杜傳忠 寧朝山

我國兩輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩特征的比較與啟示※

杜傳忠 寧朝山

該文認(rèn)為：改革開放以來我國工業(yè)經(jīng)濟領(lǐng)域出現(xiàn)了兩輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩。這兩輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩均發(fā)生于我國經(jīng)濟發(fā)展階段的轉(zhuǎn)換時期，與政府過多干預(yù)導(dǎo)致的過度投資高度相關(guān)，同時受到國外需求沖擊的影響等。但兩輪大規(guī)模產(chǎn)能過?，F(xiàn)象產(chǎn)生的主導(dǎo)因素、行業(yè)分布及其治理過程中所面臨的困境又存在較大差異。第一輪產(chǎn)能過剩治理主要是以行政手段開展國有企業(yè)改革，削減過剩產(chǎn)能。新一輪產(chǎn)能過剩治理應(yīng)堅持以市場化手段為主導(dǎo)，更加注重市場機制完善，優(yōu)化政府干預(yù)經(jīng)濟方式，從需求和供給兩端同時發(fā)力化解過剩產(chǎn)能。

產(chǎn)能過剩 產(chǎn)能利用率 特征 啟示

產(chǎn)能過剩是經(jīng)濟周期性波動中市場供求關(guān)系的一種特殊表現(xiàn)，是指市場中產(chǎn)品的實際生產(chǎn)能力超過有效需求能力的一種狀態(tài)。適度的產(chǎn)能過剩有利于形成市場競爭，平滑需求波動，提高經(jīng)濟運行效率，但產(chǎn)能嚴(yán)重過剩將導(dǎo)致資源浪費和非有效配置，必須加以抑制和化解。衡量某一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能是否過剩較為一致的指標(biāo)為產(chǎn)能利用率，并且一般認(rèn)為產(chǎn)能利用率低于75%時即為嚴(yán)重過剩。從目前我國行業(yè)具體數(shù)據(jù)來看，我國部分行業(yè)產(chǎn)能過剩問題較為突出，化解過剩產(chǎn)能的任務(wù)十分迫切。從本質(zhì)來看，化解過剩產(chǎn)能的實質(zhì)就是盤活過剩產(chǎn)能沉淀的勞動力、資本、土地等生產(chǎn)要素，讓生產(chǎn)要素從低效率領(lǐng)域轉(zhuǎn)移到高效率領(lǐng)域，形成新供給、新產(chǎn)業(yè)和新的經(jīng)濟發(fā)展動能，提高市場有效供給，實現(xiàn)要素優(yōu)化再配置，提高全要素生產(chǎn)率。1995－1998年我國工業(yè)經(jīng)濟領(lǐng)域曾經(jīng)歷過一輪大規(guī)模的產(chǎn)能過剩時期，比較分析本輪產(chǎn)能過剩與上一輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩的異同并借鑒歷史上的成功治理經(jīng)驗，對有效化解本輪產(chǎn)能過剩問題具有重要現(xiàn)實意義。

一、改革開放以來我國經(jīng)濟經(jīng)歷了兩輪大規(guī)模的產(chǎn)能過剩①目前，關(guān)于我國產(chǎn)能過剩周期的劃分標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一。盧峰（2010）認(rèn)為我國經(jīng)歷了三次大規(guī)模產(chǎn)能過剩，本文采用許召元（2016）劃分為兩輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩的觀點。2003－2004年和2006年前后，在實行經(jīng)濟追趕、城鎮(zhèn)化加速以及加入WTO帶來出口快速增長的背景下，我國經(jīng)濟也出現(xiàn)了工業(yè)品出廠價格大幅下滑和企業(yè)效益水平回落的現(xiàn)象，部分工業(yè)領(lǐng)域存在現(xiàn)實的或潛在的產(chǎn)能過剩風(fēng)險，政府對可能存在產(chǎn)能過剩的領(lǐng)域及時出臺了相應(yīng)的措施，如國辦發(fā)［2003］103號文《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委等部門關(guān)于制止鋼鐵電解鋁水泥行業(yè)盲目投資若干意見的通知》、國發(fā)［2006］11號文《國務(wù)院關(guān)于加快推進產(chǎn)能過剩行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的通知》等，主要采用供地、融資、核準(zhǔn)、檢查等手段，限制部分行業(yè)投資的過快增長。由于這一時期我國經(jīng)濟處于高速增長階段，產(chǎn)能過?，F(xiàn)象，未與宏觀經(jīng)濟周期波動保持一致，具有“非周期性產(chǎn)能過?！碧卣?。在此期間，我國也沒有出現(xiàn)大范圍的產(chǎn)能過?，F(xiàn)象。因此，本文并未將其作為一輪大規(guī)模產(chǎn)能過?，F(xiàn)象進行詳盡分析。

改革開放以來，我國經(jīng)濟以保持近10%的增速創(chuàng)造了舉世矚目的增長奇跡，但在近40年的長期經(jīng)濟增長中，兩次金融危機（1997年亞洲金融危機和2008年全球金融危機）導(dǎo)致經(jīng)濟出現(xiàn)了兩次幅度較大的周期性波動，而且在兩次經(jīng)濟周期調(diào)整末期，部分行業(yè)均出現(xiàn)了不同程度的產(chǎn)能過剩。

1.1995 －1998年第一輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩

1978年改革開放政策實施以及相應(yīng)的銀行配套擴產(chǎn)能的信貸投放高企，使國民需求和社會供給能力得以極大釋放。1992－1994年固定資產(chǎn)投資增速分別達(dá)到了44．4%、61．8%和30．4%，信貸增速超過20%。始于1994年的分稅制改革以及我國實行的政府官員政治晉升體制使地方政府具有推進本地投資和經(jīng)濟

增長的強大動力（江飛濤，2012）。由于以上因素，我國經(jīng)濟進入了一個粗放式發(fā)展時期，實現(xiàn)了產(chǎn)品供需由短缺型向富裕型的轉(zhuǎn)變，但這一時期低水平重復(fù)建設(shè)也使經(jīng)濟積累了大量低效產(chǎn)能。同時因體制因素以及銀行規(guī)避風(fēng)險追求，國有企業(yè)具有明顯融資優(yōu)勢，多數(shù)信用資源流向國有企業(yè)（陽佳余，2012），而國有企業(yè)的體制障礙導(dǎo)致去產(chǎn)能進度緩慢。在需求面，因投資過度膨脹導(dǎo)致物價上升倒逼央行在1994年不得不實行“適度從緊”的貨幣政策，同時疊加金融危機的外部沖擊使得需求又大大減少。這一輪產(chǎn)能過剩主要表現(xiàn)為：

（1）企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率高企，多種行業(yè)產(chǎn)能利用嚴(yán)重不足。第三次全國工業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，1995年末國有工業(yè)企業(yè)平均資產(chǎn)負(fù)債率為65．8%，遠(yuǎn)高于工業(yè)化國家企業(yè)的平均負(fù)債率水平，負(fù)債超過其資產(chǎn)的國有工業(yè)企業(yè)占到總數(shù)的13．4%；虧損企業(yè)虧損額高達(dá)639．6億元，占全部工業(yè)虧損額的53．4%，盈虧相抵后實現(xiàn)的利潤比上年下降12．3%。部分輕工業(yè)企業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)能利用率不足50%。到1997年末，有40．5%的國有大中型工業(yè)企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率超過80%，統(tǒng)計的消費品中有近70%處于供過于求狀態(tài)。1998年國家統(tǒng)計局普查的900多種主要工業(yè)產(chǎn)品中，有50%的產(chǎn)品的產(chǎn)能利用率在60%以下，最低的僅有10%（周勁、付保宗，2011）。

（2）產(chǎn)能過剩最為突出的行業(yè)為紡織業(yè)。受限于當(dāng)時的技術(shù)水平和勞動力素質(zhì)等因素，大量信貸資源投放于紡織行業(yè)，行業(yè)產(chǎn)能在短期內(nèi)快速增長。到1990年，紡織企業(yè)數(shù)量達(dá)到5萬家以上；產(chǎn)值規(guī)模達(dá)到3411億元，是1978年的4倍。1993年全國棉紡行業(yè)多余生產(chǎn)能力達(dá)到1000萬錠，許多企業(yè)處于停產(chǎn)或半停產(chǎn)狀態(tài)。國務(wù)院雖然出臺相關(guān)政策調(diào)整地區(qū)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，但由于紡織業(yè)占國民經(jīng)濟比重較大，從業(yè)人員多，地方政府出于經(jīng)濟增長和社會穩(wěn)定的考慮，推動降產(chǎn)能的動力不足。這一輪產(chǎn)能過剩使國有企業(yè)大面積虧損，經(jīng)濟體內(nèi)部出現(xiàn)嚴(yán)重債務(wù)問題。

2.2012年至今第二輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩

為化解過剩產(chǎn)能，自1998年開始以房改為切入點，同時配以積極財政政策和寬松貨幣政策，開啟了我國新的經(jīng)濟增長階段。直到2008年金融危機前的這一時期，我國經(jīng)濟一直處于高速增長階段，并未出現(xiàn)大規(guī)模產(chǎn)能過剩。但在危機之后，經(jīng)濟下行趨勢明顯，中央政府實施極度寬松的財政和貨幣政策，雖帶來經(jīng)濟的短期快速增長，但大量產(chǎn)能卻在經(jīng)濟中積累。同時我國作為典型的投資主導(dǎo)型國家，為了應(yīng)對金融危機和促進國內(nèi)消費所推行的一些產(chǎn)業(yè)政策，通過向企業(yè)傳遞信號或改變投資預(yù)期收益等方式造成的“羊群效應(yīng)”和非理性“投資潮涌”現(xiàn)象（林毅夫，2010），以及由地方政府干預(yù)使得企業(yè)內(nèi)部成本外部化所引發(fā)的企業(yè)過度投資，尤其是基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域的擴張，引致了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能過剩（王立國、鞠蕾，2012）。而在產(chǎn)能過剩行業(yè)的企業(yè)退出方面，政府的反向激勵效應(yīng)又使企業(yè)陷入“越過剩越投資”的怪圈（程俊杰，2015）。新一輪產(chǎn)能過剩主要表現(xiàn)為：

（1）產(chǎn)能過剩行業(yè)范圍更廣，重點為鋼鐵、煤炭、水泥等行業(yè)。據(jù)2014年調(diào)查統(tǒng)計，我國24個重要工業(yè)行業(yè)中的19個行業(yè)均出現(xiàn)了不同程度產(chǎn)能過剩，其中鋼鐵、煤炭、電解鋁、化工和水泥等重化工業(yè)最為嚴(yán)重。2015年我國粗鋼產(chǎn)量為7．795億噸，實際產(chǎn)能達(dá)到11．3億噸，產(chǎn)能利用率僅為68．98%，比2014年降低了1．71個百分點，利潤率降低到0．8%；焦炭總產(chǎn)能為6．6億噸，實際產(chǎn)量為4．5億噸，產(chǎn)能利用率為68%；電解鋁行業(yè)估計總產(chǎn)能為3893萬噸，過剩產(chǎn)能達(dá)到約865萬噸，產(chǎn)能利用率約為78%；平板玻璃產(chǎn)能為10．87億重量箱，產(chǎn)能利用率僅為68%；水泥熟料產(chǎn)能約為18．1億噸，產(chǎn)能利用率僅約為67%，比2014年下降5%（任澤平、張慶昌，2016）。

（2）產(chǎn)能過剩行業(yè)企業(yè)市場集中度偏低，行業(yè)競爭激烈。2014年我國煤炭行業(yè)CR3為21．3%，CR10為41%；而美國煤炭行業(yè)CR4則達(dá)到50%以上。2014年我國鋼鐵行業(yè)CR10從2011年的48．6%下降為36．59%，與《鋼鐵工業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》所設(shè)定2015年CR10達(dá)到60%的政策目標(biāo)相距甚遠(yuǎn)。2015年我國10大水泥企業(yè)熟料產(chǎn)能僅占全國52%。①《產(chǎn)權(quán)改革是去產(chǎn)能核心》，新浪網(wǎng)，http：／／finance．sina．com．cn／zl／china／20160224／073824333152．shtml。

（3）部分新興產(chǎn)業(yè)也呈現(xiàn)出不同程度產(chǎn)能過剩。2010年以來，在國家大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的導(dǎo)向下，部分新興產(chǎn)業(yè)重復(fù)投資、結(jié)構(gòu)趨同現(xiàn)象嚴(yán)重，部分行業(yè)呈現(xiàn)出產(chǎn)能過剩跡象，如風(fēng)電設(shè)備制造、多晶硅、光伏電池等。據(jù)不完全統(tǒng)計，在全國50多個國家級高新區(qū)中，30%以上涉足光伏產(chǎn)業(yè)，將其列為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的高新區(qū)數(shù)量占到20%。另據(jù)統(tǒng)計，在全國660個城市中，有近50%的城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃中包含有光伏太陽能產(chǎn)業(yè)，超過15%的城市建設(shè)了光伏基地（苗行，2013）。

二、我國兩輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩現(xiàn)象的特征比較

通過梳理和對比研究兩輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩形成機理及其表現(xiàn)，我國兩輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩雖產(chǎn)生于不同時代背景，但其特征既呈現(xiàn)出某方面的相似性，也有著不同程度的差異。

1.我國兩輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩的相同之處

（1）兩輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩均發(fā)生于我國工業(yè)發(fā)展階段的轉(zhuǎn)換時期。第一輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩發(fā)生于我國工業(yè)化發(fā)展階段的初期向中期轉(zhuǎn)換的階段。改革開放以前，我國在特殊歷史條件下實行以投資為主導(dǎo)，重點發(fā)展重型工業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略。在改革開放以后直至20世紀(jì)90年代初，我國又實行了優(yōu)先扶持輕工業(yè)、控制重工業(yè)的工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略。但是到20世紀(jì)90年代中期，隨著居民收入水平提升和投資擴張，重工業(yè)發(fā)展成為國民經(jīng)濟的主導(dǎo)部門，這標(biāo)志著我國經(jīng)濟進入到工業(yè)化中期階段。第二輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩發(fā)生于我國工業(yè)化發(fā)展階段的中期向中后期轉(zhuǎn)換的階段。2012年以來，無論從人均GDP、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)以及城鎮(zhèn)化率等經(jīng)驗性指標(biāo)來看，我國工業(yè)化正處在從工業(yè)化中期向中后期轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期。

（2）兩輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩產(chǎn)生原因都與政府干預(yù)導(dǎo)致過度投資有關(guān)。在我國，財政分權(quán)和政績考核體制弊端引致地方政府盲目追求經(jīng)濟增速，過分依賴投資而導(dǎo)致產(chǎn)能過剩，這一重要原因一直沒有明顯變化。由于地方官員晉升考核體系、財政預(yù)算軟約束、土地產(chǎn)權(quán)不明確以及環(huán)保制度缺陷等，地方政府具備進行過多經(jīng)濟干預(yù)的動機和能力，造成地方政府以政策補貼、扭曲要素市場價格等方式引導(dǎo)企業(yè)向無效率項目過度投資，從而引發(fā)行業(yè)性產(chǎn)能過剩（王立國、高越青，2014）。

（3）兩輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩都受到國外需求沖擊因素影響。兩輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩均與世界宏觀經(jīng)濟環(huán)境的變換高度相關(guān)。受1997年亞洲金融危機沖擊，我國經(jīng)濟連續(xù)高速增長態(tài)勢發(fā)生了轉(zhuǎn)變，外部需求萎縮使得國內(nèi)本已顯現(xiàn)的產(chǎn)能過剩矛盾更加突顯（許召元，2016）。同樣，在2008年國際金融危機后，歐美、日本等發(fā)達(dá)經(jīng)濟體經(jīng)濟恢復(fù)乏力，新興經(jīng)濟體經(jīng)濟的增長速度也明顯變緩，國際市場需求不足，進一步加劇了國內(nèi)產(chǎn)能過剩矛盾。

（4）兩輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩為長期結(jié)構(gòu)性矛盾與短期周期性矛盾并存，但主要表現(xiàn)為結(jié)構(gòu)性特征。兩輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩雖然都受到經(jīng)濟周期和國外需求沖擊的影響，但主要原因是供給側(cè)調(diào)整黏性和時滯使得供給不能適應(yīng)需求變化，產(chǎn)能過剩具有明顯的結(jié)構(gòu)性特征。第一輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩的結(jié)構(gòu)性特征表現(xiàn)為不同行業(yè)供給和需求的錯配，主要表現(xiàn)為消費品和輕工產(chǎn)品的過剩，重化工產(chǎn)品和高端產(chǎn)品并未出現(xiàn)產(chǎn)能過剩問題，甚至有些產(chǎn)品尚需進口。第二輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩的結(jié)構(gòu)性特征表現(xiàn)為不同行業(yè)和同一行業(yè)內(nèi)部不同層次產(chǎn)品的供給和需求不匹配。近年來，消費主體需求逐漸從住房、汽車等改善型耐用消費品轉(zhuǎn)為更高端的服務(wù)業(yè)、高端制造業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)類產(chǎn)品的消費，重化工業(yè)產(chǎn)能與新生市場需求存在長期錯配。同時，隨著人均收入水平提高和中等收入群體規(guī)模擴大，居民需求呈現(xiàn)出品類多樣化、個性化的趨勢，個性化商品和服務(wù)難以得到滿足（中國經(jīng)濟發(fā)展史編寫組，2014）。

（5）兩輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩的過剩產(chǎn)能主要集中在國有企業(yè)。第一輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩時期，當(dāng)時的所有制結(jié)構(gòu)比例失衡，國有經(jīng)濟和集體經(jīng)濟占有絕對優(yōu)勢，過剩產(chǎn)能也主要集中在國有企業(yè)。第二輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩時期，由于國有企業(yè)微觀利益機制和約束機制不強，資本市場不完善，銀行追求最大利潤和規(guī)避風(fēng)險特性，使得大量信貸資源流向國有企業(yè)，國有企業(yè)過度投資現(xiàn)象較為嚴(yán)重。在產(chǎn)能退出方面，由于體制因素障礙和國企改革路徑依賴，國企制度變遷陷入在原有制度框架下修修補補的低效率狀態(tài)（劉彥、楊德才，2016），導(dǎo)致國有企業(yè)去產(chǎn)能進度較為緩慢。

2.兩輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩的不同之處

（1）兩輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩的主導(dǎo)誘因不同。兩輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩雖然都與前期的過度投資和現(xiàn)期需求下降相關(guān)，但引起兩輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩的主導(dǎo)因素存在差異。第一輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩主要是與改革開放政策的制度紅利帶來經(jīng)濟快速增長所引發(fā)的過度投資相關(guān)，而第二輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩主要是與國內(nèi)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整所帶來的內(nèi)部需求下降和國際金融危機所導(dǎo)致的外部需求疲弱相關(guān)。

（2）兩輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩中的過剩產(chǎn)能分布行業(yè)存在較大區(qū)別。第一輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩中的過剩產(chǎn)能主要分布于中下游的紡織、家電等輕工業(yè)、消費品行業(yè)，中上游的資本密集型行業(yè)并不過剩。20世紀(jì)90年代初期的市場需求和供給能力決定了我國實施以滿足初級消費為導(dǎo)向的輕工業(yè)為主的工業(yè)戰(zhàn)略，輕工產(chǎn)業(yè)得到快速發(fā)展，重工業(yè)比重下降，產(chǎn)品供需狀況迅速從短缺型向平衡和富余型轉(zhuǎn)化。第二輪大規(guī)模產(chǎn)

能過剩中的過剩產(chǎn)能主要分布于鋼鐵、煤炭等重化工行業(yè)，同時部分輕工業(yè)的消費品以及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)也出現(xiàn)了過?，F(xiàn)象。其中鋼鐵、電解鋁、鐵合金、焦炭、電石、水泥等傳統(tǒng)重工業(yè)行業(yè)產(chǎn)能過剩最為嚴(yán)重。由于受到較多政策優(yōu)惠，在國家倡導(dǎo)發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的導(dǎo)向下，一些地方盲目吸引新興產(chǎn)業(yè)投資，造成了一些新興行業(yè)的產(chǎn)能過剩，如風(fēng)電設(shè)備制造、多晶硅、光伏電池等。

（3）化解過剩產(chǎn)能所面臨的困境存在區(qū)別。第一輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩主要集中在輕工、紡織等下游產(chǎn)業(yè)，其勞動密集型和輕資本的特征意味著企業(yè)可變成本較高，人員安置任務(wù)較重。但是，當(dāng)時經(jīng)濟整體發(fā)展水平相對較低，除過剩行業(yè)外，其他行業(yè)尚存在較大發(fā)展?jié)摿?，可以有效吸納過剩行業(yè)的轉(zhuǎn)移人口。同時1997年金融危機主要影響的是亞洲市場的需求，而歐美市場所受影響較小，2001年加入WTO后，我國出口增長迅速，轉(zhuǎn)移了部分過剩產(chǎn)能。第二輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩主要集中在上游行業(yè)，產(chǎn)品價格壓力無法再向上游傳導(dǎo)，在資金緊缺和沉重債務(wù)負(fù)擔(dān)困境下，去產(chǎn)能壓力較大，而且資本密集型行業(yè)的重資本特征雖然意味著固定成本較大，涉及安置人員數(shù)量相對較小，但由于當(dāng)前其他行業(yè)也面臨著不同程度的過剩問題，人員安置難度也較大。另外，有效需求不足已成為全球經(jīng)濟的中長期難題，依靠外需消化過剩產(chǎn)能存在較大困難。此外，第一輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩中的過剩產(chǎn)能主要集中在國有企業(yè)，融資來源主要依賴于銀行信貸，并且由于其輕資本特征，企業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)相對并不嚴(yán)重，適度收縮信貸即可以使得產(chǎn)能逐步實現(xiàn)出清。第二輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩行業(yè)多屬于資本密集行業(yè)，而且企業(yè)融資構(gòu)成中債券等直接融資方式占比有較大提高，如不能妥善處置，可能為金融市場帶來較大信用風(fēng)險。

三、第一輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩的治理經(jīng)驗

在第一輪產(chǎn)能過剩治理中，政府主要選擇了以行政化手段開展國企改革和去產(chǎn)能，通過優(yōu)先選擇重點行業(yè)示范、再全面推進的模式，化解過剩產(chǎn)能。

1.實施積極財政政策和“中性偏緊”貨幣政策，消化過剩產(chǎn)能，限制新增產(chǎn)能

為擴大需求，從1998－2003年，實施以增發(fā)長期建設(shè)國債為主的積極的財政政策，消化過剩產(chǎn)能。1998－2003年財政赤字率以每年約0．6%速度上升，地方政府財政赤字占GDP比重提高了2．5%。從貨幣政策來看，開始由1998年之前的“適度從緊”改為“適當(dāng)?shù)摹必泿耪?，?999年則實行“穩(wěn)健的”貨幣政策。貨幣政策的收緊控制了銀行信貸的過度擴張，限制了新產(chǎn)能的增加。

2.實施政企分開和減員增效，推進國有企業(yè)管理體制改革

為化解過剩產(chǎn)能，1998年開始以行政手段推進國有企業(yè)改革，主要表現(xiàn)為實施政企分開和減員增效。在中央層面，先后撤銷電力、煤炭、冶金、機械等部門。設(shè)立國資委，國資委以出資人的身份管理國有資產(chǎn)。1998年國有企業(yè)的數(shù)量從1996年的11．38萬家下降至6．5萬家，減少幅度達(dá)到42%。1998－1999年，國有企業(yè)就業(yè)人數(shù)下降約2200萬。

3.實施“抓大放小”戰(zhàn)略，推動國有企業(yè)戰(zhàn)略性改制重組

以現(xiàn)代企業(yè)制度為指導(dǎo)，對經(jīng)營效益較好、資產(chǎn)負(fù)債率較為合理并且有市場發(fā)展前景的企業(yè)實行大企業(yè)、大集團戰(zhàn)略，增強市場競爭力，如組建了中石油、中石化、上海寶鋼集團等。放開搞活國有中小企業(yè)，通過為中小企業(yè)提供信息咨詢、技術(shù)服務(wù)、人才培訓(xùn)等加快中小企業(yè)服務(wù)體系建設(shè)。開展中小企業(yè)信用擔(dān)保體系試點以拓寬中小企業(yè)融資渠道，緩解中小企業(yè)融資難、貸款難問題。

4.以托管、內(nèi)退、職業(yè)培訓(xùn)等多種方式妥善進行人員安置

建立“再就業(yè)服務(wù)中心”對國有下崗職工進行托管，資金由財政、企業(yè)和社會各自分擔(dān)1／3，中心負(fù)責(zé)為職工發(fā)放基本生活費、代繳保險費、組織就業(yè)培訓(xùn)等。實施內(nèi)退和買斷工齡政策，結(jié)合職工工齡、工資水平、工作崗位，由企業(yè)一次性支付給員工一定數(shù)額貨幣，解除企業(yè)和離崗職工的勞動關(guān)系。為確保職工基本生活費和離退休職工養(yǎng)老金及時發(fā)放，政府增加財政支出用于人員安置補貼，建立失業(yè)保險制度和城鎮(zhèn)最低生活保障體系，維護社會穩(wěn)定。

5.合理化解企業(yè)債務(wù)，減輕銀行、企業(yè)財務(wù)負(fù)擔(dān)

為減輕銀行負(fù)擔(dān)，1999年財政部出資100億元成立4家金融資產(chǎn)管理公司，接收商業(yè)銀行不良貸款。為減輕企業(yè)財務(wù)負(fù)擔(dān)，將金融資產(chǎn)管理公司接收的商業(yè)銀行不良貸款轉(zhuǎn)為資產(chǎn)管理公司對企業(yè)的股權(quán)，將商業(yè)銀行與企業(yè)的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，轉(zhuǎn)為資產(chǎn)管理公司與企業(yè)之間的控股與被控股關(guān)系，降低企業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)，企業(yè)盈利快速回升。

四、新一輪產(chǎn)能過剩治理的思路和對策

為有效化解新一輪過剩產(chǎn)能，既要借鑒上一輪化解過剩產(chǎn)能的成功經(jīng)驗，同時也應(yīng)結(jié)合新一輪產(chǎn)能過剩表現(xiàn)出的新特點以及外部環(huán)境的變化，有針對性地采取措施。

1.完善市場機制，優(yōu)化政府干預(yù)經(jīng)濟方式

一方面，深化土地、勞動、資本等要素市場化改革，以產(chǎn)品和要素價格引導(dǎo)資本和勞動在不同部門的優(yōu)化配置；建立企業(yè)產(chǎn)能利用效率、環(huán)保、節(jié)能等監(jiān)測體系，建立產(chǎn)能過剩信息預(yù)警機制；完善企業(yè)退出的工作機制、信貸機制、補償機制，構(gòu)建便捷有序的市場退出機制體系。另一方面，改變政績考核標(biāo)準(zhǔn)，弱化政府過多干預(yù)動機；改進縱向財稅體制，提高直接稅比重，使其與地方事權(quán)相匹配。加強供給側(cè)產(chǎn)業(yè)政策研究與制定，減弱地方政府主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)選擇意愿和能力，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策由結(jié)構(gòu)性向功能性轉(zhuǎn)變。

2.加快推進企業(yè)兼并重組，提高市場集中度

充分發(fā)揮優(yōu)勢企業(yè)在技術(shù)、市場、管理、商業(yè)模式等方面的優(yōu)勢，圍繞延伸產(chǎn)業(yè)鏈，推動市場化兼并重組，實現(xiàn)生產(chǎn)要素重新整合；探索建立跨區(qū)域兼并重組的利益協(xié)調(diào)和共享機制，減少因地區(qū)經(jīng)濟競爭導(dǎo)致的兼并重組障礙。鼓勵銀行、保險、證券等主體通過設(shè)立股權(quán)投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金、并購基金等形式參與兼并重組；完善企業(yè)兼并重組配套政策體系，以稅收抵扣和減免、信貸結(jié)構(gòu)優(yōu)化等方式，激勵和引導(dǎo)兼并重組。

3.深化國有企業(yè)改革，完善企業(yè)治理模式和經(jīng)營機制

深化國有企業(yè)體制機制改革創(chuàng)新，健全協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)，重點強化公司董事會職能，提高決策的科學(xué)性、合理性，切實避免盲目決策、盲目投資現(xiàn)象。推進股權(quán)多元化改革，以增資擴股、出資新設(shè)等方式開展員工持股試點，增加資本金規(guī)模。創(chuàng)新企業(yè)管理體制，建立對國有企業(yè)經(jīng)營者的激勵約束機制，重點改進對企業(yè)負(fù)責(zé)人績效考核辦法，強化國有企業(yè)經(jīng)營投資的責(zé)任追究機制。完善市場化選聘經(jīng)營者制度，更好地發(fā)揮企業(yè)家的作用。

4.增強企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力，消化結(jié)構(gòu)性過剩產(chǎn)能

當(dāng)前產(chǎn)能過剩具有明顯的供需不匹配的結(jié)構(gòu)性矛盾，產(chǎn)品與服務(wù)更新滯后于消費需求升級，應(yīng)加快需求導(dǎo)向的技術(shù)創(chuàng)新，實現(xiàn)國內(nèi)供給對進口的替代，消化部分產(chǎn)能。著重從技術(shù)創(chuàng)新環(huán)境營造、專利保護和資本市場支持等多層面培育多種形式的創(chuàng)新主體，提升創(chuàng)新主體創(chuàng)新動力。加大經(jīng)費支持，加快發(fā)展中介組織和行業(yè)協(xié)會，重點開展產(chǎn)業(yè)高端共性技術(shù)研發(fā)，引領(lǐng)產(chǎn)品向高附加值端邁進。

5.積極穩(wěn)妥做好去產(chǎn)能過程中的人員安置和資產(chǎn)處置

穩(wěn)妥做好人員安置和資產(chǎn)處置是化解產(chǎn)能過剩的關(guān)鍵問題。對于去產(chǎn)能過程中的多余人員可采取企業(yè)內(nèi)部分流、內(nèi)部退養(yǎng)、公益性崗位托底和轉(zhuǎn)崗就業(yè)創(chuàng)業(yè)等方式進行安置。對于資產(chǎn)處置，支持金融機構(gòu)做好呆賬核銷和抵債資產(chǎn)處置，以既有或新設(shè)資產(chǎn)管理公司幫助銀行剝離產(chǎn)能過剩企業(yè)帶來的不良資產(chǎn)，通過有序證券化分步化解不良資產(chǎn)風(fēng)險。對于只是由于短期流動性問題而陷入困境的企業(yè)，在審慎評估基礎(chǔ)上可通過債轉(zhuǎn)股方式解決企業(yè)負(fù)債率過高與還本付息壓力過大問題。

1.江飛濤：《地區(qū)競爭、體制扭曲與產(chǎn)能過剩的形成機理》，《中國工業(yè)經(jīng)濟》2012年第6期。

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4.林毅夫、巫和懋、邢亦青：《“潮涌現(xiàn)象”與產(chǎn)能過剩的形成機制》，《經(jīng)濟研究》2010年第10期。

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［責(zé)任編輯：侯祥鵬］

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A

1009－2382（2016）11－0025－05

杜傳忠，南開大學(xué)經(jīng)濟與社會發(fā)展研究院教授、博導(dǎo)；寧朝山，南開大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院博士生（天津300071）。

※本文系國家社會科學(xué)基金重大項目“新產(chǎn)業(yè)革命的發(fā)展動向、影響與中國的應(yīng)對戰(zhàn)略研究”（項目編號：13＆ZD157）的階段性研究成果之一。