◎張棟

配額不能審批
——趙旭訪談

◎張棟

習(xí)近平總書記說，把不該管和管不好的事情交給市場去管。什么是政府不該管的和管不好的？政府的權(quán)力，尤其是審批權(quán)邊界應(yīng)當(dāng)在哪里？本刊記者圍繞此問題采訪了天則經(jīng)濟研究所的趙旭老師，請他就審批、配額、監(jiān)管、補貼等一系列問題分享觀點和思考，以饗讀者。

記者：行政審批制度改革一直是行政體制改革的重要內(nèi)容。一般認為，我國的行政審批過多過濫，您怎么看待行政審批該管什么不該管什么？

趙旭：首先，審批的權(quán)力和責(zé)任應(yīng)該是對應(yīng)的，有權(quán)力就要有相應(yīng)的責(zé)任，如果權(quán)責(zé)不能對應(yīng)，那邏輯上就不能一貫。舉個例子，投資項目的可行性審批，可行性應(yīng)該誰來操心，應(yīng)該是投資者。如果政府說要審批，那么如果審批通過，項目卻失敗虧損了，政府要不要賠償呢，如果不賠償，那為什么要審批呢？

比如，隔壁老王要開個工廠，該不該干，該怎么干，老王說了算，虧還是賺也是他自己承擔(dān)后果，難道有誰能比老王自己更清楚、更關(guān)心該干什么不該干什么嗎？即使政府覺得自己比老王更聰明，比他本人更關(guān)心、更了解他的情況和需要，那政府能代替老王對他的投資負責(zé)嗎？如果不能，權(quán)責(zé)就不能對應(yīng)，審批就不該發(fā)生。

但如果老王投資了一個工廠，這個工廠排放污染破壞環(huán)境，投資產(chǎn)生了負面的外部影響，損害其他人的權(quán)益或者說損害了公共利益，那么政府就應(yīng)該管了，政府管的對象是投資的負外部性，而不是投資本身。

記者：政府管理公共事務(wù)的手段并不只有審批，審批適用于什么情況呢？

趙旭：對，政府管理有不同的方式。

審批所適用的情況，首先是它必須涉及公共利益；其次，審批的內(nèi)容應(yīng)該是資格或許可，而且這種資格或許可不能有配額的限制；最后，審批的目的無法通過事后管理來解決。

比如駕照是一種許可，你有開車上路的權(quán)利，但是技術(shù)不過關(guān)卻開車上路就會成為馬路殺手，危害公共安全。要等到出了事，撞了人再管再罰，那就晚了，所以要上路先得證明你有開車的能力，才能給你開車的許可。

這里的要點是審批不能有配額的限制。如果資格的取得在預(yù)設(shè)條件之外還有數(shù)量限制，那就是配額。一種資格或者權(quán)利如果有數(shù)量限制，就會成為稀缺資源，就應(yīng)該通過市場而不是審批來配置。如果政府取代市場，直接決定資源配置給誰，價格并不會消失，而是會以尋租或者效率損失的形式體現(xiàn)出來。所以《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》說，“凡是能由市場形成價格的都交給市場，政府不進行不當(dāng)干預(yù)”，也是這個意思。

還是說駕照。100個人來考駕照，不管男女老少，高矮胖瘦，考過了就得發(fā)，這就是合理的審批。如果說我就發(fā)10張，多了沒有，這就是配額。有了配額，駕照就變成道路使用權(quán)的分配，如果這種配額由政府直接分配，那么必定出現(xiàn)兩種情況：一是，同樣達到條件的人，有的擁有資格，有的沒有資格，這就不公平；二是，開車上路權(quán)在不同人那里效用大小是不同的，有人需要卻沒有，有人不那么需要卻擁有，這就沒效率，既不公平也無效率。這還是在假定政府完全廉潔的情況下。行政之手直接配置資源，會留下巨大的尋租空間，這是腐敗分子的最愛。

記者：我們的行政審批有很多是帶配額的嗎？

趙旭：當(dāng)然，很多行政審批實際上就是配額審批。比如股票上市，上市有配額，所以殼資源才有價值。一個上市公司即使資不抵債，連年虧損，但是上市資格本身就值幾個億，上市資格審批給了誰，幾個億的溢價也就給了誰，這就是政府代替市場作出的選擇，同樣是既不公平也無效率，還滋生腐敗。

很多時候政府不僅通過配額審批代替市場進行選擇，而且還可能通過行政審批直接配置資源。比如說批項目，項目批完了就有很多錢給你，然后有土地給你，然后有各種各樣配套給你，審批本身就帶著資源。很多領(lǐng)域，比如見諸媒體的一些腐敗案例，批了項目就等于拿到錢、土地和一大堆優(yōu)惠。

記者：但是很多事情是必須有總量限制的，需要配額的。如何理解配額與審批的沖突？

趙旭：有很多事情需要審批，也有很多事情需要配額。兩個事情都是可以的，常常也是必要的，但兩者不能混在一起。比如說污水處理廠，污水處理廠是要有管制的，要有一定資格才能建。比如說要有多少注冊資本，要有多少技術(shù)人員，等等。政府可以批準(zhǔn)很多人的資格，但是污水處理廠不能到處建，一個地方只能建一個污水處理廠，那就公開競標(biāo)，通過市場競爭決定誰能獲得這個項目。目前我們污水處理廠這塊，公用事業(yè)改革做得還是不錯的。

以環(huán)境污染為例，審批管不管用？看看我們的河流、土壤、大氣的狀況，事實能說明問題，污染企業(yè)都是通過了審批的。

有些生產(chǎn)必有污染，如果用審批來管制污染，就要訂出排放標(biāo)準(zhǔn)，達標(biāo)就可以排放。但即使政府和企業(yè)全都遵守規(guī)則，總量也有可能超出環(huán)境承受能力。特別是，地方政府在GDP增長的壓力下尤其容易批冒。企業(yè)個個達標(biāo)，但整體超標(biāo)了，怎么辦？就關(guān)停并轉(zhuǎn)、保大壓小。可這是你審批過的呀，我合法生產(chǎn)，你憑什么關(guān)我，憑什么壓小不壓大，這沒道理。

怎么辦呢？只有靠市場。環(huán)境是有容量的，排放就必須有總量限制，就要有配額，而配額必須通過市場配置。企業(yè)數(shù)量成千上萬，不同企業(yè)排放的邊際效益、治理的邊際成本都不一樣，有的企業(yè)每增加一個單位的排放，賺10塊錢，有的賺5塊，有的企業(yè)每治理一個單位的排放，成本3塊錢，有的要2塊錢，情況千差萬別。這些信息政府不可能完全掌握，但市場可以，價格信號可以。根據(jù)環(huán)境容量定出排放限額，誰要排，誰就去買排放權(quán)，通過交易，市場自然會把排放權(quán)分配給最有效率的企業(yè)，讓容易治理的污染得到治理，讓無效率、難治理的企業(yè)由于成本壓力退出市場。市場會自動平衡排放和治理的成本。

如果企業(yè)不守規(guī)矩，不買排放權(quán)就亂排怎么辦？那就需要“監(jiān)管”。“監(jiān)”和“管”經(jīng)常合起來說，但它們實際上是兩個事情?！氨O(jiān)”是獲取信息，“管”是根據(jù)所獲得的信息作出獎或懲的決定，“監(jiān)”是“管”的基礎(chǔ)。目前的問題是政府“管”得太多，而“監(jiān)”則非常薄弱，尤其政府還經(jīng)常傾向于進一步加強“管”，而忽視“監(jiān)”?！氨O(jiān)”和“管”既然是兩個事情，就可以分離的。“管”涉及到法律的明確授權(quán)，只能由政府專門執(zhí)行，而“監(jiān)”是獲取信息的過程，可以通過購買服務(wù)等方式交給獨立的第三方檢測認證機構(gòu)執(zhí)行，也可以通過鼓勵社會組織和公眾進行。這樣做的好處，一是解決了政府監(jiān)控力量和專業(yè)技術(shù)力量不足的問題，二是在制度設(shè)計上體現(xiàn)了“監(jiān)”、“管”互相制約，避免政府對信息的壟斷和隱瞞。

趙旭，天則經(jīng)濟研究所研究員，廣州天則區(qū)域發(fā)展研究中心主任。主要研究領(lǐng)域：不完全競爭市場運行與監(jiān)管、公用事業(yè)投融資、PPP與特許經(jīng)營。

記者：市場監(jiān)管與宏觀調(diào)控都是政府職能的重要部分，兩者之間的界線是怎樣的？

趙旭：一般說政府的經(jīng)濟職能包括宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、公共服務(wù)和社會管理，宏觀調(diào)控和市場監(jiān)管也是兩回事，但是在我國沒有很好地區(qū)分開來，是混亂的。

宏觀調(diào)控的目標(biāo)是經(jīng)濟平穩(wěn)運行，只能通過貨幣、財政等政策手段來引導(dǎo)市場，間接誘導(dǎo)企業(yè)和公民的行為，宏觀調(diào)控不能直接針對任何特定的具體企業(yè)。而市場監(jiān)管屬于微觀規(guī)制，是直接針對具體企業(yè)的，目的是維持市場競爭秩序，是合規(guī)性審查。

目前我們的政策經(jīng)常會把宏觀調(diào)控和微觀規(guī)制弄混。經(jīng)濟形勢不好了，政府就加快審批項目來提升經(jīng)濟；產(chǎn)能過剩了，就以環(huán)保為理由關(guān)停并轉(zhuǎn)。也就是說，批項目并不是以這個項目是不是符合預(yù)先設(shè)定的審批條件來決定是否通過，而是以宏觀調(diào)控的需要來決定，這就把宏觀調(diào)控和微觀規(guī)制完全搞亂了。這樣的結(jié)果經(jīng)常是宏觀調(diào)控也沒做好，微觀管制也沒做好，兩頭都沒做好。所以李克強總理說“過剩產(chǎn)能都是審批出來的”。微觀規(guī)制不能也不應(yīng)該去解決宏觀調(diào)控的任務(wù)。

記者：提到宏觀調(diào)控，國務(wù)院《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》應(yīng)該是一個宏觀調(diào)控的重要文件，但其中對于鼓勵、限制和淘汰的大量規(guī)定都會明確到具體的產(chǎn)品和工藝，這其中是否也存在沖突？

趙旭：這還是嚴格區(qū)分宏觀調(diào)控和微觀規(guī)制的問題。宏觀調(diào)控，只能通過貨幣政策或者財政政策，必須是通過間接引導(dǎo)，決不能直接去關(guān)停落后產(chǎn)能，禁止落后產(chǎn)品和工藝，不然就不是宏觀調(diào)控。直接去管，作用到企業(yè)，作用到產(chǎn)品和工藝，那是微觀規(guī)制。微觀規(guī)制只能檢查你合不合法，合不合規(guī)，違法違規(guī)了才能關(guān)，才能罰。宏觀調(diào)控是引導(dǎo)，不涉及違不違法的問題。現(xiàn)在鋼鐵產(chǎn)能過剩，但是干鋼鐵不違法，就絕不能直接關(guān)停。要是你的小鋼鐵廠超標(biāo)排放了，我有明確的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，那就要罰你，這是微觀規(guī)制。如果真是過剩產(chǎn)能，真是落后產(chǎn)能，落后產(chǎn)品和工藝，那市場會淘汰它，不需要政府出手去關(guān)停并轉(zhuǎn)。

總之，不能用微觀規(guī)制的手段、審批的手段去達成宏觀調(diào)控的目的。反過來，不管宏觀經(jīng)濟如何，微觀規(guī)制的標(biāo)準(zhǔn)、審批的標(biāo)準(zhǔn)不能變，經(jīng)濟再不好，不合法合規(guī)就不能批；經(jīng)濟再過熱，產(chǎn)能再過剩，只要投資人愿意投，只要合法合規(guī)，就應(yīng)該批，因為投資失敗的責(zé)任由投資人承擔(dān)。

記者：政府除了有懲罰規(guī)制之權(quán)，還有獎勵之權(quán)，比如補貼，在什么情況下是必要的？

趙旭：在競爭性行業(yè)，凡是補貼基本上都是有問題的。政府補貼不可能覆蓋所有企業(yè)或個人，不然就不用補貼，直接減稅就行了。如果補貼不是給所有企業(yè)和個人，有的得到了，有的沒得到，那這顯然也是一種配額。剛才說行政審批，原則就是不能有配額，不然就是以審批之名行配置資源之實。補貼也是，這也是行政之手代替市場配置資源。

但是有一種情形要區(qū)分開來，有些名為補貼但實際不是補貼，是政府在購買公共服務(wù)。比如一個人暈倒在地，送到醫(yī)院，醫(yī)院救還是不救，救就得花錢，治好了，病人跑了或者病人太窮拿不出錢，怎么辦，不救就突破了社會的良心底線，救就得政府掏錢，這雖然名叫補貼，但性質(zhì)是購買公共服務(wù)。再比如PPP（Public-Private Partnership，公私合作模式，政府與社會資本合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)）項目，地鐵、公路修好，賣票、收費不夠成本，政府掏錢補貼，這也是購買公共服務(wù)。這種情況是常見的，也是合理的。

記者：政府提供公共服務(wù)，比如社保，是不是越多越好，標(biāo)準(zhǔn)越高越好，這也是有爭議的，這是否也涉及政府邊界的問題？

趙旭：是的，觀點不一樣，但是都有道理。公共服務(wù)都是有成本的，成本也都是由老百姓承擔(dān)的。有人要更多公共服務(wù)，要更好的保障，有人要自由，要減稅；有人要大政府，要從搖籃到墳?zāi)?，有人要小政府，?dāng)好守夜人就行。提供公共服務(wù)是政府的職責(zé)，多一些還是少一些是政治選擇。在西方，不同政府上臺政策不同，社會的偏好也經(jīng)常是處在一種鐘擺運動中，經(jīng)濟好的時候，強調(diào)勞工權(quán)益、社會保障和環(huán)境保護，也就是傾向大政府，要求政府多提供公共服務(wù)，在經(jīng)濟差的時候，更多強調(diào)減稅，強調(diào)經(jīng)濟效率，傾向激勵投資。

在我們的行政體制改革中要緊的，目前還不是公共服務(wù)多還是少的問題，而是厘清政府權(quán)力的邊界，是落實中央的改革方針，真正把不該管和管不好的事情交給市場去管。

記者：大政府還是小政府，不僅有觀念的爭議，還有事實判斷的爭議。有學(xué)者對比中美財政供養(yǎng)人口比重，結(jié)論是中國政府規(guī)模小于美國，也有學(xué)者對比兩國財政收入在GDP中的比例和國有資產(chǎn)在社會財富中比重，得出的結(jié)論是我國政府規(guī)模遠大于美國，您怎么看這種分歧？

趙旭：以財政供養(yǎng)人口比較，存在很多困難，主要的是口徑問題。在我國，黨青工團婦，以及教育、醫(yī)療、科研等各類事業(yè)單位都應(yīng)該算財政供養(yǎng)人口，再加上國有企業(yè)，則更不得了，口徑不同則難以比較。另外，即使可比，比人數(shù)的意義也不大。相對而言，用財政收入或者支出占GDP的比例，是一個比較可靠的比較方式，再輔之財政支出結(jié)構(gòu)和公共服務(wù)的比較，就能夠比較出一個有意義的結(jié)論。

記者：近年來，我國行政體制改革的一項重要內(nèi)容是權(quán)力清單制度在各地各級政府的推廣實行，在很大程度上推動了簡政放權(quán)，您怎么看待？

趙旭：目前我們權(quán)力清單制度實行的時間還很短，全面推行也就是近兩年的事情，要評價，現(xiàn)在還為時過早。但是權(quán)力清單制度實施最大的意義在于確立了“法無授權(quán)不可為”的原則，明確了“政府權(quán)力存在邊界”這個基本觀念。政府權(quán)力的邊界到底劃到什么地方，什么地方應(yīng)該收縮，什么地方應(yīng)該強化，仍然可以討論。實際上我們的行政職能并不是在所有問題上都應(yīng)該收縮，不是一提行政體制改革就要簡政放權(quán)，很多地方，比如環(huán)境污染，食品安全，我們的行政權(quán)力“管”的不夠，尤其是“監(jiān)”的還不夠。

很多時候，形式先于內(nèi)容，甚至比內(nèi)容更重要。雖然改革推進的速度成效還有待觀察，但原則的確立本身就是一個很大的進步。

（責(zé)編 劉玉霞）