南京市農(nóng)村金融學會調研組

對縣域普惠金融發(fā)展現(xiàn)狀的調查與思考

南京市農(nóng)村金融學會調研組

普惠金融發(fā)展理念正被越來越多的人所接受和認同，成為“新常態(tài)”下推進經(jīng)濟社會協(xié)調、和諧、可持續(xù)發(fā)展的重要措施。本文通過對蘇南某縣普惠金融發(fā)展現(xiàn)狀的調查，提出進一步推進縣域普惠金融發(fā)展的建議。

一、縣域普惠金融發(fā)展的現(xiàn)狀

為掌握縣域普惠金融發(fā)展的現(xiàn)狀，我們組成調研小組，對蘇南某縣普惠金融發(fā)展狀況進行了一次調查。該縣地處蘇南地區(qū)，下轄1個省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，8個建制鎮(zhèn)（其中1個建制鎮(zhèn)為縣城所在地），134個行政村，人口43.53萬人，總面積802平方公里。2015年，實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值530億元，增長9.8%；全社會固定資產(chǎn)投資434億元，增長9.9%；實現(xiàn)公共財政預算收入30.04億元，增長2.3%；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)民人均可支配收入分別達41600元、18460元，增長7.4%和10%；人民幣各項存款余額292.8億元，增長17.5%；人民幣各項貸款余額284.1億元，增長15.9%。

截至2015年末，該縣設立人民銀行1家，政策性銀行1家，工行、農(nóng)行、中行、建行、農(nóng)村商業(yè)銀行（由農(nóng)村信用社改建而成）、郵政儲蓄銀行以及其他全國性或地區(qū)性商業(yè)銀行共11家，村鎮(zhèn)銀行1家。初步形成了以商業(yè)銀行為主體、政策性銀行和其他銀行為補充的多層次的金融組織體系，為普惠金融的發(fā)展打下了基礎。

從銀行網(wǎng)點布局來看，縣城銀行網(wǎng)點設置比較充分，功能比較齊全，非縣城所在地建制鎮(zhèn)銀行網(wǎng)點設置數(shù)量不多，功能不全，行政村銀行網(wǎng)點設置為薄弱環(huán)節(jié)。

二、縣域普惠金融發(fā)展中存在的問題

縣域普惠金融正處于起步階段，縣域金融機構設置呈上升趨勢，縣域金融競爭更加充分，服務覆蓋面逐步擴大，金融服務水平和服務效率進一步提升。縣域普惠金融發(fā)展也存在一些問題，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

（一）對普惠金融發(fā)展重要性的認識有待加強。

普惠金融發(fā)展理念形成時間不長，一些金融機構和部門對發(fā)展普惠金融的重要性認識不足，主要表現(xiàn)在以下幾方面：縣域政府部門對普惠金融發(fā)展缺乏專門的機構設置和人員安排，普惠金融發(fā)展目標不明確，措施不得力；縣域人民銀行同樣缺乏專門的機構和人員設置，普惠金融發(fā)展職責不清，推進不力；政策性銀行主要承擔農(nóng)村基礎設施建設重大項目融資等政策性業(yè)務，其職能與普惠金融有交叉重疊的部分，但缺乏普惠金融發(fā)展的自覺意識，與普惠金融發(fā)展在目標、功能、措施上也有顯著區(qū)別；商業(yè)銀行則以經(jīng)營效益為目標、以防范風險為中心，同時兼顧承擔一定的社會責任，其業(yè)務發(fā)展目標與普惠金融發(fā)展目標區(qū)別更大，對推進普惠金融發(fā)展動力不足。

（二）普惠金融發(fā)展不平衡現(xiàn)象十分突出。

一是縣域與建制鎮(zhèn)之間存在不平衡?？h城金融機構網(wǎng)點眾多，業(yè)務功能齊全。非縣城建制鎮(zhèn)人口規(guī)模一般為縣城的1/2，但該區(qū)域內的銀行營業(yè)網(wǎng)點，僅為縣城銀行網(wǎng)點總數(shù)的1/10。二是建制鎮(zhèn)與行政村之間存在不平衡。建制鎮(zhèn)一般都有農(nóng)行、農(nóng)村商業(yè)銀行、郵政儲蓄銀行設立的營業(yè)網(wǎng)點，而行政村一級僅設立了一些助農(nóng)取款服務機具，除了辦理一些簡單的取款、轉賬業(yè)務外，大多數(shù)金融業(yè)務仍需到建制鎮(zhèn)銀行網(wǎng)點才能辦理。三是業(yè)務發(fā)展上存在不平衡?？h域在存取款、轉賬、匯款等業(yè)務上發(fā)展較快，業(yè)務處理比較便捷，而貸款、理財?shù)葮I(yè)務則顯得滯后，不能滿足客戶需要，這在建制鎮(zhèn)、行政村一級顯得尤為明顯。

（三）普惠金融發(fā)展的法制建設亟待加強。

雖然2014年和2015年的《政府工作報告》及黨的十八屆五中全會文件明確提出了“發(fā)展普惠金融”的要求，國務院也于2015年12月印發(fā)了《推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）》，但現(xiàn)行的金融法律中，仍找不到發(fā)展普惠金融的明確內容。如《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》等國家法律，仍缺乏“發(fā)展普惠金融”的內容；一些地方關于金融改革發(fā)展的規(guī)范性文件中，也缺乏“發(fā)展普惠金融”的目標、措施。

三、進一步推進縣域普惠金融發(fā)展的建議

相對于城市金融而言，縣域普惠金融較為薄弱，并且在縣域各區(qū)域、各主體之間，也存在著較大的不平衡性。發(fā)展縣域普惠金融，必須從提高思想認識入手，通過完善法律法規(guī)，創(chuàng)新體制機制，推動縣域普惠金融健康發(fā)展，“讓所有市場主體都能分享金融服務的雨露甘霖”（見2015年《政府工作報告》）。

（一）充分認識發(fā)展縣域普惠金融的重大意義。

發(fā)展縣域普惠金融，是全面建成小康社會的必然要求。到2020年全面建成小康目標，是我黨確定的“兩個一百年”奮斗目標的第一個百年奮斗目標?？h域是全面建成小康社會的短板，只有補上這塊短板，才能實現(xiàn)全面建成小康社會的目標。金融作為推動發(fā)展的重要資源，通過金融資源的有效運用，對于補上縣域普惠金融短板、推進全面建成小康社會，具有重要作用。

發(fā)展縣域普惠金融，是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的重要措施。實現(xiàn)到2020年讓7000多萬農(nóng)村貧困人口擺脫貧困的既定目標，時間十分緊迫、任務相當繁重。通過發(fā)展縣域普惠金融，使農(nóng)民、低收入人員等社會弱勢群體獲得公平合理的金融資源支持，增強農(nóng)民、低收入人員等社會弱勢群體的“造血”功能，激發(fā)脫貧奔小康的活力，對于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)具有較大的促進作用。

（二）著力解決縣域普惠金融發(fā)展中的不平衡問題。

第一，強化組織領導。縣域黨政部門應提高對發(fā)展普惠金融重要性的認識，成立相關領導小組，明確普惠金融發(fā)展目標，制訂行之有效的工作措施，扎實推進。人民銀行應做好發(fā)展普惠金融的協(xié)調、督促工作，指導縣域內金融機構加大普惠金融工作的落實力度?？h域內各商業(yè)銀行應正確處理發(fā)展普惠金融與自身業(yè)務發(fā)展的關系，通過發(fā)展普惠金融，在促進縣域經(jīng)濟持續(xù)、健康、可持續(xù)發(fā)展的同時實現(xiàn)自身良性發(fā)展。

第二，合理界定職責。一是劃分普惠金融與財政扶貧資金的界限。普惠金融是指立足機會平等要求和商業(yè)可持續(xù)原則，以可負擔的成本為有金融服務需求的社會各階層和群體提供適當、有效的金融服務（參見《推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）》）。作為金融發(fā)展的一種形式，普惠金融的資金使用應遵循資金運動的一般規(guī)律，即“有借有還、周轉使用”。這與財政扶貧資金“無償使用、無需償還”的特點，具有重大區(qū)別。二是堅持商業(yè)可持續(xù)原則。金融機構在發(fā)展普惠金融時，應通過城市業(yè)務反哺農(nóng)村業(yè)務、政府增信、財政貼息等方式，使普惠金融業(yè)務做到保本經(jīng)營或保本微利經(jīng)營，并使經(jīng)營風險控制在合理的、可承擔的范圍之內。

第三，創(chuàng)新金融業(yè)務和產(chǎn)品。針對農(nóng)民、低收入人員等社會弱勢群體的特點，創(chuàng)新金融業(yè)務和產(chǎn)品，提供便捷、安全的金融業(yè)務和產(chǎn)品。充分利用互聯(lián)網(wǎng)蓬勃發(fā)展的機遇，將普惠金融與互聯(lián)網(wǎng)有機融合，大力發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)金融，通過銀行卡存貸一體化、手機銀行、網(wǎng)上銀行等業(yè)務，使農(nóng)民、低收入人員等弱勢群體享受公平、合理的金融服務。

（三）修改完善普惠金融方面的法律制度。

全面推進依法治國是我國的基本方略。推進縣域普惠金融發(fā)展，必須通過加強法制建設，完善金融法律法規(guī)制度，解決普惠金融發(fā)展中遇到的問題，推進普惠金融發(fā)展。一是修改完善《人民銀行法》和銀行業(yè)監(jiān)管規(guī)定，將普惠金融發(fā)展情況列入銀監(jiān)會、人民銀行的監(jiān)管職責，設置合適的機構和人員，加強對金融機構發(fā)展普惠金融情況的監(jiān)督。二是修改完善《商業(yè)銀行法》，將發(fā)展普惠金融列入商業(yè)銀行業(yè)務經(jīng)營的職責范圍之內，確定合適的考核指標，考核結果納入商業(yè)銀行履行社會責任情況進行評價。三是修改完善《擔保法》、《物權法》等法律，合理調整農(nóng)村集體土地經(jīng)營權、農(nóng)民承包土地經(jīng)營權等的抵押擔保效力，解決農(nóng)民、低收入人員等弱勢群體因抵押物不足而難以取得信貸資金的問題，推動普惠金融健康發(fā)展。

（執(zhí)筆：張玉華）