張　靜

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政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)過程中存在的問題以及對(duì)其解決對(duì)策的研究

張靜

摘要：政府購(gòu)買公共服務(wù)首先出現(xiàn)在英國(guó)，其后開始從1980年，在全世界范圍內(nèi)掀起一陣政府購(gòu)買公共服務(wù)的浪潮，它是民營(yíng)化的產(chǎn)物，同時(shí)也是政府采購(gòu)的組成部分。各國(guó)的學(xué)者和專家一直對(duì)其進(jìn)行研究與探討。而現(xiàn)如今它成為我國(guó)政府和社會(huì)不斷關(guān)注和研究討論的焦點(diǎn)。但是由于我國(guó)政府改變自己之前由自己提供公共服務(wù)的方式，轉(zhuǎn)為向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)是開始于20世紀(jì)90年代，屬于起步晚，因此在諸多方面仍然存在著層出不窮的問題，如果不解決，那么這項(xiàng)改革繼續(xù)下去，將舉步維艱。

在本文中，筆者首先從剖析政府向社會(huì)購(gòu)買公共服務(wù)的相關(guān)概念入手，然后總結(jié)從出現(xiàn)至今，政府向社會(huì)購(gòu)買公共服務(wù)中所取得的成效以及其存在的突出問題，并針對(duì)這些問題給出相應(yīng)的解決對(duì)策和建議。

關(guān)鍵詞：政府；社會(huì)組合；公共服務(wù)；問題；對(duì)策

1.政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)的內(nèi)涵

1.1 產(chǎn)生背景

自從20世紀(jì)80年代年以來，在全世界范圍內(nèi)掀起一股聲勢(shì)浩大的針對(duì)如何改革政府部門的浪潮。開啟者是英國(guó)，由瑪格麗·撒切爾發(fā)起的“私有化運(yùn)動(dòng)”，而在美國(guó)則只表現(xiàn)為“里根主義”的出現(xiàn)。在這一改革時(shí)期中，最為我們所知的當(dāng)屬特德·蓋布勒和戴維·奧斯本這兩位著名的管理學(xué)家，在他們的《改革政府：企業(yè)精神如何改革著公營(yíng)部門》中所倡導(dǎo)的所謂 “企業(yè)政府”的概念，他們認(rèn)為政府的職能應(yīng)該是掌著發(fā)展的舵而不是劃著前進(jìn)的槳[1]；而與這個(gè)理念相反的就是新公共服務(wù)理論，代表人物是美國(guó)著名行政學(xué)家登哈特夫婦，他們認(rèn)為政府應(yīng)該是公共服務(wù)而不是“掌著舵”，他們于2000年發(fā)表了《新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵》[2]，在文中對(duì)新公共服務(wù)理論進(jìn)行了具體的闡述。他們的核心目標(biāo)都是為了改變之前政府公共服務(wù)低質(zhì)量、低效率以及政府做事的高成本等相關(guān)問題。

為了實(shí)現(xiàn)這些一直追求的行政改革目標(biāo)，各國(guó)開始探索多種路徑。對(duì)于我國(guó)而言，最多關(guān)注的是公共物品和公共服務(wù)的提供方面。因?yàn)樵谟?jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代(即20世紀(jì)70年代前)，公共服務(wù)的供給與生產(chǎn)一直是政府利用自己內(nèi)部存在的各個(gè)組織以及其所設(shè)立的企事業(yè)單位來進(jìn)行，即公共財(cái)產(chǎn)只是由一個(gè)公共部門流入另外一個(gè)公共部門，政府實(shí)際上一直是財(cái)政真正意義上的控制者。但是隨著改革開放的到來，經(jīng)濟(jì)體制改革發(fā)生了巨大的變化，公眾對(duì)于公共服務(wù)需求也愈加多元化和細(xì)致化，同時(shí)由于政府自身的失靈，存在成本高、人浮于事、超額雇傭等問題，因此造成在公共服務(wù)的提供上存在特有的效率低下的問題。

雖然政府這一“看不見的手”出現(xiàn)各種弊端，但我國(guó)一直存在著這樣一種問題：即傳統(tǒng)公共服務(wù)供給途徑依賴固定的問題。對(duì)于我們國(guó)家而言，政府在公共服務(wù)供給中一直占據(jù)著主導(dǎo)地位，即“大政府，小社會(huì)”。但由于行政改革的不斷深入，公眾的需求越加的多樣化和精細(xì)化，此時(shí)這種舊模式已經(jīng)不能滿足于新時(shí)代的需求。

這就要求政府需要開始正視與NGO、NPO以及社會(huì)組織的關(guān)系，結(jié)合中國(guó)的實(shí)際情況，采取切實(shí)的措施，努力塑造一條與社會(huì)組織之間的信任紐帶。因此1995年在上海浦東新區(qū)，我國(guó)政府為了解決這一棘手問題，開始走上購(gòu)買公共服務(wù)的道路。在同一時(shí)刻，地方和中央的一些法律政策也出臺(tái)了，以保障這項(xiàng)措施的順利進(jìn)行。

1.2“政府向社會(huì)購(gòu)買公共服務(wù)”的內(nèi)涵

在2012年11月8日召開的黨的十八大上強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，改進(jìn)政府提供公共服務(wù)的方式。會(huì)中明確提出 “提供事務(wù)性管理服務(wù)時(shí)，要不斷推廣引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高政府購(gòu)買服務(wù)的效率“這一要求。2013年在由李克強(qiáng)總理主持召開的常務(wù)會(huì)議上，也同樣提出了這一要求。因此，為了達(dá)到黨的這一要求，就必須準(zhǔn)確把握政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)的整體概念。我們可以得出政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)的定義：是指政府通過招標(biāo)和劃款的方式將原來由政府本身直接提供的公共服務(wù)相關(guān)事務(wù)交給有那些有能力和資格的機(jī)構(gòu)和組織來實(shí)施，然后通過提供的質(zhì)量和數(shù)量來決定支付的相關(guān)費(fèi)用。簡(jiǎn)言之，就是政府出錢，社會(huì)組織出力，簽訂合同，實(shí)現(xiàn)特定公共服務(wù)目標(biāo)的機(jī)制。

2.政府向社會(huì)購(gòu)買公共服務(wù)中取得的成效

從政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)這些年發(fā)展的基本情況來看，我國(guó)政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)依然是處于探索和起步階段。盡管如此，在部分地區(qū)在持續(xù)實(shí)踐和探索中各具特點(diǎn)，并且仍然有很大的發(fā)展空間。總的來看，政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)取得的成效如下：

2.1推動(dòng)了政府職能的轉(zhuǎn)變，在實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變政府角色轉(zhuǎn)型上起了重大作用

首先它不斷強(qiáng)化了政府職能，讓政府從全套包辦公共服務(wù)的生產(chǎn)、提供和監(jiān)督在向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)后，轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的監(jiān)督者和提供者，很大幅度地提升了管理效率，實(shí)現(xiàn)行政部門管理水平的提高。為政府從20世紀(jì)70年代的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下全能型政府向有限責(zé)任政府的轉(zhuǎn)變提供了實(shí)際可行的方法，從而為政府樹立了有限型和服務(wù)型的新型形象從而提高了合法性。另一方面，政府一改之前那種比較單一的辦事方式開始轉(zhuǎn)向政府—市場(chǎng)—社會(huì)組織三者共同行事方式。

2.2有利于發(fā)展社會(huì)組織，促進(jìn)其能力的不斷提升

雖然20世紀(jì)70年代后，社會(huì)組織成批量出現(xiàn)，并且對(duì)促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生很大的推動(dòng)作用。但是就目前情況來看我國(guó)的社會(huì)組織仍然存在財(cái)政投資少、參與層面小等缺陷，在政府這樣的官僚制組織為主導(dǎo)的高度一元化社會(huì)管理體制下，社會(huì)組織參與社會(huì)管理和公共服務(wù)的途徑較窄，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而如今，政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)，給社會(huì)組織提供了積累資金的渠道，為它的成長(zhǎng)提供了空間，有利于“政府—企業(yè)—社會(huì)”三元結(jié)構(gòu)的形成，促進(jìn)了三者協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.3改變了公共服務(wù)質(zhì)量低下的問題

當(dāng)政府作為公共服務(wù)生產(chǎn)者時(shí)，并不具備成本、效率、專業(yè)化程度這些方面的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)由于自身存在的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的特點(diǎn)，公共服務(wù)質(zhì)量完全取決于政府的態(tài)度。而社會(huì)組織植根于社會(huì)，貼近社區(qū)，機(jī)制靈活、反應(yīng)快速，能夠?yàn)槊癖娞峁└淤N心的公共服務(wù)，這樣公共服務(wù)的質(zhì)量就可以得到較好的改善。例如在FS案例中，對(duì)于不發(fā)達(dá)的社區(qū)而言，它的管理往往要依賴居委會(huì)，但由于其能力不足，也沒有足夠的人來管理，因此管理的效果和效率往往都差強(qiáng)人意。政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)后，專業(yè)的社會(huì)組織運(yùn)營(yíng)管理能夠有效地針對(duì)對(duì)居民需求提供人性化的服務(wù)，同時(shí)效益好、成本低[5]。

3．政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)過程中所存在的問題

政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)在中國(guó)起步較晚，現(xiàn)如今仍然屬于新生待成長(zhǎng)事物。由于長(zhǎng)期以來公共服務(wù)基本由政府供給，因此各個(gè)方面來看，都可以發(fā)現(xiàn)有很多弊端?？偟膩碚f，政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)存在的主要問題大致可以分為以下幾個(gè)方面：

3.1傳統(tǒng)觀念難以改變，對(duì)社會(huì)組織存在的認(rèn)識(shí)有問題

一直以來，政府對(duì)于為什么需要向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)，為什么政府不適合全權(quán)包攬的重要性認(rèn)識(shí)不足。當(dāng)社會(huì)出現(xiàn)新的需求時(shí)，政府往往通過增加新機(jī)構(gòu)、招募成員、劃撥經(jīng)費(fèi)來解決，而不是優(yōu)先考慮向市場(chǎng)購(gòu)買，從而導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—在膨脹”的尷尬局面。

3.2相關(guān)政策法規(guī)不健全，缺乏法律制度保障

政府購(gòu)買公共服務(wù)的效用要想發(fā)揮最大的效用，必須要有法律和制度的保障。在中國(guó)，政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)之前，各級(jí)政府主要依據(jù)的是2003年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》，但是由于其所指的通常是如政府后勤服務(wù)這一類的政府自己所需要的服務(wù)，對(duì)于政府為公眾所提供的那些關(guān)于社會(huì)性的公共服務(wù)卻始終納入到政府采購(gòu)的項(xiàng)目?jī)?nèi)。因此，一項(xiàng)關(guān)于政府購(gòu)買公共服務(wù)的專門性的成文法律目前還沒有形成。

3.3政府在向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)的程序規(guī)范殘缺，隨意性很大

基于第二條可知政府向社會(huì)購(gòu)買

4.筆者對(duì)于政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)的幾個(gè)倡議性建議

為了推進(jìn)政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)改革的不斷前進(jìn)，筆者在此嘗試提出一些從整體結(jié)構(gòu)到具體措施的相關(guān)建議，可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行探討：

4.1切實(shí)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念

就意識(shí)論而言，行動(dòng)的導(dǎo)航燈是思維。因此要想推動(dòng)政府購(gòu)買公共服務(wù)的不斷前進(jìn)最直接的做法就是要轉(zhuǎn)變現(xiàn)存的傳統(tǒng)觀念。在2013年11月9日召開的十八屆三中全會(huì)中明確提出要全面深化改革，讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。這就要求政府、企業(yè)、社會(huì)組織及民眾轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，確立多元治理的理念，改變政府既是公共服務(wù)生產(chǎn)者又是公共服務(wù)提供者的觀念，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)管理思維向現(xiàn)代治理邏輯轉(zhuǎn)變，明確各自的權(quán)責(zé)邊界，相互彌補(bǔ)不足，從而形成多元供給的局面。

4.2建立一套完善的全國(guó)性政府向社會(huì)購(gòu)買公共服務(wù)相關(guān)的法律法規(guī)

如前所述，雖然在一些地方制定了一些行政法規(guī)和條例，但通常缺乏普遍有效的剛性約束。而一部全國(guó)性和全局性的法律和制度環(huán)境是政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)改革進(jìn)一步推進(jìn)的依據(jù)。

而實(shí)現(xiàn)政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)的法律建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期的過程?？梢酝ㄟ^兩個(gè)方面完成：一是進(jìn)一步修改完善2013年的《政府采購(gòu)法》，即在里面加入政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)的相關(guān)內(nèi)容；二是制定一部專門的公共服務(wù)法律法規(guī)，制定公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施細(xì)則和購(gòu)買方式，使政府購(gòu)買公共服務(wù)成為真正為人民所想的重大舉措。

4.3 結(jié)合實(shí)際，制定服務(wù)購(gòu)買的法定程序

為了獲得所謂的帕累托最優(yōu)，下列流程可以作為法定程序的參考步驟：

①明確需求，編制年度計(jì)劃；

②報(bào)請(qǐng)政府審議；

③編制預(yù)算；

④公開招標(biāo)，簽訂合同；

⑤項(xiàng)目實(shí)施，監(jiān)督管理；

⑥進(jìn)行績(jī)效評(píng)估與財(cái)務(wù)審計(jì)；

⑦后續(xù)跟進(jìn)。

5.總結(jié)

總體而言，我國(guó)政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)仍處于探索階段，面臨著很多的困難和問題，與我們經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求和國(guó)際化水平相比，仍有很大的差距。因此，為了建立一個(gè)更加系統(tǒng)，科學(xué)的政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)體系，建立新型的政社關(guān)系，我們還需要不斷的進(jìn)行嘗試，深入研究，各級(jí)政府與社會(huì)組織之間相互合作，從而努力建設(shè)成為一個(gè)服務(wù)型政府。(作者單位：南京理工大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院)

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作者簡(jiǎn)介：張靜(1990.12-)，女，皖，南京理工大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院，行政管理專業(yè)，研究方向：政府改革。