◎羅苗 陳文

加拿大公共政策領(lǐng)域的協(xié)商民主實(shí)踐

◎羅苗 陳文

加拿大是一個社會分化程度比較高的多元社會，政府推行的是“多元文化主義”（multiculturalism）政策，鼓勵每一個民族保留并且與其它民族分享自己的傳統(tǒng)文化。在這樣一個多元文化的移民國家，如何將公眾的利益訴求控制在一定的范圍之內(nèi)理性調(diào)節(jié)，是一個值得深思的問題。

一、加拿大公共政策領(lǐng)域協(xié)商民主參與主體和參與形式概述

加拿大公共政策領(lǐng)域的協(xié)商民主參與主體比較多樣，包括聯(lián)邦、省、地區(qū)政府之間的協(xié)商主體、原著居民以及各個民族的利益相關(guān)者。在實(shí)踐中，加政府強(qiáng)調(diào)淡化政府的行政領(lǐng)導(dǎo)色彩，加強(qiáng)公眾的參與力度，協(xié)商對話的主導(dǎo)角色一般不會選擇政府或者與利益直接相關(guān)者。

為了提高協(xié)商的參與效能，引導(dǎo)公眾積極表達(dá)和交流自己的觀點(diǎn)，政府有時會將協(xié)商對話的運(yùn)作交給第三方來運(yùn)行——在加拿大存在一些專門為政府、社區(qū)和企業(yè)等制定協(xié)商對話策略的第三方機(jī)構(gòu)。如“觀點(diǎn)學(xué)習(xí)”（viewpoint learning）就是一家典型的第三方機(jī)構(gòu)。它成立于1999年，業(yè)務(wù)范圍跨越私人企業(yè)和公共部門，經(jīng)營使命就在于為公民之間各類利益相關(guān)者“制定有洞察力的協(xié)商對話”，尋找協(xié)商利益共識。它研發(fā)的協(xié)商民主對話策略包括如下五個層次：第一，戰(zhàn)略層面的協(xié)商對話（Strategic Dialogue），主要側(cè)重對外來的不確定性的風(fēng)險因素等問題進(jìn)行協(xié)商討論；第二，選擇層面的對話，對話討論深度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過一般的民意調(diào)查和焦點(diǎn)小組；第三，利益相關(guān)者之間的協(xié)商對話，旨在追求一種新型的公民與領(lǐng)導(dǎo)人之間的關(guān)系；第四，社區(qū)層面的協(xié)商對話，旨在在社區(qū)居民之間培養(yǎng)一種解決問題的互助能力；第五，互聯(lián)網(wǎng)層面的協(xié)商對話，旨在充分利用互聯(lián)網(wǎng)資源尋找公民之間的利益共識。這些不同層次的對話，使具有不同程度協(xié)商參與能力的公眾都能參與其中，不僅提高了公眾參與協(xié)商民主的效能，而且有助于政府實(shí)現(xiàn)通過協(xié)商民主尋找政策源頭的目標(biāo)。

從宏觀上看，加拿大公共政策領(lǐng)域的協(xié)商民主參與形式可以分為五個層級：1.通知和教育（Inform and Educate）；2.收集信息（Gather Information）；3.討論（Discuss）；4.參與（Engage）；5.成為合作伙伴（Partner）。具體見圖一。

圖一 加拿大公共政策領(lǐng)域協(xié)商參與的五個層級

這五個層級并不是五個獨(dú)立的部分，而是共同構(gòu)成一個完整的整體。第一個層級是一個單向政治溝通，政府扮演一個臨時主導(dǎo)角色，作為溝通信息的發(fā)送源頭，將一切公眾需要的信息公開。政府不是簡單地向各個協(xié)商對話主體描述性地介紹一項政策，而是向各個協(xié)商主體解釋相關(guān)政策、程序和活動的進(jìn)程，保證各個協(xié)商主體都能理解決策信息，最終能做出一項有意義的決定；第二個層級也是一個單向政治溝通，但溝通信息的發(fā)送源頭是公眾，由公眾盡情陳述自己的想法、建議和愿望，政府的主要工作是聽取和收集信息；第三個層級是一個雙向溝通。政府與公眾開始進(jìn)行充分地討論對話，同時開始涉及一些復(fù)雜問題的協(xié)商討論，并且制定出相應(yīng)的公共政策；第四個層級是雙方在基于各項溝通達(dá)成的公共政策的共識基礎(chǔ)之上初步展開政策實(shí)踐；第五個層級是最高水平的協(xié)商參與，協(xié)商的各項主體能夠就各自討論的問題解決方案達(dá)成合作伙伴，將公共政策的問題解決方案長期推崇下去。

二、加拿大公共政策領(lǐng)域協(xié)商民主實(shí)踐特征

加拿大公共政策領(lǐng)域的協(xié)商民主發(fā)展到今天已日趨成熟，其協(xié)商民主的實(shí)踐特征可以歸納如下。

1.由第三方主持人引導(dǎo)協(xié)商對話參與者積極表達(dá)觀點(diǎn)。

加拿大公共政策領(lǐng)域的協(xié)商民主實(shí)踐一般會引入第三方，且第三方主持人通常不從政府公職人員或者將要參與協(xié)商議事的公眾中產(chǎn)生，而由獨(dú)立的第三方產(chǎn)生。主持人在公共政策的協(xié)商對話中扮演著一個關(guān)鍵的引導(dǎo)角色，他必須在協(xié)商對話中保持中立態(tài)度。例如圓桌會議，由10到20人參加，然后再加上一名主持人，它要求每一個人對協(xié)商討論的問題感興趣或了解部分，在討論中，沒有一個人是會議的領(lǐng)導(dǎo)者。依據(jù)協(xié)商討論問題的復(fù)雜性，會議持續(xù)的時間不等。

會議進(jìn)入正式流程后，主持人進(jìn)行全程指導(dǎo)。他必須非常了解討論的問題，必須告知與會者整個會議流程和將要討論的問題的關(guān)鍵點(diǎn)，指出本次會議的共識需求；他不能獨(dú)立設(shè)計和操作議題，不能輕易表達(dá)自己的觀點(diǎn)，也不能影響公眾的觀點(diǎn)表達(dá)，而是要始終保持客觀中立，積極引導(dǎo)公眾表達(dá)自己的觀點(diǎn)立場，幫助公眾提升協(xié)商民主參與效能；討論中，他還要做好正式記錄者的工作。他需要一張白板紙來記錄與會者的每一個意見、決定以及做出每一個決定采用的標(biāo)準(zhǔn)等重要事項，幫助與會者弄清自己的想法和意見，最終建立一個小組共識。會議結(jié)束后，主持人要依據(jù)會議協(xié)商討論的結(jié)果寫一份會議報告，再傳送給每一個與會者進(jìn)行核查，最終確定行動方向，核查完之后，再制作一份會議協(xié)商討論的文檔——這份文檔必須總結(jié)出協(xié)商討論的核心問題、即將要采取的共識行動、支持與反對該行動的理由，以及附帶的意見和建議等。

2.進(jìn)行多樣反復(fù)信息溝通，為達(dá)成共識形成決策消除溝通障礙。

加拿大公共政策領(lǐng)域的協(xié)商對話強(qiáng)調(diào)要有充分的信息交流與溝通，盡量避免信息不對稱造成溝通障礙，影響共識和決策的達(dá)成。例如，德爾菲會議（Delphi Process），這是由一群專家就某一個問題的發(fā)展趨勢進(jìn)行討論、尋求共識的一場協(xié)商會議，要求與會者之間進(jìn)行深度的協(xié)商討論。在進(jìn)入會議的深層次協(xié)商討論階段后，它將使用多種溝通方式，如面對面溝通和書面溝通等，進(jìn)行持續(xù)的溝通。在面對面溝通中，每一位與會者都要充分陳述自己的觀點(diǎn)和口頭評價，之后，一個持續(xù)的遠(yuǎn)程討論過程開始跟進(jìn)：每周使用一次電話會議，每兩周使用一次郵件溝通，以保證協(xié)商討論的問題在與會者的頭腦中一直保持新鮮的記憶。這樣連續(xù)地使用多種方式進(jìn)行溝通，目的就是力求避免因信息共享不完全而導(dǎo)致溝通不暢、進(jìn)而對形成共識和決策造成不利的影響。

3.協(xié)商對話結(jié)束后重視對協(xié)商做出的政策的跟蹤與反饋。

加拿大公共政策領(lǐng)域的協(xié)商對話是一個持續(xù)過程，協(xié)商對話結(jié)束之后并不意味著討論的終結(jié)，而是另一個過程的開始，即對通過協(xié)商所產(chǎn)生的政策的執(zhí)行進(jìn)行跟蹤反饋，并與協(xié)商結(jié)果進(jìn)行對比，同時做出相應(yīng)的實(shí)踐報告。例如，公開聽證會和研討會（Public Hearing and Seminars），就是一個典型的重視會后跟蹤與反饋的協(xié)商對話會議。公開聽證會和研討會依據(jù)會議協(xié)商討論問題的復(fù)雜性，可以召開正式會議，也可以召開非正式會議。在會議進(jìn)行中，每一名與會者或者與會組織都要針對全體與會成員做一個觀點(diǎn)演講，然后和專門的小組成員進(jìn)行協(xié)商討論（這其中有可能會用到圓桌會議）。公開聽證會和研討會在協(xié)商對話結(jié)束之后，要求對會議協(xié)商討論最終形成的實(shí)施情況定期做一份書面反饋報告。

三、加拿大公共政策領(lǐng)域協(xié)商民主實(shí)踐啟示

從歷史經(jīng)驗(yàn)與現(xiàn)實(shí)發(fā)展來看，中國與加拿大等西方國家的協(xié)商民主雖然擁有不同的生成邏輯和發(fā)展脈絡(luò)，但筆者以為，我們?nèi)匀豢梢詮募幽么蠊舱哳I(lǐng)域的協(xié)商民主實(shí)踐中獲得一些啟示。

1.賦予協(xié)商參與者更多的平等機(jī)會，增強(qiáng)公眾對協(xié)商民主的信任感和參與積極性。

協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)平等，包括參與者以平等的身份參加、自主自由地發(fā)表意見，并對協(xié)商結(jié)果產(chǎn)生同等影響效果等?！胺€(wěn)定的公共生活和繁榮的民主政治是以社會中多數(shù)人的積極參與為前提的?！保惣覄?，《協(xié)商民主與當(dāng)代中國政治》，2009年。）要促進(jìn)公眾有序參與協(xié)商對話，就需要增強(qiáng)公眾對協(xié)商對話的平等性和信任感。加拿大在公共政策領(lǐng)域協(xié)商民主實(shí)踐中淡化政府行政色彩、引入第三方的做法，有利于賦予公共政策的利益相關(guān)者更多的均等參與機(jī)會，為實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主過程中的平等提供了前提。

為此，政府需要賦予參與主體更多的程序上和實(shí)質(zhì)上的平等機(jī)會，增強(qiáng)公眾對政府的理解與信任，提防因社會資源分配權(quán)的精英化而導(dǎo)致的參與機(jī)會不均等，警惕因經(jīng)濟(jì)差異性而導(dǎo)致政治表達(dá)話語權(quán)的不均等等問題的出現(xiàn)。尤其是在基層協(xié)商民主實(shí)踐中，更應(yīng)該進(jìn)一步疏導(dǎo)各種利益群體的政治與經(jīng)濟(jì)利益的訴求與表達(dá)，提升公眾參與協(xié)商民主的積極性。

2.協(xié)商對話分層級進(jìn)行，引導(dǎo)公眾有序參與協(xié)商民主實(shí)踐。

“參與是協(xié)商民主的重要過程”，沒有公眾的參與，尤其是“缺乏相關(guān)政策對象的參與，協(xié)商民主就無法重啟討論過程”。因而，協(xié)商民主必須引導(dǎo)公眾尤其是利益相關(guān)者有序有效參與其中。但是根據(jù)美國學(xué)者謝里·阿恩斯坦的“公眾參與階梯理論”，公眾參與程度并不能一概而論，不同的公眾參與程度不同。要增強(qiáng)協(xié)商效果，在協(xié)商過程中，必須根據(jù)實(shí)際情況確定不同等級的協(xié)商參與。應(yīng)該說，加拿大公共政策領(lǐng)域的協(xié)商參與分為五個基本層級，安排協(xié)商民主對話分層級進(jìn)行，引導(dǎo)公眾有序參與協(xié)商民主實(shí)踐，體現(xiàn)了對公眾參與能力的尊重，事實(shí)證明取得了良好的效果，對如何推進(jìn)社會主義協(xié)商民主廣泛多層發(fā)展具有借鑒意義。尤其是在我們的基層實(shí)踐中，更需要考慮不同的公眾所具有的不同的協(xié)商對話參與期望和參與能力，進(jìn)而設(shè)置相應(yīng)的對話層級，以引導(dǎo)各類利益群體分階段分類別地有序表達(dá)各自的利益訴求，避免使協(xié)商民主實(shí)踐朝簡單化與形式化的方向發(fā)展。

3.引入第三方介入?yún)f(xié)商對話操作，提升公眾的協(xié)商民主參與效能。

政策參與效能是公民的一種政治行動能力。所謂公民的參與效能，就是公民在參與政策過程時，源于政策參與能力（輸入）而形成的政策參與成效（輸出）。協(xié)商民主是公眾對公共政策過程的參與。公民要想有效參與其中，就需要不斷提高公共政策參與效能。加拿大公共政策領(lǐng)域的協(xié)商民主實(shí)踐引入第三方介入?yún)f(xié)商對話操作，既能夠相對公正地引導(dǎo)各類參與主體充分表達(dá)自己的意見建議，又能夠比較專業(yè)地處理協(xié)商會議中及會議討論之后的各類難題，非常有助于提升公眾的協(xié)商民主參與效能。

在當(dāng)前中國，尤其是在基層，公眾的協(xié)商參與能力較弱，參與層面較低，參與無序性和分散性比較明顯，這使得協(xié)商民主的成效深受負(fù)面影響，因此，引入第三方機(jī)構(gòu)可以成為一個很好的選擇。政府可以選擇性地嘗試著將一些問題交給有能力和有資格的第三方機(jī)構(gòu)來處理，自己只“掌舵”而不“劃槳”。這樣，不僅能節(jié)省不少行政成本，更重要的是，還將有助于提升公眾的參與效能，實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主的價值。

4.重視協(xié)商決策的跟蹤與反饋，提升公眾參與協(xié)商的滿意度。

形成一項共識性決策并不意味著協(xié)商民主就達(dá)到了終點(diǎn)，后續(xù)對于協(xié)商民主實(shí)踐的反饋環(huán)節(jié)才剛開始。因?yàn)閷f(xié)商討論的共識性政策所執(zhí)行的跟蹤與反饋，是對公眾參與協(xié)商行動的一種積極肯定。如果公眾獲得了協(xié)商討論的反饋結(jié)果，并將其與自己的初始期望做比較，會形成一種對于協(xié)商對話滿意程度的判斷，進(jìn)而影響到自己對協(xié)商民主的再參與。

社會主義協(xié)商民主建設(shè)是一項多層次、寬領(lǐng)域的探索。政府在實(shí)踐中重視協(xié)商決策的跟蹤與反饋，對于推進(jìn)社會主義協(xié)商民主建設(shè)具有重要的實(shí)踐與理論意義。尤其是基層政府，作為某些公共政策的直接執(zhí)行層面，探索建立協(xié)商民主決策的跟蹤與反饋程序和制度，將有助于激勵公眾積極參與協(xié)商民主，進(jìn)而為政府科學(xué)民主決策不斷尋找到新的政策源頭。同時，鑒于公眾對于協(xié)商民主的認(rèn)知還處于初級階段，公眾參與協(xié)商民主的政治心理尚處于構(gòu)建階段，政府還應(yīng)該把握協(xié)商民主實(shí)踐探索初期的政策反饋與公眾對于協(xié)商民主實(shí)踐的政治情感與態(tài)度。

（羅苗，深圳大學(xué)當(dāng)代中國政治研究所碩士研究生；陳文，深圳大學(xué)當(dāng)代中國政治研究所、社會管理創(chuàng)新研究所副所長，中共中央編譯局博士后。本文為國家社科基金項目“社區(qū)治理轉(zhuǎn)型研究：自治與管治的調(diào)適和銜接”<項目編號：12CZZ049>、廣東省人文社科重點(diǎn)研究基地項目“城市基層社會管理體制創(chuàng)新研究”<項目編號：11JDXM74003>、廣東省高校特色創(chuàng)新類項目“國際大都市建設(shè)與城市治理創(chuàng)新研究”的階段性成果/責(zé)編劉玉霞）