劉夏陽

高度重視新型城鎮(zhèn)化進程中的公平正義

劉夏陽

內(nèi)容提要：公平正義是中國特色社會主義的內(nèi)在要求，也是我國新型城鎮(zhèn)化的重要原則。目前我國城鎮(zhèn)化進程中存在諸多不公平不正義現(xiàn)象，影響了城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量。因此，高度重視并始終貫徹公平正義原則，是事關(guān)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的重大問題。文章通過公平正義理論分析，在實踐與理論之間尋求一種平衡，構(gòu)建符合我國實際的新型城鎮(zhèn)化公平正義原則，力求找到實現(xiàn)城鎮(zhèn)化公平正義的解決途徑和對策措施。

新型城鎮(zhèn)化公平正義

公平正義是學術(shù)界廣泛關(guān)注并研究的重要內(nèi)容，也是社會普遍追求的目標。中共十八大報告明確提出，“公平正義是中國特色社會主義的內(nèi)在要求”。我國新型城鎮(zhèn)化進程應以人為核心，更加注重公平正義，努力實現(xiàn)個體權(quán)利與自由、機會與尊嚴、收入與財富公平正義的分配。

一、公平正義是新型城鎮(zhèn)化的核心理念

城鎮(zhèn)化進程推動了我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展。根據(jù)國家統(tǒng)計局的調(diào)查數(shù)據(jù)，2014年我國城鎮(zhèn)化率達到54.77%，城鎮(zhèn)常住人口約7.5億，其中，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口約2.74億。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中，外地農(nóng)民工1.68億，本地農(nóng)民工1.06億?？焖僭黾拥某擎?zhèn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口加快了城鎮(zhèn)化進程，帶動了城鎮(zhèn)工業(yè)的發(fā)展、社會結(jié)構(gòu)的分化、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和商業(yè)消費的繁榮。但農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民在享有基本權(quán)利與機會方面存在較大差距，由此引發(fā)的社會矛盾與問題，正在成為城鎮(zhèn)化及現(xiàn)代化發(fā)展的阻礙因素。

1.城鎮(zhèn)化公平正義問題的現(xiàn)狀

我國城鎮(zhèn)化不公平不正義問題的發(fā)展過程可以總結(jié)為，歷史形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的身份不公平，經(jīng)過城鎮(zhèn)化過程的催化，形成了新城鄉(xiāng)三元結(jié)構(gòu)的身份不公平。如何從身份不公平入手，通過構(gòu)建正義制度，最終實現(xiàn)身份公平與制度正義，是我國新型城鎮(zhèn)化迫切需要解決的問題。其中，身份不公平主要集中在農(nóng)民工群體的權(quán)益保障方面。

改革開放以來，大量農(nóng)民工離開賴以生存的土地，進城打工，成為我國產(chǎn)業(yè)工人的一部分。但是我國戶籍制度的存在及長期以來形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導致了“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象，即在城鎮(zhèn)中，本地城鎮(zhèn)居民、外來城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民工構(gòu)成了城鎮(zhèn)的新三元結(jié)構(gòu)。其中，農(nóng)民工由于文化素質(zhì)低、就業(yè)條件差、社會保障不完善、受教育水平低，成為當前社會的最少受惠群體。

中央和地方政府不斷推行有利于農(nóng)民工市民化的制度改革措施，中小城市的農(nóng)民工有機會實現(xiàn)落戶并融入城市生活，但大型、超大型城市的農(nóng)民工由于達不到工作居住條件要求，還無法實現(xiàn)市民化。這部分農(nóng)民工只能從事低端行業(yè)工作，待遇低、保障差、環(huán)境惡劣；只能租住在臟、亂、差的城鄉(xiāng)結(jié)合部，他們在農(nóng)村的宅基地住房閑置甚至廢棄；他們的子女只能就讀教學資源條件差的打工子弟學校。由此可見，農(nóng)民工群體依然是社會底層的弱勢群體，無法享受與城鎮(zhèn)居民同等的公共服務，社會分配的不公平不正義現(xiàn)象亟待制度政策的糾正。

2.城鎮(zhèn)化公平正義問題的發(fā)展方向

新型城鎮(zhèn)化是我國新時期改革的重要突破口，是實現(xiàn)社會公平正義的新途徑。中央關(guān)于“十三五”規(guī)劃建議明確提出“推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”，繼續(xù)深化戶籍制度、居住證制度、住房制度改革，維護進城落戶農(nóng)民工的各項土地權(quán)益?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》詳細闡述了城鎮(zhèn)化存在的問題并指明了未來發(fā)展方向：“新型城鎮(zhèn)化應以人的城鎮(zhèn)化為核心，著力構(gòu)建公平正義的社會環(huán)境，制定和實施有利于改善農(nóng)民工教育、就業(yè)、社會保障、住房、土地權(quán)益的制度政策，完善城鎮(zhèn)化公平正義體制機制，推動新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展?！庇纱丝梢姡瑖腋叨戎匾暢擎?zhèn)化的公平正義問題，并著力改變農(nóng)民工的權(quán)益現(xiàn)狀。

3.城鎮(zhèn)化公平正義問題的關(guān)鍵

實現(xiàn)城鎮(zhèn)化公平正義的關(guān)鍵在于制度設(shè)計與政策實施。多年來，一些地方城鎮(zhèn)化的制度和政策安排，多數(shù)是從當?shù)亟?jīng)濟增長和擴大內(nèi)需的需要考慮的，呈現(xiàn)碎片化和暫時性特點。例如，農(nóng)民工的勞動權(quán)益保障問題，農(nóng)民工隨遷子女受教育問題，都存在制度和政策上的不公平不正義?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》明確提出“以人為本，公平共享”的原則，即“以人的城鎮(zhèn)化為核心，合理引導人口流動，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋，不斷提高人口素質(zhì)，促進人的全面發(fā)展和社會公平正義，使全體居民共享現(xiàn)代化建設(shè)成果”。因此，構(gòu)建符合我國國情的新型城鎮(zhèn)化公平正義原則和實現(xiàn)途徑，為國家和地方制定城鎮(zhèn)化政策提供了理論依據(jù)，這是關(guān)鍵所在。

二、新型城鎮(zhèn)化公平正義原則的主要內(nèi)涵

公平正義是政治學、倫理學、經(jīng)濟學、法學等諸多學科共同關(guān)注的問題。因此，構(gòu)建符合我國城鎮(zhèn)化國情的公平正義原則具有理論和實踐雙重意義。

1.新型城鎮(zhèn)化公平正義的基礎(chǔ)：社會應得

公平正義可以理解為“公平”與“正義”，“公平”是指身份、機會、權(quán)利、過程與結(jié)果公平，“正義”是指社會制度或社會結(jié)構(gòu)的分配正義。羅爾斯（2009）指出：“正義在此的首要主題是社會的基本結(jié)構(gòu)，或更準確地說，是社會主要制度分配基本權(quán)利和義務，決定社會合作產(chǎn)生的利益之劃分的方式?！薄肮秸x”主要是指社會制度或社會結(jié)構(gòu)按照公平原則實現(xiàn)分配正義。由于新型城鎮(zhèn)化公平正義問題研究的重點是制度在制定、執(zhí)行的過程中如何保證社會成員的身份、權(quán)利與機會公平。在此，本文引入“社會應得”概念。社會應得是指共同體成員根據(jù)其成員資格而應該享有社會公平分配的權(quán)利與利益。社會應得是社會分配制度的基礎(chǔ)，貫穿于社會制度的制定與執(zhí)行的整個過程中。由此可見，新型城鎮(zhèn)化的公平正義，應建立在其成員社會應得的基礎(chǔ)上，社會制度或社會結(jié)構(gòu)在分配過程中按照公平原則給予社會成員公平的機會與權(quán)利。每個社會成員在服從共同體利益與目標的前提下，自由制定人生計劃并通過實施獲取成功。

我國新型城鎮(zhèn)化的公平正義原則應當是社會成員依據(jù)其成員資格平等享有基本權(quán)利與非基本權(quán)利。城鎮(zhèn)化進程中個體的基本權(quán)利是個體維持生存、發(fā)展所需的最基本的政治、經(jīng)濟等方面的權(quán)利，包括生存、人身安全、自由等；非基本權(quán)利是高于基本需要的高級權(quán)利，包括實現(xiàn)個人的經(jīng)濟社會地位、財富等。不論是本地還是非本地城鎮(zhèn)居民、本地還是非本地農(nóng)民，他們都是平等的社會成員，應當享有平等的基本權(quán)利和非基本權(quán)利。個體的基本權(quán)利是社會制度根據(jù)成員資格予以公平分配。個體的非基本權(quán)利依據(jù)貢獻不同享有結(jié)果不同，最終實現(xiàn)比例平等。

2.新型城鎮(zhèn)化公平正義的多元性：各領(lǐng)域的公平正義與共同體利益

新型城鎮(zhèn)化的公平正義既是全體社會成員身份的公平正義，又是依據(jù)身份在教育、就業(yè)、住房、社會保障等不同領(lǐng)域的分配正義。社群主義代表沃爾澤曾指出，善是人們所追求的任何有價值的東西，善具有特殊性，不同領(lǐng)域、不同文化具有多種多樣不同的善，每種善具有獨特的分配原則。因此，我國新型城鎮(zhèn)化的公平正義體現(xiàn)在分配內(nèi)容、分配主體、分配對象的多元化。

分配內(nèi)容的多元化。我國城鎮(zhèn)化公平正義分配的內(nèi)容涉及社會成員的基本權(quán)利與非基本權(quán)利，包括身份、就業(yè)、住房、社會保障等。各領(lǐng)域特點不同，具有相應獨特的分配原則與分配制度。

分配主體的縱向多元化。我國的制度和國情決定了再分配主體是中央及各級地方政府。各級政府在制度設(shè)計、政策制定及實施過程中權(quán)限與責任不同。中央及地方各級政府根據(jù)各自實際情況，通過法律法規(guī)、部門規(guī)章、財政、稅收等各項具體政策措施調(diào)控再分配的公平正義。因此，在我國新型城鎮(zhèn)化進程中，中央及各級地方政府都是分配主體。

分配對象的多元化。長期實行的戶籍制度和城鎮(zhèn)化進程推動了社會成員的分化，產(chǎn)生了新的社會群體結(jié)構(gòu)。本地城鎮(zhèn)居民、非本地城鎮(zhèn)居民、農(nóng)民工構(gòu)成城鎮(zhèn)現(xiàn)存的3個主要群體。當前，3個群體的成員身份本身不平等。因而在制度安排或政策制定中，應當對弱勢群體予以關(guān)注，尤其應著重惠及農(nóng)民工群體。

3.制度與規(guī)則的公平正義：程序正義與結(jié)果正義

新型城鎮(zhèn)化公平正義的關(guān)鍵在于制度制定和執(zhí)行的正義。這就要求實現(xiàn)程序正義和結(jié)果正義。城鎮(zhèn)化的制度政策的制定應當按照固定的程序完成。羅爾斯的程序正義是應用詞典式固定序列的方法，即選擇公正原則、制定憲法、制定法律、規(guī)范的實施和應用4個階段，缺一不可，逐一進行的過程。這個程序是合理的，我國新型城鎮(zhèn)化的分配制度與政策制定的正義程序應參照4個階段的固定序列，即選擇公平正義原則、制定法律法規(guī)或規(guī)章制度、制定具體政策并實施。但是我國城鎮(zhèn)化的地域差異、制度差異、經(jīng)濟發(fā)展水平差異和文化差異等國情特點，導致我國新型城鎮(zhèn)化的公平正義不可能達到完全的公平正義，只能是逐步推進、動態(tài)實現(xiàn)的過程。

公平正義不僅要求程序正義還必須實現(xiàn)結(jié)果正義。結(jié)果正義保證個體最終平等享有基本權(quán)利和非基本權(quán)利，途徑是政府通過再分配顧及最少受惠群體的利益。在我國城鎮(zhèn)化進程中，結(jié)果正義體現(xiàn)在各級政府采取一定措施，對農(nóng)民工的基本權(quán)利和非基本權(quán)利分配結(jié)果進行調(diào)整與糾正，使其逐漸享有與城鎮(zhèn)居民相同的權(quán)益。

三、新型城鎮(zhèn)化公平正義原則實施的主要難點及對策措施

我國新型城鎮(zhèn)化公平正義原則的實施關(guān)鍵在于制度和政策的制定及執(zhí)行過程。目前，我國正在積極推進各領(lǐng)域改革，但是我國國情和城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀條件決定了新型城鎮(zhèn)化公平正義制度體系的構(gòu)建是一個艱巨漫長的漸進過程。因此，既要深刻認識當前公平正義原則實施的困難，又要不斷研究解決的對策措施，夯實制度政策公平正義的總基礎(chǔ)，逐步健全各個領(lǐng)域的政策體系，營造公平正義的文化環(huán)境。

1.新型城鎮(zhèn)化公平正義原則實施的主要難點

我國正在經(jīng)歷從初步工業(yè)化向全面工業(yè)化、初步城鎮(zhèn)化向全面城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵發(fā)展階段，在推進公平正義制度建設(shè)過程中面臨著復雜的形勢和困難。當前我國城鎮(zhèn)化進程是以下4個層面的推動力共同作用的結(jié)果：其一是國家戰(zhàn)略以及對于新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略規(guī)劃及發(fā)展定位，這一層次直接決定了城鎮(zhèn)化發(fā)展目標及其與社會協(xié)同發(fā)展之間的關(guān)系，換言之，決定了城鎮(zhèn)化過程中社會資源配置、制度規(guī)劃及戰(zhàn)略目標，進而決定城鎮(zhèn)化對于國家、社群及個體的根本意義。其二是基于戰(zhàn)略規(guī)劃的制度建設(shè)帶來的公共資源配置及社會管理制度體系的升級，從而為個體在城鎮(zhèn)化過程中身份變化提供制度和資源保障，保證與新型社會身份匹配的社會資源和權(quán)利得到制度保障。其三是通過城鎮(zhèn)化社會管理及服務結(jié)構(gòu)的完善，推進城鎮(zhèn)化過程中個體身份轉(zhuǎn)變與自身認同、社會認同等軟性環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，從而保障從社會認知和自我認知上實現(xiàn)硬環(huán)境與軟環(huán)境的協(xié)同進步。其四是在新型城鎮(zhèn)化過程中不斷優(yōu)化和突破既有制度限制，通過持續(xù)創(chuàng)新為指向公平與正義的現(xiàn)代化社會管理制度體系以及社會資源共享機制提供持續(xù)的推動力。簡言之，我們處在當前社會發(fā)展的獨特歷史環(huán)境下，特別是在獨特的文化環(huán)境與社會發(fā)展階段中，公平正義理想原則與現(xiàn)實情況之間存在著復雜張力。因此，我們在繼續(xù)推進城鎮(zhèn)化過程中，需要充分厘清各種復雜關(guān)系，同時在明確社會發(fā)展及現(xiàn)代化的理想形態(tài)的基礎(chǔ)上面向現(xiàn)實發(fā)掘理念的推動力，從而將公平正義原則應用于新型城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實過程中。

2.新型城鎮(zhèn)化公平正義原則實施的對策措施

（1）健全城鎮(zhèn)化公平正義制度政策體系。新型城鎮(zhèn)化實現(xiàn)公平正義需要完善的制度政策體系。一方面，制度政策制定的程序要實現(xiàn)公平正義。積極調(diào)動社會積極性參與政府政策制定過程，廣泛征求群眾意見，了解群眾實際困難和問題，采取民主方式，確保政策具有可行性和實效性。另一方面，制度政策制定的結(jié)果要實現(xiàn)公平正義。制度政策在實施過程中難免出現(xiàn)利益分配的不正義現(xiàn)象，因此，在制定過程中，農(nóng)民工權(quán)益要在一定程度上通過補救措施予以確保。再者，各個領(lǐng)域的政策制定要充分考慮實際情況，同時按照公平正義的總原則尋求解決措施。

其一，身份是一切權(quán)力行使和權(quán)利保護的制度基石，同時也是形成個體認同的外部環(huán)境的保障。從這個意義上講，身份公平是起點公平，在一定程度上決定著權(quán)利與機會、程序與結(jié)果的公平。戶籍制度的正義設(shè)計是解決身份公平正義的起點。從經(jīng)濟學角度看，“我國戶籍制度需要以權(quán)利配置、利益重組為價值取向，以城鎮(zhèn)基本公共服務均等化為重點內(nèi)容，以省會城市、直轄市等大城市的戶籍制度為重點對象。以合理引導區(qū)域城市之間的差異化利益、取消歷史積累的不合理利益為補充，保障農(nóng)民工等流動人口在農(nóng)村的相關(guān)權(quán)益，并構(gòu)建中央政府主導、地方政府聯(lián)動的驅(qū)動模式”（張國勝、陳瑛，2015）。首先，戶籍制度設(shè)計正義主要包括大城市、超大城市等農(nóng)民工流入較多的城市。這些城市的戶籍制度的正義要盡可能與區(qū)域產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟發(fā)展的總體規(guī)劃及產(chǎn)業(yè)對農(nóng)民工的需求相結(jié)合。流入城市在未來一定時期內(nèi)將繼續(xù)實行戶籍及居住證制度，這符合當前的實際情況。對于農(nóng)民工舉家落戶的條件應當設(shè)立一個公平正義的標準。這個標準應當是依據(jù)農(nóng)民工對流入城市的貢獻確定能否落戶；戶籍制度的設(shè)計應當在中央政府、農(nóng)民工流入城市政府、農(nóng)民工流出城市政府三者間達成利益平衡。其次，與戶籍制度匹配的社會權(quán)利保障制度的設(shè)計是身份公平正義的保障。形式上的身份或戶籍很容易改革。戶籍制度改革的真正困難在于戶籍背后的社會權(quán)利與經(jīng)濟利益的分配。社會權(quán)利保障制度的設(shè)計首先要厘清哪些身份權(quán)利必須與身份或戶籍掛鉤，哪些權(quán)益與身份或戶籍沒有必然聯(lián)系。這里的權(quán)益或基本公共服務更聚焦我國新型城鎮(zhèn)化的戶籍身份。最后，社會融合與成員廣泛參與是實現(xiàn)身份公平正義的社會基礎(chǔ)。一方面，新型城鎮(zhèn)化的身份公平正義的構(gòu)建需要社會成員的廣泛參與，既要參與制度政策的制定，又要監(jiān)督制度政策的執(zhí)行，這樣，制度正義才能得到保證。另一方面，社會成員間應加深相互理解，相互接納對方。尤其是城鎮(zhèn)居民與農(nóng)民工群體之間，更應當消除隔閡與偏見，積極通過社區(qū)、街道、企業(yè)等多種渠道增加溝通了解的機會，彼此間獲取更多的相互認同，最終實現(xiàn)真正的融合。

其二，在身份公平的基礎(chǔ)上，逐步構(gòu)建公平正義的住房、教育、就業(yè)、社會保障制度體系。一方面，住房權(quán)益的分配應當既要保證本地城鎮(zhèn)居民、外地城鎮(zhèn)居民、又要使農(nóng)民工享有平等獲得住房的權(quán)利。國家正義制度或政策應當提供給社會成員擁有住房的公平機會。同時，國家住房制度或政策應當適當考慮處境最差群體的基本需要，適度予以保障。但是我國住房情況的復雜性、土地制度的特殊性、城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實條件，決定了城鎮(zhèn)化住房權(quán)益的公平正義分配在于著重解決農(nóng)民工在城鎮(zhèn)的住房保障、農(nóng)民在農(nóng)村的土地收益、“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的土地權(quán)益的補償這三方面。另一方面，教育資源分配的公平正義制度構(gòu)建要充分考慮歷史遺存問題，尤其是受制于受教育者社會身份壁壘而造成的不公平。宏觀意義上的資源分配應該主要聚焦制度設(shè)計的理念，即在社會發(fā)展過程中，是否做到了與社會發(fā)展階段匹配的教育資源分配機制，以保證受教育權(quán)利的公平。再者，在農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的社會保障上，社會保障的主體已經(jīng)由單一主體轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣黧w，傳統(tǒng)社會管理體制的合理性基礎(chǔ)被打破，政府不再壟斷提供社會保障等公共物品，充分利用多元主體力量，發(fā)揮全局的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，強調(diào)政府、市場、非政府組織共擔責任，形成多元責任主體之間的相互制衡、高效有序、具有可持續(xù)性的社會保障體系。

（2）完善公平正義法律體系。改革開放以來，我國各地城鎮(zhèn)化進程中的制度與政策并未經(jīng)過“詞典式序列”程序，具有主觀性且缺乏國家法律法規(guī)作為依據(jù)。同時，我國法律體系的不健全也導致了政府在制定政策過程中的無法可依或法律過時現(xiàn)象。習近平同志指出：“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要高度重視法治問題，采取有力措施全面推進依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，建設(shè)法治中國?！蓖晟频?、符合群眾期待的、能夠解決實際問題的法律體系建設(shè)將為城鎮(zhèn)化進程中涉及個體基本權(quán)利的制度政策制定提供法律依據(jù)。地方政府在國家健全法律體系的基礎(chǔ)上，按照公平正義程序制定制度政策，化解當前城鎮(zhèn)化進程中的矛盾問題，推動城鎮(zhèn)化穩(wěn)步發(fā)展。

（3）營造公平正義社會文化氛圍。新型城鎮(zhèn)化進程中社會層面公平正義文化的形成是以社群為基礎(chǔ)的相互認同。美國當代人類文化學家露絲·本尼迪克特曾經(jīng)說，“真正把人們維系在一起的是文化，即他們共同具有的觀念和準則?！惫灿械挠^念或者準則來自于個人或群體的自我認同，而自我認同又源于自我意識，“我屬于什么群體？我的身份是什么？”人們受制于不同條件產(chǎn)生不同的認同。在城鎮(zhèn)化進程中，由于條件不同形成的社會群體包括農(nóng)民工、城鎮(zhèn)居民、外來城鎮(zhèn)居民等，不同群體的個體間具有相似的身份和一定程度的共同特征。他們形成了群體內(nèi)部的共同認識、共同文化。但是群體不是固定不變的，隨著政治、經(jīng)濟、社會等各種因素的變化，個體也會在不同群體間變動，個體的認同和自我意識也會發(fā)生變化。在不斷變化的社群文化中，樹立公平正義的的德性觀念，踐行公平正義的共同善意分配準則，有助于構(gòu)建公平正義的社會文化。

1.［美］約翰·羅爾斯著，何懷宏、何包鋼、廖申白譯：《正義論》，中國社會科學出版社2009年版。

2.張國勝、陳瑛：《我國戶籍制度改革的演化邏輯與戰(zhàn)略取向——以農(nóng)民工為例的新政治經(jīng)濟學分析》，《經(jīng)濟學家》2015年第5期。

3.李路曲：《社群與國家認同的產(chǎn)生、構(gòu)建與變遷》，《學習與探索》2012年第3期。

5.張國清：《分配正義與社會應得》，《中國社會科學》2015年第5期。

［責任編輯：侯祥鵬］

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1009-2382（2016）03-0072-04

劉夏陽，中國人民大學哲學院博士生（北京100872）。