鍵詞：人大代表；資格審查；法律制度

一　代表資格審查制度的建立和發(fā)展

建國初期，地方各級政權機關都成立了各界人民代表會議，在各界人民代表會議中設立代表資格審查委員會，負責審查各界人民代表會議代表資格。1953年進行基層普選，并在1953年至1954年召開了地方各級人民代表大會，在召開地方各級人民代表大會時，借鑒了各界人民代表會議的做法，在地方各級人民代表大會中設立了代表資格審查委員會，對代表資格進行審查。1954年9月15日，第一屆全國人民代表大會第一次會議在北京召開，9月16日下午，第一屆全國人民代表大會第一次會議通過了第一屆全國人民代表大會代表資格審查委員會主任委員和委員人選，這標志著第一屆全國人民代表大會代表資格審查委員會的誕生。

1954年9月20日通過的《全國人民代表大會組織法》（以下簡稱1954年全國人大組織法）第25條規(guī)定:“全國人民代表大會設立民族委員會、法案委員會、預算委員會、代表資格審查委員會和其他需要設立的委員會……各委員會都由主任委員1人、副主任委員若干人和委員若干人組成。主任委員和委員的人選，由全國人民代表大會會議主席團在代表中提名，由全國人民代表大會會議通過；副主任委員由委員互推。主任委員主持委員會會議和委員會的工作?！?第2條規(guī)定：“每屆全國人民代表大會代表在第一次出席全國人民代表大會會議的時候，向全國人民代表大會提出代表當選證書，由代表資格審查委員會進行審查。全國人民代表大會根據(jù)代表資格審查委員會提出的報告，確認代表的資格或者宣布個別代表的當選無效?！睉椃ê腿珖舜蠼M織法的規(guī)定，標志著全國人民代表大會代表資格審查制度正式建立。此后的第二屆和第三屆全國人民代表大會都依法建立了代表資格審查委員會。第四屆全國人民代表大會于1975年召開，時值“文化大革命”后期，目前尚未查找到代表資格審查委員會的任何資料。

1954年9月21日第一屆全國人民代表大會第一次會議通過了《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》（以下簡稱1954年地方組織法），1954年地方組織法第12條規(guī)定，“地方各級人民代表大會舉行會議的時候，可以設立代表資格審查委員會、議案審查委員會和其他需要設立的委員會，在主席團領導下進行工作?！边@一規(guī)定，標志著地方各級人民代表大會代表資格審查制度的誕生。

與全國人民代表大會代表資格審查委員會一樣，在地方第一屆第一次人民代表大會召開時，代表資格審查委員會就產(chǎn)生了。1954年地方組織法關于地方各級人民代表大會代表資格審查委員會的規(guī)定，是對各地實踐經(jīng)驗的肯定和總結，是實踐經(jīng)驗的產(chǎn)物。從1954年地方組織法頒布實施到“文革”前，地方各級人民代表大會根據(jù)1954年地方組織法規(guī)定，在每屆第一次會議之后，如果再舉行會議，根據(jù)代表變動情況決定是否設立代表資格審查委員會。如果代表人數(shù)發(fā)生較大變動，就設立代表資格審查委員會進行代表資格審查，并將審查結果向會議報告，由全體會議表決通過。

1975年制定的《中華人民共和國憲法》（以下簡稱1975年憲法）規(guī)定，“地方各級革命委員會是地方各級人民代表大會的常設機關，同時又是地方各級人民政府”。1975年憲法是在“文革”后期制定的，是對“文革”時期做法的總結和肯定，地方各級人民代表大會和人民委員會實際上被“革命委員會”取代。1978年制定的《中華人民共和國憲法》（以下簡稱1978年憲法）是“文革”結束后制定的，根據(jù)這部憲法規(guī)定，地方各級革命委員會不再是各級人民代表大會的常設機構，全國和地方各級人民代表大會恢復正常。這兩部憲法都沒有對代表資格審查制度作出規(guī)定。十一屆三中全會以后，黨和國家工作進入撥亂反正階段，1979年7月1日，第五屆全國人民代表大會第二次會議通過了《關于修正〈中華人民共和國憲法〉若干規(guī)定的決議》，對1978年憲法進行了修改，同時通過了《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱1979年地方組織法）。1979年地方組織法恢復了1954年地方組織法的規(guī)定。此外，1979年地方組織法賦予省級人民代表大會及其常務委員會地方立法權。根據(jù)1979年地方組織法第6條和第27條規(guī)定，省級人民代表大會及其常務委員會“根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在與國家憲法、法律、政策、法令、政令不抵觸的前提下，可以制訂和頒布地方性法規(guī)，并報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。”這一規(guī)定，為省級人大在代表資格審查制度建設中發(fā)揮作用提供了法律依據(jù)。

1982年12月10日，第五屆全國人民代表大會第五次會議通過的《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》（以下簡稱1982年全國人大組織法）對代表資格審查制度作了規(guī)定。其中第26條規(guī)定：“代表資格審查委員會的主任委員、副主任委員和委員的人選，由委員長會議在常務委員會組成人員中提名，常務委員會會議通過?！痹摲ㄟ€規(guī)定全國人大代表（含補選代表）由全國人大常委會代表資格審查委員會進行審查，全國人大常委會根據(jù)審查報告確認代表資格或個別代表的當選無效并進行公告。1983年3月5日第五屆全國大常務委員會第二十六次會議通過了第五屆全國人大常務委員會代表資格審查委員會名單。此后，全國人民代表大會不再設立代表資格審查委員會。代表資格審查委員會由大會工作機構轉(zhuǎn)變?yōu)槌Ｎ瘯ｉT工作機構。

1986年12月2日第六屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議對1979年地方組織法進行第二次修正，對代表資格審查委員會的設置作了重大調(diào)整。一是根據(jù)修改后的地方組織法第45條規(guī)定，縣級以上的地方各級人大常委會設立代表資格審查委員會，由主任委員、副主任委員和委員組成。代表資格審查委員會由大會會議專門機構改為常委會專門機構。二是根據(jù)第27條規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會設立代表資格審查委員會，行使職權至本屆人民代表大會任期屆滿為止。也就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會代表資格審查委員會也由大會會議機構改為大會機構。但這次修正對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會代表資格審查委員會的組成人員未作明確規(guī)定。此后的多次修正，對代表資格審查委員會的設置沒有再作調(diào)整。

1990年2月16日，第七屆全國人大常委會代表資格審查委員會通過了《全國人大常委會代表資格審查委員會議事規(guī)則（試行）》，議事規(guī)則總共9條，內(nèi)容包括制定該議事規(guī)則的依據(jù)，代表資格審查委員會的職責，代表資格審查委員會會議的召集、主持和議事程序等。議事規(guī)則的制定，規(guī)范了全國人大常委會代表資格審查委員會的組織和代表資格審查活動。

1992年4月3日，第七屆全國人民代表大會第五次會議通過的《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》（以下簡稱“代表法”）第42條規(guī)定，代表資格審查委員會向本級人大常委會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會報告代表資格終止情況，由本級人大常委會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會予以公告。2010年10月28日，第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議對代表法進行了第二次修正。這次修正賦予代表資格審查委員會一項新的職責，即向人大常委會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會報告暫時停止執(zhí)行代表職務的情況。2015年8月29日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議對選舉法進行了第六次修正，專門增加一條規(guī)定代表資格審查委員會的職權，即：“代表資格審查委員會依法對當選代表是否符合憲法、法律規(guī)定的代表的基本條件，選舉是否符合法律規(guī)定的程序，以及是否存在破壞選舉和其他當選無效的違法行為進行審查，提出代表當選是否有效的意見，向本級人民代表大會常務委員會或者鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會主席團報告。”

在代表資格審查制度建設上，各地的情況如下：一是在代表法實施辦法、選舉實施細則、組織條例、任免條例和議事規(guī)則等地方性法規(guī)中，對代表資格審查制度作出規(guī)定，但基本上是復制地方組織法和代表法的條款。二是除前述做法外，一些地方還專門制定地方性法規(guī)對代表資格審查進行規(guī)定。1996年3月29日，云南省第八屆人民代表大會常務委員會第二十次會議通過的《云南省各級人民代表大會代表資格審查辦法》，就是由省級人大常委會制定的規(guī)范全省各級人民代表大會代表資格審查的地方性法規(guī)。三是省級以下地方人大常委會制定的規(guī)范性文件。1994年7月21日，紅河哈尼族彝族自治州第七屆人民代表大會常務委員會第八次會議通過《關于代表資格審查工作的規(guī)定》，[1]2008年11月26日，鹽城市鹽都區(qū)第十四屆人大第七次會議通過的《鹽城市鹽都區(qū)人民代表大會常務委員會代表資格審查委員會工作規(guī)則》，[2]都屬于省級以下地方人大常委會制定的規(guī)范性文件。四是省級及以下人大常委會代表資格審查委員會制定的規(guī)范性文件。2002年6月25日，新邵縣十三屆人民代表大會常務委員會代表資格審查委員會會議通過的《新邵縣人民代表大會常務委員會代表資格審查委員會議事規(guī)則》，[3]2009年12月25日，大慶市人大常委會代表資格審查委員會全體會議通過的《大慶市人大常委會代表資格審查委員會議事規(guī)則》，[4]2010年9月17日，浙江省人大常委會代表資格審查委員會通過的《浙江省人大常委會代表資格審查委員會工作制度》等，[5]都是由代表資格審查委員會制定的規(guī)范性文件。

二　代表資格審查制度的內(nèi)容及實施情況

（一）代表資格審查委員會組成及產(chǎn)生程序

代表資格審查委員會的人員構成和產(chǎn)生程序，由憲法、全國人大組織法、地方組織法和地方性法規(guī)等法律法規(guī)作出規(guī)定。但不同歷史時期，全國和地方各級人民代表大會或人大常委會代表資格審查委員會的人員構成和產(chǎn)生程序不盡相同。而同一歷史時期、同一層級的人民代表大會或者人大常委會代表資格審查委員會，其人員構成和產(chǎn)生程序也存在一定差異。

1.全國人民代表大會和全國人大常委會代表資格審查委員會人員構成和產(chǎn)生程序。從人員構成看，1954年全國人大組織法規(guī)定和1982年全國人大組織法都對全國人民代表大會或全國人大常委會代表資格審查委員會的組成人員作了規(guī)定，但在立法技術上存在一定差別。1954年全國人大組織法將代表資格審查委員會與其他委員會并列，規(guī)定“各委員會都由主任委員一人、副主任委員若干人和委員若干人組成”。1982年全國人大組織法單獨設立條款規(guī)定全國人大常委會設立代表資格審查委員會，代表資格審查委員會由主任委員、副主任委員和委員組成。實踐中，第一屆至第三屆全國人民代表大會代表資格審查委員會由主任委員和委員組成，不設副主任委員，第五屆全國人民代表大會和歷屆全國人大常委會代表資格審查委員會都設副主任委員。

從產(chǎn)生程序看，1954年全國人大組織法規(guī)定，代表資格審查委員會主任委員和委員的人選，由全國人民代表大會會議主席團在代表中提名，大會會議采用無記名投票方式或者采用舉手表決方式，以全體代表過半數(shù)通過，副主任委員由委員互推。1982年全國人大組織法規(guī)定，代表資格審查委員會的主任委員、副主任委員和委員的人選，由委員長會議在常務委員會組成人員中提名，由常務委員會以全體組成人員的過半數(shù)通過。提名權由會議主席團行使改為由委員長會議行使，提名范圍由全體人大代表改為常委會組成人員。而常委會采用何種表決方式通過代表資格審查委員會，1982年全國人大組織法沒有作出明確規(guī)定。1987年11 月24日，第六屆全國人民代表大會常務委員會第二十三次會議通過的《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會議事規(guī)則》（以下簡稱“1987年全國人大常委會議事規(guī)則”）對表決方式作了明確規(guī)定：任免案逐人表決，根據(jù)情況也可以合并表決，表決采用無記名方式、舉手方式或者其他方式。

2.地方各級人大常委會代表資格委員會的組成和產(chǎn)生程序。1954年地方組織法對代表資格審查委員會人員構成和產(chǎn)生程序都未作規(guī)定。實踐中，各地根據(jù)各界人民代表會議的做法和經(jīng)驗，參照全國人民代表大會的做法組織代表資格審查委員會，地方各級人民代表大會代表資格審查委員會由主任委員、副主任委員和委員組成。代表資格審查委員會組成人員由大會主席團在代表中提名，由當次人民代表大會的第一次全體會議通過。1979年地方組織法對代表資格審查委員會的人員構成和產(chǎn)生程序同樣未作規(guī)定，但1979年地方組織法授權各地制定實施辦法。實踐中，地方各級人民代表大會代表資格審查委員會的組成人員沒有發(fā)生變化，即由主任委員、副主任委員和委員組成。

在各地人大制定的地方組織法實施辦法和議事規(guī)則等地方性法規(guī)中，基本上都對代表資格審查委員會的人員構成和產(chǎn)生程序問題作了規(guī)定。但是，從檢索到的情況看，在地方性法規(guī)中，除云南省外，其他地方都沒有對代表資格審查委員會的組成人數(shù)做出統(tǒng)一規(guī)定。

1986年12月2日，第六屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議對1979年地方組織法進行了第二次修正。這次修正對代表資格審查委員會的產(chǎn)生程序作了規(guī)定，縣級以上的地方各級人大常委代表資格審查委員會的主任委員、副主任委員和委員的人選，由主任會議在常委會組成人員中提名，由常務委員會以全體組成人員的過半數(shù)通過。此后的兩次修訂，除了條款序號有變動外，對代表資格審查委員會的產(chǎn)生程序沒有再作修改。但是，縣級以上地方各級人大常委會采用何種方式通過代表資格審查委員會，地方組織法仍然沒有規(guī)定。從各地的情況看，除少數(shù)地方通過地方立法對表決方式做出統(tǒng)一規(guī)定外，絕大多數(shù)地方都沒有這樣做，代表資格審查委員會的通過方式，由各級人大常委會制定的議事規(guī)則或者工作條例、任免條例規(guī)定。

在地方性法規(guī)中，對如何通過代表資格審查委員會的規(guī)定主要有以下幾種：

一是“合并表決”。在省級人大常委會的議事規(guī)則中，只有湖北省的地方性法規(guī)明確規(guī)定，通過代表資格審查委員會的組成人員采取合并表決的方式進行。例如，《湖北省各級人民代表大會常務委員會人事任免工作條例》規(guī)定，“通過新的一屆人大常委會代表資格審查委員會、工作委員會的組成人員，采取合并表決的方式”；《湖北省人民代表大會常務委員會任免地方國家機關工作人員辦法》規(guī)定，“通過省人大常委會代表資格審查委員會、工作委員會、特定問題調(diào)查委員會組成人員，采取合并表決的方式進行”。

二是“逐人表決”和“合并表決”并用。一些地方規(guī)定，通過代表資格審查委員會時，可以采用“逐人表決”（或“單獨表決”）和“合并表決”相結合的方式進行。但對“逐人表決”和“合并表決”限制不同?！侗本┦腥嗣翊泶髸瘴瘑T會任免國家機關工作人員條例》規(guī)定，“審議時無異議的可以對同一任免案提請任免的人員合并進行表決，有異議的可以對有異議的人員單獨進行表決?！碧旖颉?nèi)蒙古、黑龍江、山東、云南、四川、西藏等地，也作了類似的規(guī)定?！督魇∪嗣翊泶髸瘴瘑T會議事規(guī)則》規(guī)定，“常務委員會組成人員對合并表決的任免案中的個別人員提出異議的，經(jīng)主任會議決定，實行逐人表決?！薄稄V東省人民代表大會常務委員會議事規(guī)則》規(guī)定，“人事任免案一般實行逐人表決；但經(jīng)當次會議到會的常務委員會組成人員多數(shù)同意，也可以實行合并表決?！憋@然，在這個問題上，地方性法規(guī)的規(guī)定存在較大的差異。

三是表決方式靈活多樣。在各地的議事規(guī)則或任免條例中，除福建和湖北等少數(shù)地方規(guī)定采用一種或兩種表決方式外，大多數(shù)地方規(guī)定可以采用多種表決方式，同時作了兜底規(guī)定，選擇余地較大。例如，《北京市人民代表大會常務委員會議事規(guī)則》規(guī)定：“常務委員會會議表決議案，采用無記名投票方式、按表決器方式、舉手方式或者其他方式。法律、法規(guī)對表決方式有規(guī)定的，從其規(guī)定；法律、法規(guī)沒有規(guī)定的，由主任會議決定?！薄短旖蚴腥嗣翊泶髸瘴瘑T會議事規(guī)則》規(guī)定：“常務委員會會議表決議案，采取無記名方式、舉手方式或者其他方式。”

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會代表資格審查委員會的組成和產(chǎn)生程序。1954年地方組織法和1979年地方組織法對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會代表資格審查委員會的組成和產(chǎn)生程序沒有做出規(guī)定。實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會代表資格審查委員會由主任委員、副主任委員和委員組成。

在地方性法規(guī)中，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會代表資格審查委員會的組成人數(shù)，北京、天津、遼寧等8個省和直轄市在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作（組織）條例中未作具體規(guī)定，河北、山西、內(nèi)蒙等16個省、市自治區(qū)、直轄市在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作（組織）條例或其他地方性法規(guī)中作了規(guī)定，但對組成人數(shù)的規(guī)定不盡相同。對于福建、浙江、河南、四川、貴州、湖南和湖北7省的情況，沒有檢索到相應的結果。

1986年第2次修正后的地方組織法規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的每屆人民代表大會第一次會議通過的代表資格審查委員會，行使職權至本屆人民代表大會任期屆滿為止。”但對代表資格審查委員會的提名和通過方式?jīng)]有規(guī)定。根據(jù)地方組織法規(guī)定，各地可以對執(zhí)行中的問題作具體規(guī)定，但各地的做法差異較大。從檢索的情況看，浙江、福建、河南、湖北、湖南、四川和貴州等地沒有制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大組織或工作條例，代表資格審查委員會的組成和產(chǎn)生程序問題在地方立法中沒有得到解決。除上述7省外，其他地方都制定了關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會工作的地方性法規(guī)。其中，山東、遼寧、黑龍江在地方性法規(guī)中照抄地方組織法條款，同樣沒有解決代表資格審查委員會的組成和產(chǎn)生程序問題。北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙、吉林、上海、江蘇、安徽、江西、廣西、廣東、海南、重慶、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、云南和新疆21個省、自治區(qū)和直轄市，在地方組織法的基礎上對代表資格審查委員會的產(chǎn)生程序作了進一步的規(guī)定，但各地的差異較大。具體情況如下：

一是只對提名權和被提名權做出規(guī)定。北京、上海和安徽屬于此類。例如，《北京市鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會組織條例》第15條規(guī)定：“每屆鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會第一次會議，由主席團在代表中提名，大會通過，設立代表資格審查委員會，其職權行使至本屆人民代表大會任期屆滿為止?！备鶕?jù)這一規(guī)定，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會代表資格審查委員會產(chǎn)生過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團享有提名權，所有代表享有被提名權。把提名權賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團，是21個省、自治區(qū)和直轄市的共同做法。

二是在規(guī)定主席團享有提名權的同時，對主任委員、副主任委員和委員提名范圍分別做出規(guī)定。例如，《重慶市鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會工作條例》第19條和《廣東省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會主席和主席團工作條例》第9條規(guī)定，正、副主任委員由主席團在主席團成員中提名；委員由主席團在本屆人民代表大會代表中提名，一并提請本級人民代表大會每屆第一次會議通過。也就是說，主席團成員才享有主任委員和副主任委員的被提名權，代表享有委員的被提名權。

三是大多數(shù)地方對表決方式?jīng)]有做出規(guī)定，山東和甘肅兩省雖然作了規(guī)定，但比較靈活。根據(jù)《山東省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會工作若干規(guī)定》第26條規(guī)定，會議表決議案采用投票方式、舉手方式或者其他方式，由主席團決定?！陡拭C省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會工作條例》第11條規(guī)定，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團決定會議表決方式。

四是各地都規(guī)定代表資格審查委員會組成人員須以全體代表過半數(shù)通過。

（二）代表資格審查委員會的職責

1.審查代表資格是否有效。從全國人大代表資格審查的情況看，1954年全國人大組織法規(guī)定，全國人民代表大會各委員會的職責是“協(xié)助全國人民代表大會工作”。在每屆全國人民代表大會第一次會議舉行的時候，代表資格審查委員會根據(jù)代表當選證書和其他有關材料，審查全國人大代表資格并提出審查報告?！叭珖嗣翊泶髸鶕?jù)代表資格審查委員會提出的報告，確認代表的資格或者宣布個別代表的當選無效。”1982年全國人大組織法規(guī)定，全國人大代表選出后，由全國人大常委會代表資格審查委員會對當選代表進行審查，并向全國人大常委會提出審查報告。“全國人民代表大會常務委員會根據(jù)代表資格審查委員會提出的報告，確認代表的資格或者確定個別代表的當選無效，在每屆全國人民代表大會第一次會議前公布代表名單”。對補選的全國人大代表，全國人民代表大會代表資格審查委員會和全國人大常委會代表資格審查委員會都要進行同樣的審查。

從實際情況看，歷屆全國人民代表大會和全國人大常委會代表資格審查委員會在進行代表資格審查時，主要審查代表選舉是否符合法律規(guī)定。筆者查閱了《人民日報》上公布的所有代表資格審查報告和報道，全國人民代表大會成立60多年來，在全國人大代表選舉和補選中，因選舉不符合法律規(guī)定而當選無效的只有一例。1988年1月，“寧夏選舉全國人代會代表時，有5名候選人得票不足半數(shù)，大會便按照選舉法第38條第4款規(guī)定，再次舉行了選舉，從獲得1/3以上選票的人選中，按得票多的確定5人當選”。[6]結果上報全國人大后，第六屆全國人大常委會代表資格審查委員會認為選舉不符合法律規(guī)定，向全國人大常務委員會提出報告，全國人大常委會根據(jù)代表資格審查委員會提出的報告宣布當選無效。

從地方各級人大代表資格審查的情況看，1954年地方組織法和1979年地方組織法對地方各級人民代表大會和縣級以上地方各級人大常委會代表資格審查委員會的職責未作明確規(guī)定。1995年對地方組織法進行第三次修正時，才明確規(guī)定“代表資格審查委員會審查代表的選舉是否符合法律規(guī)定”。從實際情況看，地方各級人民代表大會成立后，代表資格審查委員會都對代表的選舉是否符合法律規(guī)定進行了審查。在縣級以上（不含縣級）地方各級人大代表選舉中，從筆者檢索的情況看，還沒有發(fā)現(xiàn)代表資格審查委員會認為代表選舉不合法而當選無效的事例。北京市的情況是，自北京市人民代表大會成立以來，在代表資格審查委員會的審查報告中，沒有報告過代表選舉不合法的情況。在北京市縣鄉(xiāng)人大代表直接選舉中，選舉違法的情況并不少見，一般在選舉過程中或選舉結束后由選舉委員會調(diào)查處理?？h級人大常委會代表資格審查委員會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會代表資格審查委員會的審查報告中，也沒有報告過代表選舉不合法的情況。

2.報告代表資格終止情況。這是1992年制定《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》時賦予代表資格審查委員會的一項職責。根據(jù)代表法規(guī)定，有下列情形之一的，即“地方各級人民代表大會代表遷出或者調(diào)離本行政區(qū)域的；辭職被接受的；未經(jīng)批準兩次不出席本級人民代表大會會議的；被罷免的；喪失中華人民共和國國籍的；依照法律被剝奪政治權利的”，代表資格終止。2010年對代表法進行第二次修正時，又增加一項，即“喪失行為能力的”。從實際情況看，自全國和地方各級人民代表大會成立以來，在代表法頒布實施之前，代表資格審查委員會都履行了報告代表資格終止的職責。

從全國人大的情況看，1956年舉行第一屆全國人民代表大會第三次會議時，《全國人民代表大會代表資格審查委員會關于補選的代表資格的審查報告》中，向大會全體會議報告了撤銷5名代表資格的情況。[7]1959年召開第二屆全國人民代表大會第一次會議時，代表資格審查委員會在審查報告中向大會全體會議報告了“叛國分子赤江·羅桑意西已經(jīng)由原選舉單位撤銷代表資格”的情況。[8]1979年召開第五屆全國人民代表大會第二次會議時，代表資格審查委員審查報告中向大會全體會議報告了“有一人因違法亂紀，搞打擊報復，已由安徽省撤銷了代表資格”的情況。[9]1986年召開第六屆全國人大常委會第十四次會議時，代表資格審查委員會報告了“3人由原選舉單位撤銷代表資格”的情況。[10]

從地方人大的情況看，1956年召開北京市第一屆人民代表大會第四次會議時，代表資格審查委員會報告中向大會全體會議報告了“由原選舉單位撤銷代表資格的1人”的情況。1955年山西省召開第一屆人民代表大會第二次會議時，代表資格審查委員會向大會全體會議報告了11名代表辭去職務的情況。[11]1956年江西省召開第一屆全省人民代表大會第四次會議時，代表資格審查委員會向大會全體會議報告了27名代表辭職、3名代表由原選舉單位撤銷代表資格的情況。[12]1990年在上海市第九屆人大常委會第十七次會議上，代表資格審查報告中報告了6名代表因調(diào)出本行政區(qū)代表資格自行終止的情況。[13]

在代表資格審查報告中，報告代表資格被撤銷和代表辭職情況，實際上都是對代表資格終止情況的報告。因此，從實際情況看，雖然沒有法律授權，代表資格審查委員會早就履行了報告代表資格終止的職責。代表法關于代表資格審查委員會報告代表資格終止情況的規(guī)定，是對代表資格審查實踐經(jīng)驗的總結，使代表資格審查委員會報告代表資格終止情況有了明確的法律依據(jù)。

3.報告暫時停止執(zhí)行代表職務情況。這是2010年對代表法進行第二次修正時賦予代表資格審查委員會的法定職責。根據(jù)修改后的代表法規(guī)定，代表有下列情形之一的，即因刑事案件被羈押正在受偵查、起訴、審判的；被依法判處管制、拘役或者有期徒刑而沒有附加剝奪政治權利，正在服刑的，暫時停止執(zhí)行代表職務，由代表資格審查委員會向本級人民代表大會常務委員會或者鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會報告。這是“修改后的代表法賦予代表資格審查委員會一項新的職責”。[14]從檢索的情況看，自2010年代表法第二次修正以來，還沒有發(fā)現(xiàn)由代表資格審查委員會報告代表暫時停止執(zhí)行代表職務的情況發(fā)生。

（三）代表資格審查程序

代表資格審查程序，是指代表資格審查委員會在規(guī)定的時間和空間范圍內(nèi)采用規(guī)定的行為方式履行權利義務的過程。不同歷史時期，代表資格審查程序也有所不同。

1.全國人大代表資格審查程序。1954年全國人大組織法對審查主體和審查時間以及審查報告向誰提出和由誰確認問題作了規(guī)定。在每屆全國人民代表大會第一次會議舉行的時候，全國人民代表大會代表資格審查委員會進行代表資格審查，并向全國人民代表大會提出審查報告，全國人民代表大會根據(jù)代表資格審查報告確認代表的資格或者宣布個別代表的當選無效。1982年全國人大組織法對審查主體和審查時間以及審查報告向誰提出和由誰確認問題進行了調(diào)整，全國人大常委會代表資格審查委員會進行代表資格審查，并向全國人大常委會提出審查報告，由全國人大常委會根據(jù)代表資格審查報告確認代表的資格或者確定個別代表的當選無效，在每屆全國人民代表大會第一次會議前公布代表名單。不難看出，先后制定的兩部全國人大組織法對代表資格審查程序的規(guī)定都非常簡略。

1990年制定的《全國人大常委會代表資格審查委員會議事規(guī)則（試行）》對代表資格審查程序作了以下規(guī)定：（1）對符合法律程序選出的代表，提請全國人大常委會確認代表資格有效，對不符合法律程序選出的代表，經(jīng)提請全國人大常委會確定當選無效的，可以責成有關選舉單位或者經(jīng)全國人大常委會同意，由代表資格審查委員會組織調(diào)查組進行調(diào)查，向全國人大常委會提出報告；（2）會議由主任委員或主任委員委托副主任委員召集和主持；（3）會議必須有委員會全體組成人員的過半數(shù)出席；（4）提請全國人大常委會審議的報告應經(jīng)全體組成人員過半數(shù)通過；（5）會議通過決定，采用無記名投票方式、舉手表決方式或者其它方式，由會議主持人提出，會議決定。從這些規(guī)定可以看出，《全國人大常委會代表資格審查委員會議事規(guī)則（試行）》進一步細化了代表資格審查程序，增強了代表資格審查程序的操作。

2.地方各級人大代表資格審查程序。1954年地方組織法對代表資格審查程序沒有做出規(guī)定，1979年地方組織法及其修正案也沒有做出規(guī)定。但根據(jù)1979年地方組織法規(guī)定，各地可以在地方立法中解決這個問題。

在地方立法中，大多數(shù)地方參照全國人大組織法的規(guī)定制定代表資格審查程序。就各地制定的代表資格審查程序而言，《云南省各級人民代表大會代表資格審查辦法》關于代表資格審查程序的規(guī)定，要具體得多?？梢哉f，在地方性法規(guī)中，云南省的代表資格審查程序是較為嚴密的。

三　代表資格審查制度存在的主要問題

從制度規(guī)定和實際情況看，代表資格審查制度還存在著一些問題。

（一）代表資格審查委員會的組織設置隨意性較大

縣級以上各級人大常委會代表資格審查委員會是同級人大常委會的一個專門工作機構，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會代表資格審查委員會是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的專門工作機構，其設置、產(chǎn)生程序、組成人數(shù)和職權應由法律規(guī)定，也就是應當堅持機構設置法定、產(chǎn)生程序法定、組成人數(shù)法定和職權法定原則。由于憲法和法律對代表資格審查委員會的組成人數(shù)未作具體規(guī)定，而地方性法規(guī)的規(guī)定又存在差異，因而，在代表資格審查委員會組成人數(shù)的設置上，出現(xiàn)了較大的隨意性。

從全國人民代表大會代表資格審查委員會的情況看，隨意性主要表現(xiàn)為兩個方面：一是不同屆次的組成人數(shù)存在著較大的差別。第一屆和第二屆為19人，人數(shù)最少，第五屆為31人，人數(shù)最多，二者相差12人；從全國人大常委會代表資格審查委員會的情況看，第五屆21人，人數(shù)最多，第十屆為12人，人數(shù)最少，二者相差7人。二是在領導職位設置上存在著較大的隨意性。根據(jù)全國人大組織法規(guī)定，代表資格審查委員會應當設立副主任委員，但是，第一屆至第三屆全國人民代表大會代表資格審查委員會均未設副主任委員。第五屆至第十二屆全國人大常委會代表資格審查委員會都設立了副主任委員，但人數(shù)的差異較大，有的多達5人，有的只有2人。［15］

從省級人大常委會代表資格審查委員會的情況看，也存在著同樣的問題。例如，北京市第一屆至第五屆人民代表大會代表資格審查委員會只設召集人，不設主任委員和副主任委員，組成人數(shù)在11人至15人之間，最多和最少相差4人。［16］第八屆至第十四屆北京市人大常委會代表資格委員會設主任委員和副主任委員，不再設立召集人。除第八屆外，其余歷屆的人數(shù)相同。［17］

從新一屆省級人大常委會代表資格審查委員會的情況看，在組成人數(shù)方面，地方之間存在著很大的差別。人數(shù)最多的是甘肅省，代表資格審查委員會組成人數(shù)有17人，而甘肅省的人大代表數(shù)為509人；人數(shù)最少的是山東省和上海市，只有6人，而山東省的人大代表數(shù)為906人，上海市的人大代表數(shù)為860人。在副主任委員設置方面，差別也比較大，人數(shù)最多的是湖北省，有5位副主任委員，北京、天津、河北等13地的人數(shù)最少，只有1位副主任委員。山西、江蘇、浙江、新疆、西藏為3人，其余地方均為2人。

（二）代表資格審查委員會的審查權與選舉機構的確定權重復

從現(xiàn)行法律和地方性法規(guī)可以看出，在縣鄉(xiāng)兩級人大代表資格審查中，代表資格審查委員會的審查權與選舉委員會的確定權重復。在人大代表直接選舉中，地方組織法與選舉法的規(guī)定存在著重復授權情況。根據(jù)選舉法第10條規(guī)定，確定選舉結果是否有效，是選舉委員會的職責之一。選舉委員會根據(jù)什么來確定選舉結果是否有效呢？選舉委員會根據(jù)選舉是否合法來確定。經(jīng)過審查，選舉是合法的，就確定選舉結果有效，否則，就確定選舉結果無效。不難看出，代表資格審查委員會審查的內(nèi)容和選舉委員會確定選舉結果是否有效的依據(jù)是相同的。

為了解決這個問題，1994年12月21日，在第八屆全國人民代表大會常務委員會第11次會議上，顧昂然在《關于修改〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法〉的決定（草案）和修改〈中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法〉的決定（草案）的說明》中，就刪除縣鄉(xiāng)兩級代表資格審查委員會的規(guī)定問題作了以下說明：“地方組織法規(guī)定，縣級以上的地方各級人大常委會和鄉(xiāng)級人大設立代表資格審查委員會?？h、鄉(xiāng)是直接選舉，都設有選舉委員會，如再設代表資格審查委員會，機構重復。為了精減機構，簡化工作程序，草案修改為縣、鄉(xiāng)兩級人大代表，由本級選舉委員會確認代表資格，在每屆人大第一次會議前公布代表名單，刪去了縣、鄉(xiāng)兩級人大設立代表資格審查委員會的規(guī)定。”但令人遺憾的是，1995年2月28日第八屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議通過的修改決定中，這一建議沒有被接受。此外，還增加了“代表資格審查委員會審查代表的選舉是否符合法律規(guī)定”這樣的條款。這種將同一權力授予不同機構，對同一事項進行重復審查的制度規(guī)定，可以說是一種制度沖突。

（三）法律對審查權的規(guī)定缺乏操作性，地方性法規(guī)和其他規(guī)范性文件的規(guī)定差異較大

從全國人大的情況看，1954年全國人大組織法規(guī)定，代表資格審查委員會根據(jù)代表當選證書和其他有關材料，審查全國人民代表大會代表的資格。也就是說，審查的內(nèi)容是代表當選證書和其他有關材料?！捌渌嘘P材料”是哪些材料，1954年全國人大組織法沒有具體規(guī)定。1982年全國人大組織法只規(guī)定代表選出后由代表資格審查委員會進行審查，但對審查的具體事項沒有規(guī)定。1990年2月16日，全國人大常委會代表資格審查委員會通過的《全國人大常委會代表資格審查委員會議事規(guī)則（試行）》第2條規(guī)定：“代表資格審查委員會審查選舉、補選代表的程序是否符合法律規(guī)定?！盵18]從這一規(guī)定可以看出，全國人大常委會代表資格審查委員會審查代表選舉和補選程序是否合法，是審查權的主要內(nèi)容。這一規(guī)定將1982年全國人大組織法的規(guī)定進一步具體化。但從工作上看，這樣規(guī)定仍然過于原則，缺乏操作性。從實際情況看，選舉程序中包括提名、確定候選人、候選人排序、投票站設置、投票選舉和計票等諸多環(huán)節(jié)，這些環(huán)節(jié)的設計和安排都是選舉程序問題。如何對這些環(huán)節(jié)進行審查，《全國人大常委會代表資格審查委員會議事規(guī)則（試行）》沒有規(guī)定。

此外，根據(jù)1982年全國人大組織法第3條規(guī)定，“代表資格審查委員會對符合法律程序選出的代表，提請全國人大常委會確認代表資格有效。” 也就是說，代表資格審查委員會的職權是審查選舉是否符合法律程序。不難看出第2條和第3條的差異，對于第2條，既可以理解為對規(guī)則的審查，也可以理解為對規(guī)則實施過程的審查；對于第3條，只有一種理解，那就是對規(guī)則實施過程的審查。既然代表選舉和補選程序是“法律程序”，那么，代表資格審查委員會就沒有權力對“法律程序”進行審查。不難看出，第2條的規(guī)定是不夠嚴密的。

從地方各級人大的情況看，1954年地方組織法和1979年地方組織法對代表資格審查的具體內(nèi)容沒有規(guī)定。1995年第三次修正后的地方組織法規(guī)定，代表資格審查委員會審查選舉是否符合法律。但對選舉如何進行審查，沒有作具體規(guī)定。在地方立法中，只有云南、安徽、廣東、廣西和貴州等地制定的地方性法規(guī)對這個問題作了規(guī)定。

在如何審查選舉是否合法問題上，國家法律存在缺陷，地方性法規(guī)和其他規(guī)范性文件雖然作出規(guī)定，但差異較大。然而，代表資格審查權的行使對制度供給的要求是相同的，而各地在制度供給上存在著較大差異。

（四）代表資格審查委員會履行審查和報告職責的程序不嚴密

審查代表選舉是否合法，是審查權的唯一內(nèi)容。但全國人大組織法和地方組織法都對如何行使這一審查權沒有規(guī)定，地方性法規(guī)和其他規(guī)范性文件的規(guī)定過于原則。一是在選舉結束后，由哪個機構向代表資格審查委員會報告或通報選舉情況，并提請審查，法律法規(guī)沒有明確規(guī)定。二是在確認選舉結果有效性問題上，制度之間有潛在沖突，沒有制定處理問題的后續(xù)程序。在直接選舉中，如果代表資格審查委員會的審查結論與選舉委員會的結論不一致，應當如何處理？法律法規(guī)沒有規(guī)定。在間接選舉中，選舉由人大常委會主持，選舉結果出來后，由代表資格審查委員會再對選舉的有效性進行審查，并向人大常委會提出報告，由人大常委會通過并公告。這樣的程序設計是不科學的。代表資格審查委員會是人大常委會的專門工作機構，在人大常委會領導下工作，人大常委會主持的選舉結果是否合法，由代表資格審查委員會提出審查報告，無論審查報告對選舉結果是肯定還是否定，都意味著代表資格審查委員會對人大常委會工作的肯定或否定。人大常委會通過或者否決代表資格審查委員會的審查報告，意味著人大常委會對自身工作的自我肯定或自我否定。這從法理上看是不大合適的。三是從實際情況看，選舉上一級人大代表的實際主持者是下一級人大常委會，而法律法規(guī)沒有作出授權規(guī)定。四是沒有通過代表資格審查的當選代表對審查結果不服如何尋求救濟，法律法規(guī)也未規(guī)定。

（五）制度規(guī)定過于分散

目前的情況看，涉及代表資格審查委員會的制度形式多種多樣。在國家法律中，關于代表資格審查的制度規(guī)定分散在全國人大組織法、地方組織法、選舉法、代表法等法律中；在地方性法規(guī)中，代表資格審查制度散見于選舉法和代表法實施辦法（或細則）、代表資格審查辦法、各種各樣的組織條例、規(guī)定、任免條例（或辦法）、工作條例和議事規(guī)則之中。此外，還有全國人大常委會代表資格審查委員會和一些地方人大常委會代表資格審查委員會制定的議事規(guī)則。這種制度規(guī)定分散的狀態(tài)，既增加了立法成本，又不方便使用，特別是不利于公民進行監(jiān)督。

四　完善代表資格審查制度的思路和建議

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“推動人民代表大會制度與時俱進。堅持人民主體地位，推進人民代表大會制度理論和實踐創(chuàng)新，發(fā)揮人民代表大會制度的根本政治制度作用。”代表資格審查制度是人民代表大會制度體系中的一項具體制度，是人民代表大會制度的一個重要組成部分。進行代表資格審查，是堅持人民主體地位，保證各級人民代表大會的產(chǎn)生符合人民意愿的制度安排，也是保證各級人民代表大會的純潔性和合法性的重要措施。完善和發(fā)展代表資格審查制度，是完善和發(fā)展人民代表大會制度的一項重要措施。根據(jù)前述思路，針對代表資格審查制度存在和反映出的問題，提出以下建議。

（一）調(diào)整國家立法思路，推進國家機關的組織立法一步到位

我國是單一制國家，在國家機關的組織上，可以采用全國統(tǒng)一標準，由國家法律對國家機關的組織作出統(tǒng)一規(guī)定。從實際情況看這也是可行的。我國的民法、刑法、民事和刑事訴訟法、法院和檢察院組織法，并沒有因為各地社會經(jīng)濟文化狀況不同而授權地方立法。因此，建議全國人民代表大會和全國人大常委會調(diào)整立法思路，在修改選舉法、地方組織法和代表法時，采取一步到位的立法思路，刪除授權地方立法的相關條款，廢止地方性法規(guī)和其他各種形式的規(guī)范性文件，解決制度規(guī)定過于分散的狀態(tài)。這樣既可以避免重復立法，節(jié)省地方立法資源，又可以減輕地方立法壓力，使各地把立法的重點放在國家立法的時機尚不成熟的地方事務中，同時，還可方便國家機關工作人員和公民學習、掌握和使用。

（二）處理好法律之間的協(xié)調(diào)和銜接，消除法律制度之間的矛盾和沖突

目前，涉及代表資格審查制度的法律有選舉法、代表法、全國人大組織法和地方組織法，在修改這些法律時，應當加強頂層設計，通盤考慮，提出一攬子修改方案，調(diào)整和界定包括代表資格審查委員會在內(nèi)的各種機構的職責，避免重復授權，消除制度內(nèi)部的潛在沖突，處理好法律之間的協(xié)調(diào)和銜接問題。

（三）規(guī)范代表資格審查委員會的組織設置

代表資格審查制度，是保障各級人民代表大會組成的嚴肅性和合法性的一項重要制度。作為行使代表資格審查權的代表資格審查委員會，在機構設置上應當堅持法定原則，做到人數(shù)法定、主任委員和副主任委員的職數(shù)法定。在修改地方組織法時，應當在調(diào)查研究的基礎上，總結各地實踐經(jīng)驗，根據(jù)代表人數(shù)和代表資格審查委員會的職責作出統(tǒng)一規(guī)定，改變代表資格審查委員會設置的隨意性。

（四）調(diào)整代表資格審查委員會的職責

從歷史和現(xiàn)實情況看，調(diào)整代表資格審查委員會的職責是十分必要的。在調(diào)整代表資格審查委員會職責的同時，對選舉法、全國人大組織法和地方組織法進行修改。

1.在人大代表直接選舉中將人大代表換屆選舉后的代表資格審查職責調(diào)整為報告職責。各級人民代表大會成立以來，各級人民代表大會代表資格審查委員會或縣級以上各級人大常委會代表資格審查委員會，履行的都是報告人大代表選舉情況的職責，人大常委會的工作報告、代表資格審查委員會的代表資格審查報告，其內(nèi)容都是來自于選舉委員會的總結報告。報告的事項主要有選舉情況、代表人數(shù)和代表的結構比例等。因此，將審查改為報告更為合適。也就是鄉(xiāng)級人大代表換屆選舉的結果，由鄉(xiāng)級人民代表大會代表資格審查委員會向本級人民代表大會報告，由鄉(xiāng)級人民代表大會通過并予公告，縣級人大代表換屆選舉結束后，由縣級人大常委會代表資格審查委員會向縣級人大常委會報告，由縣級人大常委會通過并予公告。

2.在人大代表直接選舉中賦予代表資格審查委員會審查代表補選是否合法的職責。在人大代表直接選舉中，賦予代表資格審查委員會審查補選代表是否合法是十分必要的。根據(jù)選舉法規(guī)定，選舉委員會是臨時機構，選舉工作結束選舉委員會自行撤銷，補選代表是否合法，可以由代表資格審查委員會進行審查并提出審查報告，由鄉(xiāng)級人民代表大會或縣級人大常委會通過并予公告。

3.在人大代表間接選舉中賦予代表資格審查委員會審查本級人大代表資格的職責。在賦予代表資格審查委員會這一職責時，對選舉法、全國人大組織法和地方組織法進行修改，對各級人大常委會的職權進行調(diào)整，由縣級以上各級人大常委會領導本級人民代表大會選舉，而將本級人民代表大會換屆選舉和補選的權力，賦予下一級人大常委會。也就是說，由下一級人大常委會主持本選舉單位選舉和補選上一級人大代表，換屆選舉和補選結束后，報上一級人大常委會代表資格審查委員會，由上一級人大常委會代表資格審查委員會對代表選舉是否合法進行審查并提出審查報告，由上一級人大常委會通過并予公告。

4.賦予代表資格審查委員會審查代表罷免是否合法的職責。罷免是撤銷代表資格的法定程序，代表資格是否被撤銷，要由選民或代表投票決定。罷免是否依照法定程序進行，同樣需要進行審查。賦予代表資格審查委員會審查罷免是否合法的職權，既有利于維護代表的合法權益，又有利于維護代表罷免的嚴肅性。

5.保留代表資格審查委員會報告暫時停止執(zhí)行代表職務和代表資格終止的職責。

（五）完善代表資格審查的法律程序

任何一項政治制度，都應當由實體和程序兩個部分構成。實體部分規(guī)定的是各種權力主體的權利義務關系，而程序部分規(guī)定的是各種權力主體在規(guī)定的時間和空間范圍內(nèi)，以規(guī)定的行為方式履行權利義務的過程。程序的價值在于保障實體規(guī)定的實施，沒有程序保障的實體規(guī)定，在現(xiàn)實生活中就很難得到落實。就代表資格審查制度而言，完善代表資格審查程序，推進代表資格審查程序的法律化，是貫徹落實全面推進依法治國要求，實現(xiàn)代表資格審查法治化的重要措施。從代表資格審查程序的現(xiàn)狀看，還需要進一步完善。

1.完善代表資格審查委員會會議召集、主持、審議和表決程序，推進代表資格審查活動的法律化。在修改全國人大組織法和地方組織法時，對代表資格審查委員會什么時候什么情況下召開會議，會議由誰主持，如何進行審查，采用何種表決方式，如何確定表決結果等，統(tǒng)一作出規(guī)定。

2.完善其他國家機關履行職責的程序規(guī)定。代表資格審查委員會能否按照法定要求履行職責，還取決于其他國家機關的配合狀況。因此，在完善代表資格審查程序時，有必要對其他國家機關履行職責的程序作出規(guī)定。一是在縣鄉(xiāng)兩級人大代表直接選舉中，對選舉委員會向代表資格審查委員會報告選舉情況的時間和要求作出規(guī)定。二是在人大代表間接選舉中，對下一級人大常委會向上級人大常委會代表資格審查委員會報告選舉結果的時間和要求作出規(guī)定。三是出現(xiàn)暫時停止執(zhí)行代表職務和代表資格終止情形時，對有關單位向代表資格審查委員會報告的時間和要求作出規(guī)定。

注釋：

[1]110法律法規(guī)網(wǎng)，http://www.110.com/ fagui/law_216228.html，2015年11月15日。

[2]鹽都網(wǎng)，http://old.yandu.gov.cn/Article/ Class2/Class18/200812/25263.html，2015年11 月15日。

[3]新邵網(wǎng)，http://www.xinshao.gov.cn/ articles/1844/2011-9/16219.html，2015年11 月15日。

[4]大慶市人大常委會網(wǎng)站，http:// rd.daqing.gov.cn/a/wxzl/rdzd/2014/1223/128.html，2015年11月15日。

[5]倪玲芳：《浙江省人大常委會代表資格審查委員會規(guī)范和完善工作制度》，中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/dfrd/ zhejiang/2010-09/20/content_1596668.htm，2015 年11月15日。

[6]《人民日報》1988年5月26日，第4版。

[7]《人民日報》1956年6月16日，第1版。

[8]《人民日報》1959年4月22日，第4版。

[9]《人民日報》1979年6月19日，第1版。

[10]《人民日報》1986年1月11日，第1版。

[11]《山西政報》1955年第3期，第36頁。

[12]《江西政報》1956年第11期，第52頁。

[13]《上海市人民代表大會常務委員會公報》1989年第3期，第10頁。

[14]李伯均：《代表資格審查委員會的一項新職責——談代表法的一處修改》，《中國人大》2010年第22期，第40頁。

[15]根據(jù)《人民日報》公布的歷次全國人民代表大會代表資格審查報告和相關報道統(tǒng)計。

[16]根據(jù)北京市檔案館收藏的北京市第一至五屆人民代表會刊或匯刊等資料統(tǒng)計。

[17]根據(jù)歷屆《北京市人民代表大會常務委員會資料匯編》等資料統(tǒng)計。

[18]人大與議會網(wǎng)，http://www.e-cpcs.org/newsinfo.asp?Newsid=7502，2015年11月15日。

責任編輯 顧偉偉

作者簡介：袁達毅，中共北京市委黨校政治學教研部教授，北京市，100044。

基金項目：北京市社會科學基金項目“區(qū)縣人民代表大會行使法定職權的狀況研究”（08BaKD057）；北京市人大制度理論研究會課題“代表資格審查制度研究”（2014年）

中圖分類號：D622

文獻標識碼：A

文章編號：1006-0138(2016)02-0011-12