郭經延　　鄧偉根

城鄉(xiāng)基本公共服務均等化制度變遷路徑及特征考察

郭經延鄧偉根

內容提要：順應我國社會與經濟發(fā)展的需要，城鄉(xiāng)基本公共服務差距先由小變大，之后又呈現(xiàn)出調整改進、逐步縮小的趨勢。該文將城鄉(xiāng)基本公共服務均等化制度變遷過程劃分為平均導向時期、差異導向時期和均衡導向時期三個階段，在闡述制度變遷過程與特征的基礎上，重點指出現(xiàn)階段基本公共服務均等化制度中存在的問題。

基本公共服務均等化制度變遷城鄉(xiāng)差異

基本公共服務是指以國家經濟社會發(fā)展的總體水平與發(fā)展階段為依據(jù)，以維護國家的基本穩(wěn)定和凝聚力，為保證每個公民的發(fā)展權和生存權，為實現(xiàn)國家和人民的全面發(fā)展而建立的基本社會條件，一般包括社會保障、公民教育、社會就業(yè)、醫(yī)療等方面內容。在當代，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化是推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要內容，也是政府統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關鍵。中共十七大報告與十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，都將城鄉(xiāng)基本公共服務均等化列為重要內容，并指出其發(fā)展任務與方向?？梢哉f，城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的推動與實現(xiàn)是履行科學發(fā)展觀的必要條件，也是基礎社會建設的重要內容，同時將在戰(zhàn)略層面上擴大內需推動國家經濟發(fā)展（趙云旗等，2010）。

目前學術界對基本公共服務均等化的研究，主要集中在基本公共服務均等化的內涵、現(xiàn)狀、意義、發(fā)展思路等方面。本文試圖在學術界已有研究成果的基礎上，以新的視角來論述新中國成立以來，城鄉(xiāng)基本公共服務均等化制度變遷過程及不同發(fā)展階段的特征，并延伸出現(xiàn)階段城鄉(xiāng)基本公共服務均等化制度中存在的問題。

一、城鄉(xiāng)基本公共服務均等化制度變遷過程

建國以來，我國基本公共服務均等化程度從最初的較高水平經歷了中間的惡化階段，之后又進入改進與發(fā)展階段。劉志昌（2014年）曾將城鄉(xiāng)基本公共服務均等化變遷過程大致分為三個階段，即平均導向時期、差異導向時期和均衡導向時期。本文在前人研究基礎上，對城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的制度變遷進行研究與論述。新中國建立以來，我國基本公共服務均等化變遷過程分如下三個時期。

1.平均導向時期（1949-1984年）

從1949年新中國建立至1984年改革開放之初，我國城鄉(xiāng)基本公共服務均等化制度基本是以平均化為導向的，可總結為平均導向時期。在這一階段，政府的基本政策導向為平均化，并在政治、社會、經濟、文化方面都有所體現(xiàn)。追求平等是黨的政治理想與目標。建國之初，政府通過政權的力量實踐了對平等化的追求：在政治層面，勞動人民是國家的主人公，擁有管理和參與國家事務的權利；在經濟層面，政府實行的是生產資料公有制，以按勞分配為基本原則，力求縮小貧富差距，讓人民獲得平等的生產資料占有權與利用權；在社會層面，主張消除一切特權階層，消除舊式的社會分工，實現(xiàn)人人平等之基本思想；在基本公共服務層面，也深刻體現(xiàn)出了對人人平等理想的追求，城鄉(xiāng)基本公共服務也相對平均。

在這一階段，貧富差距從建國前的懸殊到建國后的逐步減小，基本公共服務均等化制度實現(xiàn)了基本平均，社會保障狀態(tài)可總結為“低水平的平均”，具體表現(xiàn)為三點：第一，城市社會保障以單位為主體實現(xiàn)同一性，無論是國家機關還是企事業(yè)單位均享有相對平均的社會保障；第二，農村社會保障以農村的集體經濟為制度基礎，表現(xiàn)出集體化特征，農村居民享有相對均等的社會保障；第三，城鄉(xiāng)社會保障差距較小，雖然在社會保險等社會保障層面表現(xiàn)出了一定的不均等性，但在基本生活保障方面相對平等，同期城鄉(xiāng)居民的消費與收入水平差距較小（黃云鵬，2010）。

2.差異導向時期（1985-2005年）

從1985年改革開放之初至2005年，國家開始以效率為基本政策取向，經濟發(fā)展成為社會的主要追求。政府以經濟發(fā)展為基本目標，在國有企業(yè)推行體制改革，在農村實行家庭聯(lián)產承包責任制，戰(zhàn)略發(fā)展層面開始全面實行非均等化的區(qū)域發(fā)展策略（羅震東等，2011）。各級政府以經濟發(fā)展為工作重點，以效率為優(yōu)先考慮，均等化成為經濟社會發(fā)展的兼顧元素。在這種發(fā)展戰(zhàn)略的指導下，基本公共服務領域改變了以往的平均導向，進入差異導向階段，而政府在經濟建設為工作重心的前提下為城鄉(xiāng)居民提供差異化的基本公共服務。在這一時期，社會保障開始步入非均等發(fā)展期，城鄉(xiāng)二元社會保障體制逐步形成和確立，與此同時地區(qū)差距也逐漸拉大。

3.均衡導向時期（2006年至今）

自2006年以來，政府確立了可持續(xù)的科學發(fā)展觀，強調在追求經濟發(fā)展的同時，也要追求社會的公平正義、人的全面發(fā)展，并指出要在社會與經濟發(fā)展過程中統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設以及整個社會的經濟發(fā)展水平。中共十七大報告提出“初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關系，再分配更加注重公平”，由此效率與公平之爭也有了相互平衡的綱領。在現(xiàn)階段，為推動社會與經濟的全面、均衡發(fā)展，為貫徹以人為本的科學發(fā)展觀，推動和實現(xiàn)基本公共服務均等化已經迫在眉睫。基本公共服務制度應該貫徹均衡發(fā)展理念，逐步縮小城鄉(xiāng)基本公共服務差距。

簡言之，我國基本公共服務均等化狀態(tài)經歷了如下變遷路徑：從1949-1984年的“低水平的平均”狀態(tài)到1985-2005年的“非均等”狀態(tài)，再到2006年至今的“均等”發(fā)展趨勢。在整個變遷路徑中，城鄉(xiāng)基本公共服務差距由小變大，再逐步縮小，并最終向“均等”狀態(tài)發(fā)展。

二、城鄉(xiāng)基本公共服務均等化制度變遷特征

1.制度變遷的政治特征

從政治層面看，建國以來歷屆政府都在為人民的共同富裕和社會的公平正義而努力。在政治變遷中，基本公共服務領域也面臨著制度變遷，而且在不同階段表現(xiàn)出不同的政治特征。改革開放之前，政府為人民提供相對平等的基本公共服務，這也是其政治理念中實現(xiàn)社會公平正義的重要方面，人們在醫(yī)療、教育等社會保障方面基本可以獲得相對平等的機會。無論是初期的“農民有土地，工人有保險”，還是之后的“農村保障集體化，城市保障單位化”，都體現(xiàn)出了基本的平等。改革開放后，政府改變了以往在基本公共服務領域的平等化導向，不再對每一個地區(qū)、每一個居民施以平等的發(fā)展機會，而是實行差異化的發(fā)展戰(zhàn)略。差異化公共服務主要表現(xiàn)在三個方面：一是優(yōu)先提供促發(fā)展的公共服務，盡可能為經濟建設服務；二是公共服務的優(yōu)先順序以其緊迫性來確定；三是盡可能壓縮基本公共服務的內容和對象（耿衛(wèi)新，2011）。2006年以后，即均衡導向時期，政府在基本公共服務領域確定了基本公共服務均等化的重要性，在基礎教育、社會保障等方面作出了重要調整，政策有意識向基層、農村和欠發(fā)達地區(qū)傾斜，以逐步實現(xiàn)基本公共服務均等化發(fā)展。

2.制度變遷的經濟特征

（1）平均導向時期的經濟特征。從經濟方面來看，政府在平均導向時期，所設計的是以重工業(yè)為主的工業(yè)化發(fā)展之路，并且確立了計劃經濟體制，社會結構逐漸向城鄉(xiāng)二元化靠攏，讓鄉(xiāng)村與城市之間形成了相對獨立的經濟結構。而在當時國家財政緊張的形勢下，在基本公共服務方面也確立了城鄉(xiāng)二元化體制，即農村的公共服務由集體供給，城市的公共服務由國家供給，農村的人民公社體制讓鄉(xiāng)村的基本公共服務的集體供給具備了基本的制度基礎。首先，“三級所有，隊為基礎”的人民公社管理體制，讓農村集體經濟組織得以全面支配生產資料的經營權和所有權；另外，在以人民公社為基礎的農村分配制度之下，基本公共服務在制度上形成了由集體供給的保障體制（劉成奎、王朝才，2011）。

（2）差異導向時期的經濟特征。城鄉(xiāng)基本公共服務制度進入差異導向階段后，隨著農村家庭承包制的推進，至1984年鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經基本取代人民公社組織，而之前的集體經濟組織也土崩瓦解，基本公共服務的集體保障制度也因缺乏集體經濟的支持而終結，除了農村合作醫(yī)療制度在部分地區(qū)還有所保留之外，合作醫(yī)療制度也基本解體。農村的基本公共服務又回歸傳統(tǒng)的家庭保障模式，雖然之后改革試點在農村居民最低生活保障制度、農村合作醫(yī)療、農村養(yǎng)老保險制度等方面有所嘗試，但成效微弱。

農村經濟體制改革在持續(xù)進行的同時，城市地區(qū)也在進行著基本社會保障方面的改革。為了減輕國有企業(yè)的負擔，國有企業(yè)也進入改革流程，尤其是在20世紀90年代末讓企業(yè)三年脫困的目標指引下，政府大幅增加了對城市居民基本社會保障的投入 （李阿萌、張京祥，2011）。在這一過程中，社會化的醫(yī)療、工傷、養(yǎng)老、失業(yè)等保險逐漸在國有企業(yè)員工與城鎮(zhèn)職工中建立，城市居民最低生活保障制度基本確立。這種基本社會服務的改革與變遷是為了適應經濟發(fā)展的需要以及國有企業(yè)改革，因此表現(xiàn)出了一定的被動性與適應性，而頂層設計中社會保障差異化原則也導致了基本社會服務非均等化的狀態(tài)。在此過程中，城鄉(xiāng)二元化思路依然被延續(xù)，導致城鄉(xiāng)基本公共服務逐步拉開差距。

受這一階段非均衡化戰(zhàn)略發(fā)展思路的影響，我國經濟發(fā)展程度自東向西呈現(xiàn)出“梯度”狀遞減的趨勢，且東部、中部、西部地區(qū)差距相當明顯。而1994年推行的分稅制改革又在財政收入方面擴大了東部、中部、西部的地區(qū)差異。雖然政府加大了縱向財政平衡力度，但因橫向財政平衡機制的缺失，收效甚微。特別是東部地區(qū)與其他地區(qū)徹底拉開了經濟差距，而其基本公共服務也呈現(xiàn)出較高水平，比其他地區(qū)的基本公共服務水平高出很多。

（3）均衡導向初期的經濟特征。均衡導向時期，在環(huán)境與資源制約越來越突出的情況下，我國經濟發(fā)展開始追求可持續(xù)的、全面的科學性發(fā)展。于是，新時期經濟發(fā)展的主要任務開始向轉變經濟增長方式、調整經濟結構等方面轉移，而基本公共服務的均等化發(fā)展也被提上日程。為此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和區(qū)域性發(fā)展，推進城鄉(xiāng)及各區(qū)域的基本公共服務均等化已成為新時期政府工作的重要內容。隨著我國綜合國力的提升、經濟總量的增長，基本公共服務均等化進程將獲得良好的經濟基礎。

3.制度變遷的社會特征

從社會層面來看，隨著基本公共服務均等化制度的變遷，社會矛盾、消費結構、貧富分化程度等都在發(fā)生著變化，中國傳統(tǒng)文化也遭受著沖擊。建國以來，人們日益增長的物質文化需求與落后的生產之間的矛盾一直是我國社會的主要矛盾。隨著條件的改變與時間的推移，矛盾的方向也在發(fā)生著變化。

在平均導向時期，受經濟發(fā)展水平低、社會產品供應不足的制約，基本公共服務表現(xiàn)出“低水平平均”的特征。改革開放后基本公共服務進入差異導向時期，隨著消費結構的升級與人們收入的增長，公共服務的消費需求和支付能力也逐漸增長，社會家庭結構開始呈現(xiàn)出家庭規(guī)模小型化、家庭人口老齡化等特征。在就業(yè)方面，隨著城市化進程的快速推進與農民工團體的壯大，在社會各個階層逐步拉開貧富差距的同時，人們對基本公共服務的需求也在不斷增長。而中國傳統(tǒng)的“百善孝為先”、“養(yǎng)子防老”等觀念也遭受著沖擊，由此家庭保障功能也在逐步弱化，基本公共服務體系的完善變得更為重要。

三、現(xiàn)階段城鄉(xiāng)基本公共服務均等化制度存在的問題

我國基本公共服務經歷了前文所述的三個階段，發(fā)展至今其變遷路徑呈“U”型變化，即均等化水平先降低再升高，而現(xiàn)階段雖然呈現(xiàn)出逐步調整和升高的趨勢，但是城鄉(xiāng)非均等化的現(xiàn)狀還是非常明顯。均衡導向時期的基本公共服務經歷了教育、社保、醫(yī)療等各個方面的制度改革，整體而言成效是顯著的，但城鄉(xiāng)基本公共服務均等化依然存在很多問題。

1.以經濟效益來衡量城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的制度建設

城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的制度創(chuàng)新是各級政府回應公眾訴求的理性選擇，也是國家繁榮、人民幸福的根本所在。然而，各級政府作為理性的經濟主體，在實現(xiàn)均等化過程中必然要考慮收益與成本的問題。對城鄉(xiāng)基本公共服務均等化制度而言，在實現(xiàn)均等化過程中，經濟投入是必需的，包括決策成本、實施成本、機會成本、風險成本等各項投入，而與之相對應的收益卻很難從經濟角度衡量，或者應該說根本不能從經濟角度去衡量。

在城鄉(xiāng)基本公共服務均等化制度的要求下，其財政投入是可以計算的，而收益只能從其他方面衡量，如公眾滿意度、基礎設施建設程度等。正因為不能用經濟指標來衡量城鄉(xiāng)基本公共服務均等化建設，在缺乏經濟動力的前提下，其制度完善與發(fā)展只能依靠政府的強制性推動，以避免制度變遷過程中可能產生的私人收益與社會收益的矛盾。而政府在對城鄉(xiāng)基本公共服務均等化予以重視并給以財政撥款的同時，更應該防止個別人或團體從中牟利，以免讓基本公共服務均等化制度成果被破壞。

2.長期實行的城鄉(xiāng)二元化制度導致的基本公共服務差異

（1）城鄉(xiāng)基本社會保障差異巨大。由于長期受到城鄉(xiāng)二元制結構的影響與限制，致使農村社會保障水平從各個方面都要比城市社會保障水平低，尤其當下基本公共服務均等化發(fā)展之路的最重要問題便是農村基本社會保障水平低、覆蓋面窄等（何宏光，2014）。比如在農村養(yǎng)老金方面，以泰州為例，2015年其城鎮(zhèn)職工每月的養(yǎng)老保險金平均為1701元，而農村人均每月的社會養(yǎng)老保險只有160元，兩者比例為10.6：1，可謂差異巨大。

（2）城鄉(xiāng)義務教育資源水平差距明顯。城鄉(xiāng)學校之間的教育資源配置存在明顯差距，教育資源的不均等是義務教育存在的重要問題，也是實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的突出問題。城鄉(xiāng)教育質量之所以會表現(xiàn)出巨大的差異與不均等，主要是因為在經費投入、辦學條件、師資力量等方面存在嚴重的資源配置不均等，這需要相關教育部門的大力協(xié)調。另外一些地區(qū)實行的制度，如教師進城考試制度，也在一定程度上造成了農村的教育水平下降、優(yōu)秀師資力量流失、學校生源萎縮等問題。

（3）農村文化建設缺乏組織管理與資金支持。農村居民的業(yè)余文化生活主要以打牌、看電視、串門聊天為主，與城市居民相比相對單一，而唱歌、跳舞、體育鍛煉等更為豐富和有意義的文化活動在農村生活中還很難實現(xiàn)，基本可以總結為開展頻率低、參與度低兩個難題。究其原因，一方面是缺乏資金支持，另一方面是村集體組織不到位。

（4）村級的衛(wèi)生服務、醫(yī)療報銷不到位。農村醫(yī)療保險目前存在的最大問題便是報銷比例低，這是因為農村居民所參保的醫(yī)療保險主要是新型農村合作醫(yī)療保險，其特點是繳費少，而醫(yī)療報銷標準也相對較低。農村的基層醫(yī)療機構以衛(wèi)生室、村級衛(wèi)生服務中心為主，能夠開展常見病癥的初級診治，其特點是手續(xù)簡單、路程較短、收費低廉等，但也存在著醫(yī)療水平低、設備配置不完善等問題。

（5）農村居民公交出行極不便利。農村的道路建設無論從質量還是數(shù)量上都已經取得很大成效，也廣受農村居民的認可，很多鄉(xiāng)村基本達到“村村通公路、戶戶通水泥路”的標準。不過，相對于城鎮(zhèn)而言，農村的公交出行依然非常不便利，一部分鄉(xiāng)村居民要步行很長路程才能到達公交站點，很多鄉(xiāng)村都不通公交。

3.一些鄉(xiāng)村基本公共服務制度在實施過程中存在低效率

新制度經濟學認為，在既定的制度框架下，若參與者行為能夠增加勞動產出，那么制度就是有效率的；但是若相關制度無法適應參與者或者實施主體的真正需求，那么將很難產生真正的價值與意義，更沒有所謂“效率”了（王洪東，2013）。在既定的鄉(xiāng)村基本公共服務制度中存在一定的低效率問題，比如職業(yè)技能培訓。依據(jù)2006年出臺的《關于解決農民工問題的若干意見》，各地政府需制定相關政策來提高農民工的就業(yè)質量，提升其職業(yè)能力。但是，在青川縣等地調查時發(fā)現(xiàn)，相關政府機構雖然在農民工的技能培訓上撥出了專項資金，但是其款項針對的僅僅是本地戶籍的農民工。據(jù)統(tǒng)計，目前農民工平均外出就業(yè)時間為9.7個月，也即是說，本地的農民工其實絕大多數(shù)時間都在外地務工。如此，相關部門所設定的培訓制度效率會非常低，能夠參與的只能是農村的當?shù)亓羰乩先耍谑潜愠霈F(xiàn)了“空白培訓”的現(xiàn)象，而農民工的職業(yè)技能并沒有得到提升。調查結果也顯示，農民工的現(xiàn)有技能和相關部門所提供的職業(yè)技能培訓無任何關系。從這個例子不難看出，目前基本公共服務均等化制度存在著供給效率低甚至無效率的問題。

1.趙云旗、申學鋒、史衛(wèi)等：《促進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的財政政策研究》，《經濟科學》2010年第6期。

2.劉志昌：《基本公共服務均等化的變遷及其邏輯：一個解釋框架》，《社會主義研究》2014年第3期。

3.黃云鵬：《“十二五”促進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的對策建議》，《經濟管理》2010年第7期。

4.羅震東、韋江綠、張京祥：《城鄉(xiāng)基本公共服務設施均等化發(fā)展的界定、特征與途徑》，《浙江社會科學》2011年第7期。

5.耿衛(wèi)新：《城鄉(xiāng)基本公共服務均等化：破解城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的突破口》，《河北學刊》2011年第5期。

6.劉成奎、王朝才：《城鄉(xiāng)基本公共服務均等化指標體系研究》，《社會科學研究》2011年第8期。

7.李阿萌、張京祥：《城鄉(xiāng)基本公共服務設施均等化研究評述及展望》，《西北師大學報（社會科學版）》2011年第11期。

8.何宏光：《新農村建設再反思與展望——新時期農村社會建設的路徑探索》，《現(xiàn)代經濟探討》2014年第6期。

9.王洪東：《不平等與再分配的新經濟學》，《現(xiàn)代經濟探討》2013年第10期。

［責任編輯：侯祥鵬］

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1009-2382（2016）01-0022-04

郭經延，暨南大學產業(yè)經濟研究院博士生；鄧偉根，暨南大學產業(yè)經濟研究院教授、博導（廣州510632）。