張　芳，張思敏

(東北農業(yè)大學 經濟管理學院，哈爾濱 150030)

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經濟學研究

·闖出老工業(yè)基地振興發(fā)展新路專題·

國有林區(qū)經濟轉型發(fā)展新路探討

張芳，張思敏

(東北農業(yè)大學 經濟管理學院，哈爾濱 150030)

在我國產業(yè)結構中,農業(yè)屬于第一產業(yè)，林業(yè)是我國農業(yè)重點發(fā)展的一個環(huán)節(jié),在我國市場經濟中發(fā)揮著基礎作用。目前，我國經濟發(fā)展逐步進入新常態(tài)，國有林區(qū)面對經濟發(fā)展的新形勢與變化，其轉型之路取得一定成就但也存在森工企業(yè)產權不清、資金和金融壓力巨大、產業(yè)結構不理想、基礎設施無法滿足國有林區(qū)發(fā)展需要等問題。國有林區(qū)在未來的發(fā)展中，應該從逐步實行“政企分開”管理體制改革、加強資金和金融投入力度、發(fā)展非木產業(yè)、加強基礎設施建設、提供全方位政策等方面促進自身轉型發(fā)展。

國有林區(qū)；新常態(tài)；經濟轉型

一、國有林區(qū)經濟轉型的歷史沿革

截至目前，我國國有林區(qū)的經濟轉型主要經歷了1990—1997年的林區(qū)“兩?！敝卫黼A段和1998至今的天然林保護階段。

(一)第一階段：林區(qū)“兩?！敝卫黼A段(1990—1997年)

我國國有林區(qū)在為經濟發(fā)展做出重大貢獻的同時也產生了一些問題，表現為可采森林資源危機(森林資源數量和質量下降、用材林齡組變化、可采資源枯竭)和企業(yè)經濟危困(企業(yè)獲得利潤低、難以支付職工工資)。“兩?！毙纬捎?985年，是由于我國國有林區(qū)長期采伐量大于生長量導致的，在1990年及此后的幾年間這種現象更為常見，為此，中國開始嘗試采取各種措施治危興林。1993年，黨的十四屆三中全會修改了《森林法》，實施了分類經營的改革措施，開始了林地使用權有償轉讓的探索。1995年，《林業(yè)經濟體制改革總體綱要》法規(guī)的頒布，提高了林業(yè)整體配套體制改革的速度。

(二)第二階段：天然林保護階段(1998年以后)

20世紀90年代末，我國提出了一系列林業(yè)發(fā)展策略，以此加快林區(qū)的經濟改革。我國先后通過天保工程與退耕還林試點，借助科學手段經營固有林和新育林，完善林業(yè)架構，提高林產品的可持續(xù)開發(fā)、林區(qū)員工的收益，進行集體林權制度改革，加強林權流轉等方式促進林業(yè)轉型發(fā)展。2014年，停止對黑龍江省重點國有林業(yè)區(qū)天然林的商業(yè)采伐，國有林區(qū)實行全面保護。2015年3月，中共中央、國務院印發(fā)了《國有林區(qū)改革指導意見》，確定了國有林區(qū)天然林保護的實施方案，推進林區(qū)政企分開，創(chuàng)新森林資源管護機制，優(yōu)化林業(yè)資源產權體制，制定完善的林區(qū)績效管理、考核等諸多管理辦法。

二、新常態(tài)下國有林區(qū)經濟轉型發(fā)展現狀及存在問題

(一)國有林區(qū)經濟發(fā)展新常態(tài)的現狀

我國國有林區(qū)經過60多年的開發(fā)建設，從全面停伐開始已進入木材全面保護的新時期，林區(qū)經濟發(fā)展呈現出了新常態(tài)。

1.林區(qū)特色經濟發(fā)展迅速，林下經濟等相關產業(yè)發(fā)展較快。我國各國有林區(qū)隨著商業(yè)森林主伐的停止，生產經營方式發(fā)生重大變革，林業(yè)發(fā)展由木材生產為中心轉向生態(tài)建設為主，林下經濟應時而生，林下種植、養(yǎng)殖、林產品加工，以及森林景觀利用等都得到了積極發(fā)展并取得了一定成果，林下經濟可以在相對短時期內，通過較少投入而獲得較多收益，加快資金循環(huán)與回籠，在一定程度上可以增加職工收入、調整林業(yè)產業(yè)結構、鞏固集體林權制度改革以及生態(tài)文明建設的成果。

2.由森林經營向提供生態(tài)產品轉變。當前，國家相繼啟動了退耕還林和濕地公園項目，積極發(fā)展國家森林公園、國家級森林保護區(qū)和濕地公園，建立國有林區(qū)森林旅游產業(yè)基地。截至2015年，我國投入生態(tài)保護資金 54.54億元建造森林公園，新增風景林 11.66公頃，改造林17.17萬公頃，逐步探索旅游資源開發(fā)與森林保護良性發(fā)展的產業(yè)模式[1]。

3.林業(yè)科技和信息化服務水平穩(wěn)步提高。提升林業(yè)信息化服務能力，打造中國林業(yè)網智慧決策系統(tǒng)，完成中國林業(yè)網第四次重大改版，累計新上線子站1 500多個，打造成基于大數據分析的中國林業(yè)智慧門戶。建設第二批全國林業(yè)信息化示范市、縣、基地，形成由 12個示范省、 36個示范市、65個示范縣、25個示范基地組成的全國林業(yè)信息化示范體系。頒布包含行業(yè)級別與國家級別兩種層次的多種信息化規(guī)范條例。此外，國際交流有序推進，部門間合作融入國家外交大局，簽署了中韓、中坦和中肯林業(yè)雙邊合作協(xié)議。

4.民生得到改善。2014年，全國完成了11個國家重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護與建設規(guī)劃、12個扶貧開發(fā)專項規(guī)劃的編制工作。森林保障區(qū)域增加至27個省，追加貼息貸款99.4億元。執(zhí)行林業(yè)危房改造8.53萬戶，規(guī)劃改造共計158.9萬戶，中央提供資金支持約245.6億元，已完工140萬戶，改善林區(qū)500多萬人的生活狀態(tài)。解決行政許可問題共4 500多項，完成行政復議案10件[2]。

(二)存在的主要問題

1.森工企業(yè)產權不清。我國各國有林區(qū)森工企業(yè)產權不明確的問題，一直以來是影響森工企業(yè)體制轉型的關鍵所在。產權不清會降低森林資源經營者的積極性，阻礙國有林區(qū)生產力發(fā)展。一是虛構產權。各國有林區(qū)長期以來政企不分，權利與責任劃分不明確，森林資源所有者與經營者合二為一，企業(yè)肩負著政府管理職能，企業(yè)資產與國有資產沒有明顯界限，國家對于這類森工企業(yè)無法進行有效監(jiān)督。二是林區(qū)森林資源所有權雖然屬于國家，但企業(yè)擁有森林資源實際行使權，由于國家監(jiān)督存在漏洞、使得企業(yè)具有森林資源的管理者與使用者雙重身份。所以，大多數企業(yè)在日常經營過程中會利用這一漏洞，過量采伐森林資源獲得經濟利潤，造成森林資源破壞嚴重。

2.資金、金融壓力普遍巨大。我國國有林區(qū)由于計劃經濟的影響，經濟的發(fā)展多以財政的轉移支付來實現。各林區(qū)受政企合一體制限制，導致國有林區(qū)森工集團既要承擔本企業(yè)的日常運行成本,還要支付政府開銷和一些社會性支出。以大興安嶺森工集團為例，2014年初,大興安嶺地區(qū)銀行債務30.7億元、企業(yè)債券13.0億元,每年社會保險資金缺口2.4億元。林區(qū)每年約有200萬立方米的木材采伐受到“停伐”的影響,大興安嶺也因此年均木材銷售收入下降了約8億元,GDP降低4.4%。依據我國規(guī)定,國家財政在天然林管護方面多支付4.8億元,但政策落實往往不到位，有3.3億元資金缺口,這也增加了林區(qū)經濟社會發(fā)展的資金壓力。[3]林區(qū)經濟的轉型和發(fā)展離不開信貸服務，這些信貸服務可以提供更多的資金保障，彌補在某些特定情況下國家財政投入資金不足的情況。但是在很多林區(qū)，很難開展相關的借貸服務，加上宣傳力度不夠、辦理程序復雜，不少林區(qū)內的居民對于信貸政策不了解，即便是稍有了解有辦理意愿，面對繁瑣的辦理程序，通常選擇放棄，難以開展相關業(yè)務。這導致很多林區(qū)的維護和發(fā)展工作因為資金問題而很難開展。

3.產業(yè)結構不理想。我國大部分國有林區(qū)的產業(yè)格局通常為第一、三產業(yè)高,第二產業(yè)低。林業(yè)占據主導產業(yè)的地位,林業(yè)的發(fā)展為第二、三產業(yè)的發(fā)展奠定基礎。所以，這種以木材產業(yè)為主的不平衡的產業(yè)結構在國有林區(qū)停止商業(yè)性采伐時,林區(qū)內有關林業(yè)運輸、銷售等多個環(huán)節(jié)產業(yè)鏈出現了萎縮。同時，第二、三產業(yè)受此影響會產生變化,例如，林下經濟中食用菌這一產業(yè)的發(fā)展對木屑需求量較大,而可提供的木屑量受停伐影響不斷減少,使食用菌產業(yè)發(fā)展缺少原料、生產成本增加。另外，各國有林區(qū)面對經濟轉型壓力，常采用大力發(fā)展林下等替代產業(yè),盡管其增速可觀但基數小、沒有規(guī)模效益，在短期內沒有代替木材主導產業(yè)的能力，在林區(qū)經濟發(fā)展中很難占據主導地位。

4.基礎設施建設亟需加強。我國各國有林區(qū)被定義為木材資源輸出基地,并不重視基礎設施建設。停止商業(yè)性采伐后,餐飲、生態(tài)觀光等新興產業(yè)都需要完善的配套基礎設施,經濟的轉型發(fā)展與人才引進都需要這些基礎設施作為必要條件。同時，要想規(guī)模發(fā)展森林旅游、實現林區(qū)轉型發(fā)展，基礎設施將起到關鍵作用。以阿爾山市為例，該市公路建設可以滿足運輸木材的需要,但林區(qū)內整體交通網建設不足,其他相關產業(yè)對交通運輸條件的要求并不高,林區(qū)道路網密度低，出口相對較少。林區(qū)發(fā)展非木產業(yè)所需網、電等并沒有完全覆蓋，基礎設施建設不足，制約林區(qū)轉型發(fā)展。

5.優(yōu)惠政策覆蓋面有限。我國為促進國有林業(yè)地區(qū)經濟發(fā)展，陸續(xù)出臺大量優(yōu)惠政策，但是這些優(yōu)惠政策覆蓋面有限，多是針對林區(qū)種植和養(yǎng)殖業(yè)，涉及林區(qū)其他產業(yè)的產品或者服務，則沒有政策上的優(yōu)惠。這里的政策包括稅收、土地政策。例如，國家對從事養(yǎng)殖和種植業(yè)的企業(yè)免除了企業(yè)所得稅，對于從事這兩個行業(yè)的經營個體則免除了土地稅和所得稅，但是對于林木產品的加工制造行業(yè)，則沒有類似的規(guī)定，雖然國家日漸加大對涉及林、牧業(yè)的第三產業(yè)的政策優(yōu)惠，但是相比經濟轉型的需要，這些政策顯然是不夠的。

中國國有林區(qū)面積大、森林蓄積量多，所提供的森林資源對經濟發(fā)展貢獻巨大。由于缺少科學規(guī)劃，片面強調經濟效益，經過多年高強度開發(fā)，我國國有林區(qū)陷入了“兩?！碧幘?。面對“兩危”問題，國家和地方政府采取了多種途徑，包括推行“天保工程”、制定林區(qū)經濟轉型發(fā)展規(guī)劃等方式，創(chuàng)新林區(qū)經濟進步等手段，提高相關體系的改革力度，釋放經濟市場分配資源的決定性能力，積極推進經濟轉型，林區(qū)經濟發(fā)展和生態(tài)建設取得了明顯的成果。隨著經濟社會發(fā)展，我國國有林區(qū)經濟也逐步進入了新常態(tài)，經濟增速因商業(yè)性采伐的停止開始放緩、森林經營開始向提供森林生態(tài)產品轉變、林區(qū)特色經濟產業(yè)發(fā)展速度加快、林業(yè)科技和信息化水平不斷提高、林區(qū)職工民生問題與生態(tài)建設兩者結合等問題得到更多關注。新常態(tài)對國有林區(qū)經濟轉型提出了新的要求，必須要轉變以往以犧牲資源和生態(tài)為主的粗放式的經濟發(fā)展方式，進而轉變?yōu)橐钥萍紕?chuàng)新為新引擎和動力的新型經濟增長方式，發(fā)展國有林區(qū)新型替代性支柱產業(yè)。新常態(tài)為國有林區(qū)經濟轉型提供了新的機遇，但也因為總體經濟下行壓力加大、全面禁止采伐森林、支柱產業(yè)發(fā)展受阻、人才不足等問題，國有林區(qū)經濟轉型面臨著新的挑戰(zhàn)。

三、國有林區(qū)經濟轉型發(fā)展對策管見

(一)推行“政企分開”管理體制改革

推行“政企分開”管理體制改革，政府需要對一些職能進行大膽放手，讓原本屬于政府的職能現在歸為企業(yè)自己管理，在市場經濟的條件下政府過度干預企業(yè)的發(fā)展，會影響企業(yè)的積極性和創(chuàng)造力。同時，企業(yè)在經營過程中針對機構、工作人員、財產等方面也應該建立明確的體制，根據所轄林區(qū)的情況，形成能夠適應市場需求的機制與管理系統(tǒng)，在機構上，應該力圖精簡、高效；在制度上，應該有明確的規(guī)定；在財產上，應該做到流程透明，每年的財物報表清晰。政府需要從宏觀層面把握市場發(fā)展的方向和節(jié)奏，從而對市場運行發(fā)揮良好的監(jiān)督效果，但是在公司的日常管理方面，則可以不作太多干預。

(二)加強資金、金融投入力度

增加財政對國有林區(qū)支持力度，增加關于改善民生與強化公共服務轉移支付能力，促進國有林區(qū)金融服務能力提高。通過增加財政對各國有林區(qū)支出資金量，提升林業(yè)支出比重，改善國有林區(qū)承接區(qū)域產業(yè)轉型的環(huán)境。中央應將對國有林區(qū)財政支持落到實處，在各國有林區(qū)未形成強有力的支柱稅種前，予以相關政策減免。增加國有林區(qū)的融資，注重擴大資金來源。林區(qū)的資金不應局限于國家的撥款，還應該自主開展資金的籌集工作，尤其是當“政企分開”后，林區(qū)的相關企業(yè)有了更多的自主權，可以在國家的大政策環(huán)境下，通過各種金融手段，提供和林區(qū)經濟發(fā)展有關的金融產品，為林區(qū)職工提供小額貸款，有條件、有目的地探索和金融有關的相關服務，從而吸納更多的資金投入到林區(qū)的經濟建設中來。政府應為林業(yè)生產行業(yè)提供資金與稅收上的優(yōu)惠條件，吸引更多的企業(yè)來從事以林業(yè)加工為核心的第三產業(yè)，這對于加快林區(qū)經濟的轉型具有重要的作用。

擴大信貸政策優(yōu)惠覆蓋面，提升各林區(qū)金融服務能力。銀行業(yè)應創(chuàng)新金融產品，積極配合林區(qū)轉型，可通過以森林資產作為抵押物進行融資，創(chuàng)新信用擔保形式，構建政府政策性、商業(yè)性擔保兩者相結合擔保體系。通過不斷完善林業(yè)信貸體系促進林區(qū)轉型發(fā)展。對于積極配合林區(qū)發(fā)展試點的金融機構給予一定政策獎勵，提升金融機構積極性，增加金融服務供給。

(三)發(fā)展非木產業(yè)，調整產業(yè)結構

致力于林下資源開發(fā)。我國國有林區(qū)森林資源豐富，可以通過發(fā)展林下經濟轉變林區(qū)收入結構，開展林下種植、林下養(yǎng)殖、森林旅游等，在保護環(huán)境的同時，增加林區(qū)收入，積極發(fā)展森林旅游等第三產業(yè)有助于調整產業(yè)結構。如伊春市國有林區(qū)可以發(fā)展林下經濟，生產模式主要包括林下種植(食用菌、藍莓、紅松榛子、藥材)、林下養(yǎng)殖(森林豬、茸鹿、狐貉)、森林生態(tài)旅游(如湯旺河國家森林公園、五營國家森林公園、西嶺森林生態(tài)旅游度假區(qū))、林下產品經營加工等。從目前的發(fā)展情況來看，林下經濟在一定程度上促進增收，解決了伊春市部分林場職工不用采伐森林也可以獲得經濟收益的問題。通過發(fā)展林下經濟所帶來的產品和服務，解決林場職工生活問題，以達到逐步調整林區(qū)產業(yè)結構目的。

(四)完善基礎設施，吸引產業(yè)轉移

當下我國各區(qū)域發(fā)展不平衡，改革開放政策使得區(qū)域優(yōu)勢明顯的東部沿海地區(qū)迅速發(fā)展起來，而多數國有林區(qū)所在的中部以及西部地區(qū)則只能為東部地區(qū)提供資源與生態(tài)保障。我國東部經濟發(fā)展較好地區(qū)的生態(tài)環(huán)境已近無法承載的臨界狀態(tài)，土地以及勞動力資源壓力大，亟須向外轉移發(fā)展。所以，我國各國有林區(qū)應充分利用區(qū)域經濟轉移的時機，與國家政策相結合，承接發(fā)達區(qū)域符合本林區(qū)生態(tài)發(fā)展要求的產業(yè)轉移，以期發(fā)展以生態(tài)優(yōu)勢為基礎的技術產業(yè)，實現各國有林區(qū)轉型發(fā)展。這種發(fā)達地區(qū)向欠發(fā)達國有林區(qū)產業(yè)轉移，離不開可以增強林區(qū)各要素水平的相關政策作保障，做到林區(qū)引進產業(yè)的同時還能發(fā)展好產業(yè)。

(五)提供全方位的政策加快經濟的轉型

1.加強對土地政策的運用。對原有林區(qū)的土地進行整治，對于整治后的土地，部分需要進行退耕還林，從而進行永久的保護；另一部分土地，則可以進行農業(yè)開發(fā)。同時，政府還可以采取承包制的方式，將一些林業(yè)資源或者土地資源承包給個人，這些個體在一定的年限范圍內擁有土地的使用權，不僅能夠確保林業(yè)資源的健康發(fā)展，還可以充分激發(fā)這類人群生產的主動性。

2.制定合理的就業(yè)政策。對原有資源密集型企業(yè)的改革，必然會縮減一些員工，如何解決這些員工失業(yè)后的困境，成為政府在經濟轉型過程中的一項重要問題。一方面，應該就工資的增長問題，建立相應的機制，保障在崗人員的工資能適應經濟的增長；另一方面，對于下崗人員，則應該在補貼的同時，通過轉崗、買斷工齡、技能培訓等方式，確保其在失業(yè)后，能保證正常的生活。政府應該格外重視因為經濟轉型而產生的失業(yè)群體，通過政策的引導，來做好失業(yè)人員的安置工作。

[1]國家林業(yè)局.2015中國林業(yè)發(fā)展報告[Z].北京：中國林業(yè)出版社，2015：16-19.

[2]李曉光,蓋志毅.阿爾山市國有林區(qū)經濟轉型研究[J].內蒙古農業(yè)大學學報，2009，(5)：32.

[3]許家忠，尹鵬志，許美英.內蒙古國有林區(qū)經濟轉型思路及對策研究[J].中國林業(yè)經濟，2013，(8)：309-313.

〔責任編輯：劉陽〕

2016-04-25

黑龍江省哲學社會科學研究規(guī)劃項目“黑龍江省氣候變化對林木資源影響研究”(12B074)

張芳(1971-) ，女，黑龍江哈爾濱人，副教授，碩士研究生導師，博士，從事農林經濟管理研究。

F062.9；F13

A

1000-8284(2016)09-0119-04