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        “呼格案”余波,問責(zé)如何贏得人心

        2016-02-26 04:09:29趙義
        南風(fēng)窗 2016年4期

        趙義

        這是一則深夜發(fā)布的新聞,準(zhǔn)確地說是2月1日零點整:內(nèi)蒙古新聞網(wǎng)發(fā)布消息,在呼格吉勒圖案經(jīng)改判無罪一年多后,有關(guān)機(jī)關(guān)和部門迅速啟動追責(zé)程序,依法依規(guī)對呼格吉勒圖錯案負(fù)有責(zé)任的27人進(jìn)行了追責(zé)。

        遲到的正義終于來了,但追問結(jié)果也成了社會各界議論的焦點。根據(jù)發(fā)布的新聞,除了時任呼和浩特市公安局新城區(qū)公安分局副局長馮志明(曾任呼格案專案組組長)因涉嫌職務(wù)犯罪,依法另案處理外,其他人等的處分結(jié)果是黨內(nèi)嚴(yán)重警告、黨內(nèi)警告、行政記大過、行政記過等4大類。對于這樣的結(jié)果,用新華社新媒體專電報道的話來說,“引發(fā)網(wǎng)民熱議,‘追責(zé)過輕‘走過場等質(zhì)疑聲不斷”。

        暫且撇開具體處分結(jié)果不論,單從形式要件來說,“有關(guān)機(jī)關(guān)和部門”是誰?這27人在呼格案中負(fù)有何種責(zé)任?“依法依規(guī)”到底依的是哪個法哪個規(guī)?這些問題在新聞發(fā)布中都缺乏清晰的說明。

        事實上,圍繞呼格案追責(zé)事件展開的這場討論,絕不是偶然發(fā)生的。它反映出,如何構(gòu)建健全的問責(zé)制度,讓問責(zé)文化真正扎根,已經(jīng)成為社會主義民主政治建設(shè)的一個重大課題,甚至也是推動全面深化改革的一個重要條件。

        問責(zé)是什么?

        問責(zé),是現(xiàn)代政治文明的一個重要內(nèi)容。現(xiàn)代政治是責(zé)任政治。美國政治學(xué)家福山對現(xiàn)代國家有個三要素的概括,即國家能力、法治、民主問責(zé)。民主的形式可以多種多樣,但現(xiàn)代國家必有問責(zé)機(jī)制。

        現(xiàn)實生活中,人們對于問責(zé)場景最熟悉的,莫過于在發(fā)生大的公共事故的時候。比如說,一個地方發(fā)生了人員傷亡較多的事故,不僅有對直接責(zé)任人的法律追究,對于主管部門負(fù)責(zé)人的行政追究,即使如地方主要領(lǐng)導(dǎo),也常常會有新聞發(fā)布會上鞠躬致歉的一幕。這對應(yīng)了問責(zé)的不同層次,以及這些層次之間的區(qū)別。

        最應(yīng)該區(qū)分的是問責(zé)和責(zé)任,即兩個英文詞匯accountability和responsibility的區(qū)別。表面上看,兩者都是說責(zé)任,但內(nèi)涵不同。

        舉個例子就可以看得很清楚了。1月31日,中紀(jì)委官網(wǎng)發(fā)表了一篇文章,題目叫《下屬違紀(jì)領(lǐng)導(dǎo)被問責(zé),這事到底冤不冤》。中紀(jì)委官網(wǎng)“每周通報”最近公布了不少下屬犯事,一把手跟著“倒霉”的案例。這篇文章主要是反駁一些為領(lǐng)導(dǎo)叫屈、打抱不平的論調(diào)。這里就涉及到責(zé)任和問責(zé)的區(qū)別。下屬犯了事被追責(zé),比如承擔(dān)相應(yīng)的行政或法律責(zé)任,而一把手被問責(zé),問的是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任或者說是政治責(zé)任。

        過去相當(dāng)一段時間內(nèi),比如一個地方,發(fā)生了不少腐敗案件,或者干部帶病提拔,與主要領(lǐng)導(dǎo)未必有直接關(guān)系,主要領(lǐng)導(dǎo)被問責(zé)的也不多見。但如今就不一樣了,中央明確了主體責(zé)任、第一責(zé)任人職責(zé)、一案雙查等,追究的就是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,說到底就是政治責(zé)任,不是開個會、講個話、簽個責(zé)任狀就萬事大吉了。

        十八大后,問責(zé)制度建設(shè)方面,紀(jì)委系統(tǒng)的確走在了前面,最要害的就是區(qū)別了一般性的追責(zé)和政治問責(zé)。不久前,中紀(jì)委書記王岐山在中紀(jì)委六次全會的工作報告中還明確提出,要把問責(zé)作為全面從嚴(yán)治黨的重要抓手,研究制定《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)問責(zé)條例》。

        問責(zé)事關(guān)人心

        問責(zé),說到底就是給老百姓一個交代或者說法。既然是交代,那么一定是讓人信服的才行。習(xí)近平總書記說,人心是最大的政治。從政治心理學(xué)的角度說,人心是什么?人心就是對老百姓的公平正義訴求的真切回應(yīng)。

        人對于任何事情都有一種合理化解釋的需求。失掉人心,不是說社會出了一些壞事就立即發(fā)生,而是沒有人對這些壞事負(fù)責(zé)任,“責(zé)任虛化空轉(zhuǎn)”。

        比如反腐,一個地方出現(xiàn)個把腐敗分子,可能老百姓不會有多奇怪,但如果是多發(fā)頻發(fā),即使抓的直接搞腐敗的再多,老百姓心里還是會有疑問。

        王岐山在中紀(jì)委六次全會上具體講到了實行問責(zé)的主要情況,針對的也是這個問題:對執(zhí)行黨的路線方針政策不力,管黨治黨主體責(zé)任缺失、監(jiān)督責(zé)任缺位、給黨的事業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害,“四風(fēng)”和腐敗問題多發(fā)頻發(fā),選人用人失察、任用干部連續(xù)出現(xiàn)問題,巡視整改不落實的,都要嚴(yán)肅追究責(zé)任。

        反腐達(dá)到一定威懾效果后,再推進(jìn)問責(zé)制度建設(shè),這符合改革不斷深化的邏輯,符合改革不斷被問題倒逼著前行的邏輯。只查案子,肯定是治標(biāo)不治本的?!氨尽痹诤翁??就是要直面一個地方或者系統(tǒng)貪腐案件頻發(fā)背后的政治責(zé)任。這是和過去根本性的不同。這也符合人心的期待。

        尤其是,王岐山的報告還提出,追責(zé)情況要定期報告,典型問題要公開曝光,使問責(zé)形成制度、成為常態(tài)。呼格案追責(zé)結(jié)果引起這么大爭議,本身也提出了怎么問責(zé)、如何公開的課題。冤獄昭雪,本身就是一個進(jìn)步,但不建立起冤假錯案發(fā)生的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任問責(zé)制度,想讓老百姓真正信仰法律,那還是非常困難。即使主張循序漸進(jìn)的推進(jìn),那么遲早也按照反腐的問責(zé)制度建設(shè)的邏輯來進(jìn)行,比如現(xiàn)在實施的領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理登記備案責(zé)任倒查等。

        說白了,人心的最終指向就是對于體制的信心。不管說我們能徹底根治腐敗也好,讓法律的陽光照到每一個人也好,只有建立起了讓老百姓信服的問責(zé)制度,才能真正得人心。而黨內(nèi)先形成比較成熟的問責(zé)制度和實踐經(jīng)驗,對于整個國家問責(zé)制度建設(shè)必然會有極大推動作用。

        克服“權(quán)力悖論”

        除了人心這個最大的政治,問責(zé)還關(guān)系到全面深化改革和發(fā)展的成效。為什么這么說?這涉及到國家治理中的“權(quán)力悖論”這個命題。

        根據(jù)福山總結(jié)的現(xiàn)代國家三要素,中國的國家能力之強(qiáng)通常給人留下比較深刻的印象,比如公共資產(chǎn)的龐大、集中力量辦大事的制度優(yōu)勢等等。但人們也能感覺到另一面,一些社會經(jīng)濟(jì)問題遲遲得不到解決,一些領(lǐng)域的問題積弊重重。這在中央巡視組的反饋中可以看得很清楚,典型性問題通常是從幾年前甚至十多年前開始積累的,巡視組出動的時候,可以說是已經(jīng)到了非解決不可的地步了。

        一般認(rèn)為,國家治理的最大挑戰(zhàn)之一是信息的不對稱。信息不對稱,會帶來兩個后果:一個是給地方的施政留下了彈性空間,畢竟各地情況千差萬別,另一個則是會導(dǎo)致中央的統(tǒng)一決策部署沒辦法落地,因為地方會利用信息不對稱,對于政策“選擇性執(zhí)行”。這就是“權(quán)力悖論”的基本邏輯。

        問責(zé)是最好的應(yīng)對之道。有一個說法很好,問責(zé)之于官員,正如價格之于企業(yè),對行為都有引導(dǎo)作用。比如,習(xí)近平總書記2014年提出,驗收深化改革結(jié)果時要問責(zé)。而針對一段時間以來官員不作為現(xiàn)象,國務(wù)院專門派出了督查組,對于懶政怠政進(jìn)行嚴(yán)肅問責(zé)。再比如,國家年年有審計,但一些突出問題遲遲得不到糾正,全國人大常委會去年底首次聽取審計查出突出問題整改情況的報告,7個部門負(fù)責(zé)人到會應(yīng)詢。專題詢問,是人大監(jiān)督的一種重要形式,它雖然本身不是問責(zé),但對相關(guān)部門的工作也必然會帶來極大的觸動。

        多年積累的一些社會經(jīng)濟(jì)難題的存在,也決定了問責(zé)制度建設(shè)刻不容緩。比如環(huán)保方面,2015年,相繼發(fā)生福建漳州古雷石化(PX)項目爆炸、天津港“8·12”特別重大火災(zāi)爆炸事故等一系列重特大安全生產(chǎn)事故,長期以來粗放式發(fā)展的負(fù)面影響開始顯現(xiàn),環(huán)境事故呈高發(fā)頻發(fā)態(tài)勢,中國已經(jīng)進(jìn)入環(huán)境高風(fēng)險期。

        環(huán)保部部長陳吉寧在不久前的全國環(huán)保工作會議上就透露,我國12%的危險化學(xué)品企業(yè)距離飲用水水源保護(hù)區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)域不足1公里,10%的企業(yè)距離人口集中居住區(qū)不足1公里,保障飲用水安全壓力巨大。這次會議也提出,要強(qiáng)化質(zhì)量目標(biāo)導(dǎo)向,完善以環(huán)境質(zhì)量改善為核心的目標(biāo)及考核評價體系,將環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)作為對地方黨委政府的硬約束,嚴(yán)格考核問責(zé)。

        再比如食品安全問題,習(xí)近平總書記曾經(jīng)說過這樣一段話:“能不能在食品安全上給老百姓一個滿意的交代,是對我們執(zhí)政能力的重大考驗。我們黨在中國執(zhí)政,要是連個食品安全都做不好,還長期做不好的話,有人就會提出夠不夠格的問題。”1月28日,國務(wù)院食品安全委員會召開了第3次全體會議,這次會議明確提出,要堅決貫徹最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問責(zé)的“四個最嚴(yán)”要求,建立健全食品安全治理體系。

        總之,只有讓問責(zé)文化真正扎根,才能更好地回應(yīng)“人心是最大的政治”這個時代命題,也才能切實解決一些社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的多年積弊,讓中國的治理體系獲得更強(qiáng)的生命力。

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