王曙光，張小鋒

(哈爾濱商業(yè)大學 財政與公共管理學院，哈爾濱 150028)

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經(jīng)濟學研究

促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的財政政策研究

王曙光，張小鋒

(哈爾濱商業(yè)大學 財政與公共管理學院，哈爾濱 150028)

我國目前區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距較大，如何制定有效的財政政策促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展成為亟待解決的問題。在理論與實踐層面闡述國內(nèi)外財政政策對區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展重要性的基礎上，分析了我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展存在的分稅財政體制不完善、轉(zhuǎn)移支付制度不合理、稅收制度結(jié)構(gòu)不規(guī)范和稅收優(yōu)惠政策不平衡等財政政策缺陷，借鑒加大財政投資力度、運用財政補貼辦法、實施轉(zhuǎn)移支付制度和制定特別稅收政策等國外促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的財政政策經(jīng)驗，提出了東部沿海地區(qū)實施“積極性”財政政策和中西北等地區(qū)實施“激勵性”財政政策的建議。

區(qū)域經(jīng)濟；協(xié)調(diào)發(fā)展；財政政策

區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不均衡已成為世界各國的普遍現(xiàn)象，尤其是在經(jīng)濟快速發(fā)展時期更為突出，因而促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展也就成為各國政府宏觀調(diào)控經(jīng)濟的重要目標之一。我國自改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟體制的深化與經(jīng)濟的快速發(fā)展，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差異越來越大，導致中西部和東北(以下簡稱中西北)地區(qū)的經(jīng)濟水平與東部沿海地區(qū)有著較大的差距。在經(jīng)濟新常態(tài)下，如何有效制定及利用宏觀調(diào)控政策促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，已成為我國政府及專家學者研究的重要課題。

我國的諸多專家學者認為，稅收、轉(zhuǎn)移支付和財政支出等財政政策工具對區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展可起到促進作用，如高培勇、馬栓友(2001)，李大明、郭慶旺(2003)，彭月蘭、吳傳清(2004)，韓鳳芹、陳志勇(2005)，安體富、劉星(2008)，胡洪曙、丁蕓(2009)，王新軍(2010)，魏后凱(2011)，韓學麗(2012)，張爾俊、張勝民(2013)，王寶順、劉琦(2014)和曾淑婉(2015)等人的觀點。其中，武漢大學吳傳清教授認為稅收與轉(zhuǎn)移支付能夠直接減緩區(qū)域經(jīng)濟差距擴大的趨勢，財政部財政科研所韓鳳芹研究員提出加大對落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度、給予落后地區(qū)一定的稅收政策傾斜等，中國人民大學安體富教授提出改革現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度、在中西部地區(qū)重新進行稅權(quán)劃分、加快推行新一輪稅制改革等。

一、我國促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的財政政策缺陷

我國自實施區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略以來，適時制定了與之相配合的財政政策，這對加快欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、縮小區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距和促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展等方面起到了積極的促進作用，但也存在一定的缺陷，主要表現(xiàn)在以下四個方面：

(一)分稅財政體制不完善

1. 第一產(chǎn)業(yè)增值稅的地方收入較少。中西北地區(qū)第一產(chǎn)業(yè)主要是農(nóng)業(yè)，我國在2006年取消農(nóng)業(yè)稅以后涉及農(nóng)業(yè)的稅收(煙葉稅)較少，如2014年青海、新疆等省區(qū)的煙葉稅為零。因此，對農(nóng)業(yè)產(chǎn)品征收13%低稅率的增值稅就成為第一產(chǎn)業(yè)主要的稅收收入，且僅有1/4的增值稅收入歸屬于地方政府。

2. 第二產(chǎn)業(yè)資源稅無地方財力優(yōu)勢。中西北地區(qū)第二產(chǎn)業(yè)主要涉及增值稅、消費稅和資源稅等稅種，而消費稅屬于中央稅，增值稅收入的3/4歸中央財政所有。在資源稅中除海洋石油資源稅作為中央稅外，其余部分作為地方財政收入，但目前中西北地區(qū)因資源稅征收范圍較窄、稅負較低，也無法將其轉(zhuǎn)化為地方財力的優(yōu)勢[1]。

3．第三產(chǎn)業(yè)營業(yè)稅等可用財力較弱。中西北地區(qū)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平與東部地區(qū)相比較為落后，其支柱稅種是營業(yè)稅，且部分稅目又屬于中央與地方政府共享稅收，特別在營業(yè)稅改征增值稅和財產(chǎn)稅制不完善的前提下，導致其稅收收入零星分散，且在其企業(yè)經(jīng)濟效益和個人收入水平較低的情況下所得稅收入也無法得到保障。

(二)轉(zhuǎn)移支付制度不合理

西方發(fā)達國家地方財政收入，有30%～40%來源于聯(lián)邦和州政府的財政轉(zhuǎn)移支付，有的國家或地區(qū)(如美國的學區(qū))有近60%的資金來源于上級政府的財政轉(zhuǎn)移支付。我國近年來不斷完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，但因缺乏充足的財力支持，均等化效果不明顯，沒有起到縮小區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距的作用。其缺陷主要表現(xiàn)在：

1. 稅收返還計算不合理。如我國現(xiàn)行增值稅、消費稅基數(shù)增長的稅收返還政策實際上是默認了“起點”的不公平，使發(fā)達地區(qū)更加富裕，而中西北地區(qū)因增值稅、消費稅增長緩慢享受稅收返還利益較少。一般性轉(zhuǎn)移支付雖逐步傾向中西北地區(qū)，但東部地區(qū)獲取轉(zhuǎn)移支付財力的比重仍舊較大，從而導致了中西北地區(qū)與東部發(fā)展差距的進一步擴大。

2. 轉(zhuǎn)移支付標準不規(guī)范。我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度并沒有一套規(guī)范、合理的計算程序與方法，造成轉(zhuǎn)移支付資金的盲目性和隨意性，并演變?yōu)橹醒肱c地方之間的博弈行為，加之財政轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)督的不規(guī)范和非公開性，從而降低了轉(zhuǎn)移支付的效率，這不僅未能有效解決地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展的不均衡問題，而且加劇了其公共服務水平的差距。

3. 橫向轉(zhuǎn)移支付的缺失。世界各國轉(zhuǎn)移支付模式有縱向、橫向、縱向與橫向混合轉(zhuǎn)移支付三種，我國屬于第一種，既缺少獨立、規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付法律，更無解決區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展極不平衡問題的橫向或縱向與橫向混合轉(zhuǎn)移支付辦法。因此，建立一種長效的“橫向”財政轉(zhuǎn)移支付制度，對平衡地區(qū)財政收入差異和實現(xiàn)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展意義重大。

(三)稅收制度結(jié)構(gòu)不規(guī)范

國家通過調(diào)整稅收制度結(jié)構(gòu)來促使經(jīng)濟資源得到最佳配置，并有效彌補市場缺陷。但我國現(xiàn)行消費稅、所得稅和財產(chǎn)稅等稅種結(jié)構(gòu)的不公平、不合理、不完善，客觀上加大了地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展的差距。其缺陷主要表現(xiàn)在：

1. 消費稅負擔不公平。如中西北地區(qū)是煙酒類產(chǎn)業(yè)集中生產(chǎn)基地，消費稅對煙酒等消費品課以重稅，從而導致其煙酒類企業(yè)負擔較重的消費稅。相反東部地區(qū)是奢侈消費行為與高檔消費品(如豪宅、高檔家具等)的集中地區(qū)，但卻是消費稅的“空白”，不承擔相應的消費稅負，在客觀上又加劇了區(qū)域之間消費稅負擔水平的差距[2]。

2. 所得稅征收不合理。如現(xiàn)行企業(yè)所得稅匯總納稅辦法造成設在中西北地區(qū)的分支機構(gòu)經(jīng)營成果及應納稅款匯總至東部地區(qū)總機構(gòu)辦理納稅，其總機構(gòu)所在地政府獨享該類企業(yè)稅收而不利于小城市及中西北地區(qū)的發(fā)展。特別是個人所得稅分類稅制模式，無形中加大了東部地區(qū)個人所得稅的扣除額度，客觀上形成了東部地區(qū)較低的稅收負擔。

3. 財產(chǎn)稅等稅不完善。如現(xiàn)行房產(chǎn)稅對普通住房與別墅、大戶型等商品房，以及個人單套住房與多套住房實行無差別的稅收政策，而東部地區(qū)的居民收入和住房消費水平遠高于中西北地區(qū)，更突顯稅收政策的不合理、有失公平。此外，遺產(chǎn)稅的“缺位”造成財產(chǎn)稅在調(diào)節(jié)發(fā)達與欠發(fā)達地區(qū)財富和個人收入分配差距等方面未能發(fā)揮應有的作用。

(四)稅收優(yōu)惠政策不平衡

稅收優(yōu)惠政策是國家對特定的納稅人和征稅對象或特殊地區(qū)給予稅收激勵或照顧的方法和措施。我國較長時期的稅收優(yōu)惠政策更多地偏重于東部沿海發(fā)達地區(qū)，而不利于中西北地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，導致了對區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的逆向調(diào)節(jié)作用。其缺陷主要表現(xiàn)在：

1. 優(yōu)惠傾斜東部地區(qū)。近年來稅收優(yōu)惠政策調(diào)整并未使中西北地區(qū)獲得比東部地區(qū)更多的稅收優(yōu)惠，甚至反而更少，中西北地區(qū)稅收負擔水平仍然重于東部地區(qū)。如東部地區(qū)高新技術和外資企業(yè)眾多而享受稅收優(yōu)惠相應較多，稅收優(yōu)惠政策目標誘導了資源向經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的流動，導致更多的外商直接投資流入東部地區(qū)。

2. 優(yōu)惠忽視產(chǎn)業(yè)方向。我國注重區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策效應，也體現(xiàn)了對農(nóng)業(yè)、基礎設施和先進技術產(chǎn)業(yè)的扶持，但優(yōu)惠的重點與手段不夠清晰，未能充分體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策的導向功能。此外，產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策與中西北地區(qū)亟待發(fā)展的產(chǎn)業(yè)不協(xié)調(diào)，更缺少針對其產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點與優(yōu)勢的特定優(yōu)惠，因而未能真正緩解中西北地區(qū)產(chǎn)業(yè)失衡的矛盾。

3. 優(yōu)惠方式過于簡單。如稅收優(yōu)惠政策注重企業(yè)利潤的調(diào)節(jié)，且以減免稅等直接優(yōu)惠為主，缺乏間接稅收優(yōu)惠的激勵效應，更缺少有效的稅收監(jiān)管。中西北地區(qū)企業(yè)由于投資規(guī)模大、投資回報期長和盈利水平低等產(chǎn)業(yè)特點而難以享受到優(yōu)惠，因而稅收優(yōu)惠政策的傾斜加劇了中西北地區(qū)與東部實際宏觀稅負的不均狀態(tài)。

二、國外促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的財政政策經(jīng)驗

世界各國加快落后地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)驗表明，國家扶持尤其是實施直接激勵、制定優(yōu)惠的財政政策是至關重要的，主要表現(xiàn)在以下四個方面：

(一)加大財政投資力度

財政投資是加快欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展最直接的手段。如美國加大對西南部欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的財政投入，從而加速該地區(qū)農(nóng)業(yè)機械化和現(xiàn)代化的進程；從經(jīng)濟發(fā)達的北部地區(qū)征集高額稅收用于落后地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，如1975年有106.4億美元稅收從北部流入西部，1984年在6 995.3億美元財政支出中用于南部、西部、東北部和中北部的分別為34.5%、22.6%、21.6%和21.3%[3]；聯(lián)邦政府制定對欠發(fā)達地區(qū)的援助計劃，給予州政府一定比例的財政款項，并定期審計財政款項的使用，而州政府監(jiān)督和指導援助計劃的實施等。

德國較長時期內(nèi)對魯爾區(qū)老工業(yè)基地的煤炭、鋼鐵、造船等進行高投入和高資助等資金補助，旨在提高傳統(tǒng)工業(yè)競爭力。1995年開始德國向東部各州提供特殊投資撥款，持續(xù)10年每年撥款600億馬克[4]。法國在政府年度財政支出公文中明確將工業(yè)結(jié)構(gòu)改革與現(xiàn)代化、就業(yè)與培訓、研究與開發(fā)等作為支持重點，并在預算支出中優(yōu)先保證煤炭、冶金等重要產(chǎn)業(yè)，支持落后地區(qū)的發(fā)展。巴西通過財政預算撥款保證區(qū)域開發(fā)所需資金，采取開放政策并重視外資利用，以吸引東部和南部私人資本投入，有效促進了西部和北部地區(qū)的發(fā)展。

因此，針對我國中西北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展條件差以及中央政府財力支持不足等問題，我國可借鑒美國和德國等國家財政資金支持的經(jīng)驗，通過直接加大對中西北特別是老少邊窮地區(qū)的財政投資力度，增加其社會經(jīng)濟建設與發(fā)展資金，并加大對特定區(qū)域、特定產(chǎn)業(yè)、特定項目和特定企業(yè)等的財政投入，以增強其發(fā)展的能力與后勁。

(二)運用財政補貼辦法

日本為支持落后地區(qū)發(fā)展制定了一系列財政補貼辦法，如為鼓勵北海道的經(jīng)濟發(fā)展而給予其區(qū)域內(nèi)開發(fā)項目高于其他地區(qū)的財政補貼，1995年對北海道港口建設多給予35%的財政補貼，在公路等其他基礎設施項目建設上多給予18%的財政補貼；同時還采取各種形式的價格補貼和利息補貼等，并通過改變補貼和負擔的比例、調(diào)整對地方債務本息償還的國庫補貼等辦法，加快落后地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的進程。美國利用財政融資手段對投資于經(jīng)濟落后地區(qū)的私營企業(yè)提供長期的低息或無息貸款，并對向經(jīng)濟落后地區(qū)提供貸款的相關金融企業(yè)提供信貸保險等。

德國實施投資補貼法，即政府將東部的5個州統(tǒng)一劃分為補貼區(qū)，每年補貼150億馬克資金；1991年國家信貸銀行對在重點開發(fā)資助區(qū)進行投資的中小企業(yè)提供70億馬克的低息貸款，對自由職業(yè)者提供65億馬克的低息貸款，使當?shù)亟?jīng)濟得到快速發(fā)展[5]。法國為促進老工業(yè)基地改造、支持企業(yè)改造和現(xiàn)代化進程，建立工業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展基金，專門用于向企業(yè)發(fā)放優(yōu)惠貸款；為推動科學研究和促進新技術開發(fā)，政府鼓勵建立風險投資共同基金等[6]。歐共體設立歐洲地區(qū)發(fā)展基金(包括配額基金和非配額基金)，同時還有保證基金、農(nóng)業(yè)指導、社會基金和投資銀行等，主要用于支持落后地區(qū)的發(fā)展。

寧夏青龍管業(yè)股份有限公司是中國預應力鋼筒混凝土管質(zhì)量聯(lián)盟理事長單位，是一家致力于高品質(zhì)管道研發(fā)、設計、生產(chǎn)、安裝和服務于一體的專業(yè)化管道制造商、城市基礎設施建設商和運營商。多年來，青龍管業(yè)在PCCP管道的質(zhì)量控制、技術進步、工藝改良等方面進行了不懈努力，為我國PCCP行業(yè)的發(fā)展作出了突出貢獻，在南水北調(diào)中線工程天津段、河北段、河南段的管材制造任務中均有出色表現(xiàn)，獲得了承建方的一致好評與獎勵。

有鑒于此，我國也實施了國外財政投資補貼辦法，如從2010年7月起對福建和山東兩省(不含廈門、青島市)實行小額擔保貸款貼息政策，其財政承擔的貼息資金列入中央財政預算[7]。顯然這種貼息政策范圍較小，不包括中西北地區(qū)。因此，應擴大小額擔保貸款財政貼息政策的實施范圍，使欠發(fā)達的中西北地區(qū)尤其是老少邊窮地區(qū)能早日享受財政投資補貼的優(yōu)惠政策。

(三)實施轉(zhuǎn)移支付制度

實施轉(zhuǎn)移支付制度是縮小區(qū)域公共服務差距最有效的途徑之一。如日本實施無條件和有條件的轉(zhuǎn)移支付，前者是用各地區(qū)的一定指標與全國平均水平相比較，由此確定一個綜合指數(shù)；后者是支持落后地區(qū)基礎設施建設，加大地區(qū)財政補助，包括一般、特殊、臨時和項目專項補助等。轉(zhuǎn)移支付制度包括地方讓與稅、國庫支出金、地方交付稅3種，其中：地方讓與稅是中央集中征收某些特定稅種，將其收入分解下?lián)艿胤秸粐鴰熘С鼋饘儆趯ｍ椶D(zhuǎn)移支付，包括委托金、負擔金和補助金；地方交付稅即由中央給予地方的財政補助[8]。

美國從20世紀30年代起對不同區(qū)域制定差別稅率，對發(fā)達地區(qū)實施累進所得稅制，并以財政轉(zhuǎn)移方式給予欠發(fā)達地區(qū)，即發(fā)達地區(qū)多征的稅收收入轉(zhuǎn)移給經(jīng)濟落后地區(qū)加快經(jīng)濟發(fā)展[9]。德國實施橫向平衡和縱向平衡的轉(zhuǎn)移支付。前者是轉(zhuǎn)移支付在各州之間的轉(zhuǎn)移；后者是轉(zhuǎn)移支付在上下級政府之間的轉(zhuǎn)移，包括聯(lián)邦對州和州對地方兩個層次。如果經(jīng)過州際平衡，東部新州的財政能力提高到全聯(lián)邦各州平均值的95%，則由聯(lián)邦撥款，使之提高到99.5%的水平。

我國目前實行的轉(zhuǎn)移支付制度主要是縱向轉(zhuǎn)移支付，東部地區(qū)對西部對口支援的橫向財政轉(zhuǎn)移支付極少且不規(guī)范，缺乏合理性和科學性[10]。因此，我國可參考日本和德國等規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付辦法，構(gòu)建新的財政轉(zhuǎn)移支付模式，在堅持和完善縱向轉(zhuǎn)移支付的同時，加大東部對中西北地區(qū)的橫向轉(zhuǎn)移支付，提升中西北地區(qū)政府財力，加快其經(jīng)濟發(fā)展，以促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。

(四)制定特別稅收政策

美國實施特別的稅收政策是對州、地方政府給予稅收豁免和減免權(quán)限，對所有在貧困地區(qū)投資興辦的企業(yè)免征5年所得稅，其所得稅收益在本地區(qū)再投資可繼續(xù)享受稅收優(yōu)惠；1993年制定的《聯(lián)邦受援區(qū)和受援社區(qū)法案》中規(guī)定，聯(lián)邦政府撥款25億美元無償用于南部和西部地區(qū)稅收減免；州政府對貧困地區(qū)、工業(yè)區(qū)的投資企業(yè)給予稅收減免等。日本對落后地區(qū)制定各種特別稅收法律制度，落后地區(qū)可享受減免和抵稅等優(yōu)惠政策，如大企業(yè)從城區(qū)搬遷至偏遠地區(qū)可享受減免不動產(chǎn)出賣價所得稅、事業(yè)稅和固定資產(chǎn)稅的優(yōu)惠政策，又如對在落后地區(qū)投資高速公路、新干線等網(wǎng)絡基礎設施建設給予稅收和投資貸款等優(yōu)惠政策。

德國實行稅收減讓和特殊折舊。前者包括對原東德地區(qū)企業(yè)予以稅收減免和地方稅收減讓；后者是對東部5州新辦企業(yè)給予優(yōu)惠折舊，即利用較大的折舊率減少企業(yè)納稅額度。法國為鼓勵企業(yè)投資，減輕其稅負，對工業(yè)企業(yè)給予減免10%行業(yè)稅的優(yōu)惠；企業(yè)在東北老工業(yè)區(qū)投資建廠享有所得稅、公司稅和地方稅免征3年的優(yōu)惠，期滿后再享有減半征收的稅收優(yōu)惠；建立“無稅特區(qū)”，免征勞工稅和其他各種社會雜稅等。巴西為促進西部和北部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，實行一系列的稅收優(yōu)惠政策，如1996年對投資于西部和北部地區(qū)的外國汽車企業(yè)給予較大減稅優(yōu)惠政策，促進了巴西汽車企業(yè)在西部和北部地區(qū)的發(fā)展。

為緩解我國東西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡的現(xiàn)象，對中西北地區(qū)可利用稅收激勵政策，通過減免優(yōu)惠、再投資退稅等方法來吸引國內(nèi)外的投資，并對其欠發(fā)達地區(qū)的能源業(yè)、加工業(yè)、運輸業(yè)、通信業(yè)、旅游服務業(yè)、高新技術產(chǎn)業(yè)和民生工程給予稅收優(yōu)惠，助力產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以提高該類地區(qū)的財政能力，促進又好又快發(fā)展，增強落后地區(qū)綜合經(jīng)濟實力。

三、我國促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的財政政策類型

在促進我國區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展中，堅持“效率優(yōu)先、兼顧公平”的市場經(jīng)濟原則，以效率為原則確定經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)優(yōu)先發(fā)展，以公平為原則確定經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)加快發(fā)展，從而確定有區(qū)域差別的財政政策，這是實施我國區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展財政政策的前提所在。結(jié)合我國實施區(qū)域經(jīng)濟政策和財政政策的客觀實踐，特別是2008年以來實施的積極財政政策，為進一步促進區(qū)域經(jīng)濟快速、協(xié)調(diào)發(fā)展，可對東部沿海地區(qū)繼續(xù)實施“積極性”的財政政策，對中西北等地區(qū)加大實施“激勵性”的財政政策[2]。

(一)東部沿海地區(qū)實施“積極性”的財政政策

1．實施“積極性”財政政策的基本分析。所謂“積極性”財政政策，是就我國當前特殊時期實施積極財政政策而言的。東部沿海地區(qū)可視為一般意義上的積極財政政策，其實質(zhì)是經(jīng)濟發(fā)展的“穩(wěn)健”或“適度擴張”的財政政策。表現(xiàn)為財政收支總量的基本平衡，在結(jié)構(gòu)上“有松有緊，有保有控”。實施“積極性”財政政策，應注重投資政策導向調(diào)整、稅收政策結(jié)構(gòu)優(yōu)化、促進科技進步與創(chuàng)新、構(gòu)建促進可持續(xù)發(fā)展政策體系、與貨幣政策恰當配合，其核心是松緊適度、著力協(xié)調(diào)、放眼長遠，即注重把握“控制赤字、調(diào)整結(jié)構(gòu)、推進改革、增收節(jié)支”十六個字[11]。

在以往的數(shù)十年中，我國東部沿海地區(qū)在優(yōu)先發(fā)展、非均衡戰(zhàn)略政策下，較早享受了更多于中西北地區(qū)的特殊優(yōu)惠政策，引領著中國經(jīng)濟的飛速發(fā)展，也在一定程度上帶動了其他地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。目前東部沿海地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展較快，個別省市已經(jīng)進入了中等發(fā)達國家的水平。東部沿海地區(qū)在未來相當長的時期內(nèi)將會面臨著雙重的發(fā)展任務：一是加快經(jīng)濟發(fā)展，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，率先實現(xiàn)現(xiàn)代化；二是帶動其他區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，支持中西北地區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展，加快實施橫向轉(zhuǎn)移支付，以縮小區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距，實現(xiàn)共同發(fā)展、共同富裕目標。因此，為協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、犧牲其部分財源財力，結(jié)合本區(qū)域?qū)嶋H狀況，在國家財力有限的前提下，東部沿海地區(qū)可實施“積極性”財政政策。

2．實施“積極性”財政政策的主要內(nèi)容。其基本思路是根據(jù)區(qū)域補償、區(qū)域發(fā)展和公共投資等區(qū)域經(jīng)濟政策，對東部沿海地區(qū)實施“積極性”財政政策，也就是實施我國現(xiàn)行的積極財政政策，頂住經(jīng)濟下行的壓力。東部沿海地區(qū)在不造成經(jīng)濟“斷崖式”下跌的前提下逐漸穩(wěn)步去杠桿化。如東部沿海地區(qū)因工資水平較高，居民可支配收入和生活質(zhì)量較高，國家可以適度降低財政轉(zhuǎn)移支付的比重；基于東部沿海地區(qū)工業(yè)化程度較高、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為合理和基礎設施較好的現(xiàn)實，國家可以加大力度對中西北地區(qū)進行資本和技術等投入，并給予貸款貼息和稅收優(yōu)惠等政策；通過對東部沿海地區(qū)增加稅收和減少財政投入等方式，讓渡部分財力給經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，特別是西部地區(qū)，使其增加經(jīng)濟發(fā)展的后勁和自我發(fā)展的能力。

實施“積極性”財政政策的內(nèi)容主要是穩(wěn)定宏觀總需求，調(diào)控經(jīng)濟運行，適度擴大財政支出規(guī)模，其措施包括：一是精確財政政策取向，支持供給側(cè)改革，科學論證增支領域，加大對社會需求大且市場介入低的產(chǎn)品的供給，如保障優(yōu)先發(fā)展科教、加大醫(yī)療衛(wèi)生投入和完善社會保障體系等，不斷提高社會總福利水平；二是調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，如加大對“三農(nóng)”投入力度，大力支持科技創(chuàng)新，推進節(jié)能減排，實施鼓勵節(jié)能環(huán)保、自主創(chuàng)新和進口退稅等優(yōu)惠政策；三是支持開展區(qū)域經(jīng)濟合作，進一步落實好支持中部崛起、西部大開發(fā)和東北老工業(yè)基地振興的扶持政策，建立橫向的轉(zhuǎn)移支付制度等；四是增收節(jié)支與依法理財，如依法加強稅收征管工作，規(guī)范非稅收入管理，嚴格控制減免稅，提高財政資金使用效益等。

(二)中西北等地區(qū)實施“激勵性”的財政政策

1．實施“激勵性”財政政策的基本分析。在全國總體實施積極財政政策的前提下，應對中西北地區(qū)等欠發(fā)達地區(qū)實施“更加積極、更加支持、更加寬松、更加優(yōu)惠”的激勵性財政政策(簡稱“激勵性”財政政策)。中西北尤其是東北地區(qū)，從新中國成立至今為國家提供了經(jīng)濟發(fā)展所需要的眾多資源，如糧食、石油、煤炭和木材等重要產(chǎn)品，為中國重工業(yè)的發(fā)展做出了不可替代的、重大的貢獻。20世紀80年代以后，我國對中西北地區(qū)資源進行大規(guī)?！皷|輸和南調(diào)”，使得其資源極度匱乏，人才流失嚴重。隨著東部和經(jīng)濟特區(qū)經(jīng)濟的加快發(fā)展，資源逐漸耗盡的中西北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對緩慢，諸如輕工業(yè)發(fā)展相對落后、重工業(yè)稅負依舊較重、企業(yè)發(fā)展資金嚴重不足等問題嚴重制約了其經(jīng)濟的快速發(fā)展。

因此，國家應對中西北地區(qū)實行“更加積極”的激勵性財政政策，進一步補償諸如東部沿海和經(jīng)濟特區(qū)長期享受的“超國民待遇”優(yōu)惠政策，增強資金投入力度，加強重點項目建設，對其省級政府賦予優(yōu)先發(fā)行地方建設債券等特殊的財政政策，這也符合中國區(qū)域經(jīng)濟政策主體框架及發(fā)展總體戰(zhàn)略目標。2008年以來在全國范圍內(nèi)實行的積極財政政策，可稱為基本區(qū)域政策或主體區(qū)域政策；中西北等欠發(fā)達地區(qū)實施“更加積極”的激勵性財政政策，可稱為重點區(qū)域政策，是重點發(fā)展區(qū)和重點扶貧區(qū)的區(qū)域政策體現(xiàn)，也是國家戰(zhàn)略的重點內(nèi)容?？梢?，實施“更加積極”的激勵性財政政策，對中部崛起、西部大開發(fā)和東北老工業(yè)基地振興具有更加重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。

2．實施“激勵性”財政政策的主要內(nèi)容。其基本思路是根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟政策實施激勵性的財政政策，針對中西北地區(qū)工資率較低、失業(yè)率較高、居民收入和生活水平較差等實際情況，應進一步加大財政轉(zhuǎn)移支付的力度，逐步縮小其與東部沿海地區(qū)發(fā)展的差距；針對其工業(yè)化程度較低、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理和基礎設施薄弱等問題，國家財政資金應重點支持予以解決；加大區(qū)域內(nèi)交通和通信等基礎設施的公共投資以及科教文衛(wèi)支出等民生需求方面的投入；通過區(qū)域減免稅等優(yōu)惠政策降低稅負水平，擴大財政投資規(guī)模，以加快區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。

實施“激勵性”財政政策的內(nèi)容主要包括：一是采取激勵性財政機制，主要包括調(diào)整財政分配格局、加大財政重點投入、優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)、實行轉(zhuǎn)移支付傾斜和健全社會保障體系等；二是實施結(jié)構(gòu)性減稅政策，減輕企業(yè)稅負，如完善增值稅、消費稅、資源稅和房產(chǎn)稅(物業(yè)稅)等稅制，并開征環(huán)境保護稅、社會保障稅和遺產(chǎn)稅，以拓展新興稅源；三是規(guī)范優(yōu)惠性稅收政策，對特定投資、科技創(chuàng)新、促進就業(yè)和節(jié)能減排給予稅收優(yōu)惠，加大對中小企業(yè)和民營經(jīng)濟的稅收優(yōu)惠力度；四是強化科學性財政管理，包括強化依法財政意識、規(guī)范非稅收入管理、提高稅收征管效率和為老國企豁免欠稅等。

綜上所述，本文主要闡述了對財政政策與區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的基本認識，分析了我國促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的財政政策缺陷、國外促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的財政政策經(jīng)驗，以及促進我國區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的財政政策類型。我們認為：根據(jù)區(qū)域政策理論和我國區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，在國內(nèi)需求不足和財力較為充裕的前提下，2008年至今實施的積極財政政策對促進區(qū)域發(fā)展、縮小區(qū)域經(jīng)濟差距起到了重要的積極作用，因此在未來一定時期內(nèi)(“十三五”或更長時期)，可對東部沿海地區(qū)實施“積極性”的財政政策，對中西北等地區(qū)實施“激勵性”的財政政策；當國內(nèi)需求充足和財力較為拮據(jù)時，則可對東部沿海地區(qū)實施穩(wěn)健的財政政策，對中西北等地區(qū)實施積極的財政政策。這樣，逐步形成支持經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)加快發(fā)展的長效機制，以實現(xiàn)國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的目標。

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〔責任編輯：劉陽〕

2015-09-10

國家社科基金項目“區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的財稅政策創(chuàng)新與機制研究”(14BJY003)

王曙光(1963-)，男，山東青島人，院長，教授，博士研究生導師，從事財稅理論與政策研究。

F812

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1000-8284(2016)09-0141-06