張穎

半閉海制度對(duì)南海低敏感領(lǐng)域合作的啟示

張穎

［摘要］《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的半閉海制度為半閉海區(qū)域的沿岸國(guó)家開展海洋合作提供了法律依據(jù)，倡導(dǎo)在相關(guān)國(guó)際組織的參與下從海洋生物資源開發(fā)、海洋環(huán)境保護(hù)和海洋科學(xué)考察三個(gè)方面開展具體的合作。中國(guó)應(yīng)借鑒半閉海制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從漁業(yè)資源管理和養(yǎng)護(hù)合作著手，進(jìn)而擴(kuò)大到海洋環(huán)境保護(hù)、海洋科研等低敏感領(lǐng)域的合作。這樣做不僅能降低區(qū)域內(nèi)沖突的敏感性，更有助于區(qū)域內(nèi)各國(guó)的良性互動(dòng)，并為未來(lái)海底油氣等非生物資源的合作直至南海海域爭(zhēng)端的最終解決尋求契機(jī)。

［關(guān)鍵詞］海洋法公約；半閉海；南海；低敏感領(lǐng)域合作

由于南海在經(jīng)濟(jì)和政治戰(zhàn)略上的雙重重要性，近年來(lái)圍繞南海島嶼主權(quán)歸屬和海域管轄劃界的紛爭(zhēng)波譎云詭，因?yàn)樵搯栴}涉及到各爭(zhēng)端方的實(shí)際利益，因此運(yùn)用國(guó)際法來(lái)解決南海爭(zhēng)端并非易事。也正因?yàn)槿绱耍谔綄つ虾栴}解決的道路上，我國(guó)政府一直倡導(dǎo)“擱置爭(zhēng)議、共同開發(fā)”[1]。國(guó)內(nèi)外的一些學(xué)者也建議南海各方應(yīng)加強(qiáng)互信，從“低處的果子摘起”[2]；“首先實(shí)施低層面（低敏感）領(lǐng)域的合作”[3]；還有學(xué)者進(jìn)一步提出了低敏感領(lǐng)域合作所涉及的主要方面[4]。這些建議是具有現(xiàn)實(shí)性的，尤其在現(xiàn)階段，通過開展低敏感領(lǐng)域的合作來(lái)加強(qiáng)互信和聯(lián)系，對(duì)南海爭(zhēng)端的緩解或?yàn)槿蘸竽軌蜃罱K地解決具有現(xiàn)實(shí)意義。那么這些合作應(yīng)該如何開展？相比于《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（以下稱《海洋法公約》）在解決南海主權(quán)爭(zhēng)議問題上的諸多缺陷[5][6]，在倡導(dǎo)和推進(jìn)海洋合作的問題上，被譽(yù)為“海洋憲章”的《海洋法公約》有沒有相關(guān)的制度能夠?yàn)槟虾５牡兔舾蓄I(lǐng)域合作提供依據(jù)和幫助呢？答案是肯定的，《海洋法公約》所規(guī)定的半閉海制度①根據(jù)海洋法公約第九部分“閉?；虬腴]?！钡囊?guī)定，對(duì)這兩個(gè)制度的規(guī)定是相同的。由于本文旨在討論南海的區(qū)域合作問題，故在行文中僅涉及其中的半閉海制度。，特別是有關(guān)生物資源管理和海洋環(huán)境保護(hù)方面的區(qū)域安排與合作制度，能夠?yàn)槟虾５牡兔舾蓄I(lǐng)域合作提供一些思路和啟示。

一、半閉海制度及其對(duì)南海的適用

（一）半閉海制度的由來(lái)

半閉海問題是第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議列入的一項(xiàng)新議題。在1972年3月召開的海底委員會(huì)上，由56個(gè)亞、非、拉發(fā)展中國(guó)家提出的“海洋法項(xiàng)目和問題綜合清單”中的第17項(xiàng)為“閉海和半閉海”。這項(xiàng)綜合清單后來(lái)被海底委員會(huì)核準(zhǔn)，從而使閉海和半閉海項(xiàng)目正式列入海洋法會(huì)議的議程之中。經(jīng)過四期協(xié)商討論會(huì)議，在最后獲得通過的UNCLOS中，其第九部分規(guī)定了半閉海制度，共有兩個(gè)條款，分別是第122條半閉海的定義、第123條半閉海的合作。需要注意的是，半閉海制度本身所包含的諸多法律問題并未在UNCLOS的規(guī)定中得到全部體現(xiàn)，比如半閉海的海洋劃界、航行權(quán)利問題等，這一結(jié)果既反映了這些問題的敏感性，也說(shuō)明美國(guó)、前蘇聯(lián)等海洋大國(guó)為維護(hù)自身的利益而對(duì)UNCLOS的制定所產(chǎn)生的影響。

（二）半閉海制度釋義及其對(duì)南海的適用

UNCLOS第122條規(guī)定：“為本公約的目的，‘閉海或半閉?！侵竷蓚€(gè)或兩個(gè)以上國(guó)家所環(huán)繞并由一個(gè)狹窄的出口連接到另一個(gè)?；蜓?或全部或主要由兩個(gè)或兩個(gè)以上沿海國(guó)的領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)構(gòu)成的海灣、海盆或海域?！?/p>

UNCLOS沒有分別對(duì)閉?；虬腴]海進(jìn)行定義，而是通過兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)一并對(duì)其進(jìn)行了規(guī)定，即：（1）兩個(gè)或兩個(gè)以上國(guó)家所環(huán)繞并由一個(gè)狹窄的出口連接到另一個(gè)?；蜓蟮暮?、海盆或海域；（2）全部或主要由兩個(gè)或兩個(gè)以上沿海國(guó)的領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)構(gòu)成的海灣、海盆和海域。符合其中的任何一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即可被認(rèn)為是閉?；虬腴]海。

關(guān)于半閉海的合作，UNCLOS第123條規(guī)定：“閉?；虬腴]海沿岸國(guó)在行使和履行本公約所規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)時(shí)，應(yīng)互相合作。為此目的，這些國(guó)家應(yīng)盡力直接或通過適當(dāng)區(qū)域組織：（a）協(xié)調(diào)海洋生物資源的管理、養(yǎng)護(hù)、勘探和開發(fā)；（b）協(xié)調(diào)行使和履行其在保護(hù)和保全海洋環(huán)境方面的權(quán)利和義務(wù)；（c）協(xié)調(diào)其科學(xué)研究政策,并在適當(dāng)情形下在該地區(qū)進(jìn)行聯(lián)合的科學(xué)研究方案；（d）在適當(dāng)情形下,邀請(qǐng)其他有關(guān)國(guó)家或國(guó)際組織與其合作以推行本條的規(guī)定?！北緱l使用的措辭“應(yīng)互相合作”和“應(yīng)盡力”，使得本條所規(guī)定的合作更傾向于一種倡議，而不是一種強(qiáng)制性義務(wù)。

從上述規(guī)定來(lái)看，半閉海的定義所包含的范圍非常廣泛，許多海域都在閉?；虬腴]海的范圍內(nèi)，如地中海、波羅的海、加勒比海、北海、東海（東中國(guó)海）、黃海等，當(dāng)然也包括南海。

雖然中國(guó)官方?jīng)]有對(duì)南海的地理范圍做出界定，但是從地理上看，南海是位于中國(guó)南部的陸緣海，被中國(guó)大陸、中國(guó)臺(tái)灣島、菲律賓群島、大巽他群島及中南半島所環(huán)繞，為西太平洋的一部分。南海的地理概況符合上述第122條釋義中的第2種情形，即“全部或主要由兩個(gè)或兩個(gè)以上沿海國(guó)的領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)構(gòu)成的海灣、海盆和海域”。此外，通過國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)南海地理概況的描述，不難發(fā)現(xiàn)各國(guó)政府和國(guó)內(nèi)外的學(xué)者對(duì)南海屬于半閉海這一認(rèn)識(shí)并無(wú)爭(zhēng)議。

二、半閉?！刂泻^(qū)域的合作實(shí)踐

地中海是一個(gè)位于歐、亞、非三洲之間的海域，也是世界上最古老的海之一。它由北面的歐洲大陸、南面的非洲大陸及東面的亞洲大陸包圍，面積251.6平方千米，沿岸共22個(gè)國(guó)家。位于其西北面的是三個(gè)高度發(fā)達(dá)的工業(yè)化國(guó)家，東北面是一些工業(yè)化發(fā)展程度有限的國(guó)家，東面和南面則是數(shù)量較多的發(fā)展中國(guó)家。地中海西部通過直布羅陀海峽與大西洋相接，東部通過土耳其海峽（達(dá)達(dá)尼爾海峽和博斯普魯斯海峽、馬爾馬拉海）和黑海相連。19世紀(jì)時(shí)開通蘇伊士運(yùn)河，接通了地中海與紅海。作為世界上最大的陸間海，地中海有著復(fù)雜的地質(zhì)地理環(huán)境和極具差異化的沿岸國(guó)家，幾乎體現(xiàn)了半閉海區(qū)域海洋合作所可能包括的所有問題。

（一）海洋生物資源管理

早在1982年《海洋法公約》通過以前，F(xiàn)AO大會(huì)在1949年9月24日就已經(jīng)通過了《關(guān)于建立地中海漁業(yè)一般委員會(huì)的協(xié)議》（General Fisheries Commission for Mediterranean,以下簡(jiǎn)稱GFCM協(xié)議），負(fù)責(zé)管理地中海的資源，協(xié)議于1952年2月20日生效，并分別于1963、1976、1997年進(jìn)行了修訂①1997年的修訂通過了兩項(xiàng)修正案，一個(gè)是允許FAO的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化組織成員成為GFCM的成員，并將地中海漁業(yè)總理事會(huì)（Council）的名稱改為地中海漁業(yè)一般委員會(huì)（Commission）；另一是關(guān)于委員會(huì)的自主預(yù)算問題，即和FAO的預(yù)算“去聯(lián)系化”，包括對(duì)成員方添加新的義務(wù)。修正案已于2004年獲得委員會(huì)三分之二的成員方接受后生效。。GFCM協(xié)議共17條，主要內(nèi)容包括委員會(huì)及其成員資格②GFCM協(xié)議第1條第2款規(guī)定了委員會(huì)的成員資格，即向FAO的組織會(huì)員和合作會(huì)員開放，以及雖未非組織會(huì)員，但滿足以下條件之一的聯(lián)合國(guó)、聯(lián)合國(guó)所屬專門機(jī)構(gòu)或國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)（IAEA）的會(huì)員開放：（1）沿岸國(guó)或合作會(huì)員國(guó)之領(lǐng)土全部或部分位于區(qū)域內(nèi)；（2）沿岸國(guó)或合作會(huì)員國(guó)之漁船在區(qū)域內(nèi)捕撈本條約所規(guī)定之魚種；（3）前述兩款之任一國(guó)家系區(qū)域性經(jīng)濟(jì)一體化組織之成員，及該國(guó)已轉(zhuǎn)移本條約所規(guī)范事項(xiàng)范圍內(nèi)之權(quán)限予該經(jīng)濟(jì)一體化組織。，適用范圍③GFCM協(xié)議第4條規(guī)定了適用范圍：委員會(huì)應(yīng)在序言所述之區(qū)域?qū)嵤┑?條條文規(guī)定之功能與責(zé)任。第3條第1段規(guī)定GFCM的目的是“促進(jìn)發(fā)展、養(yǎng)護(hù)、合理管理及最佳利用海洋生物資源暨區(qū)域內(nèi)可持續(xù)發(fā)展養(yǎng)殖?！保δ芘c責(zé)任④GFCM協(xié)議第3條第1款的（a）至（h）項(xiàng)規(guī)定了八個(gè)方面的功能和責(zé)任。包括：（1）資源開發(fā)利用問題的海洋學(xué)、生物學(xué)及技術(shù)性的側(cè)面定位；（2）調(diào)查的調(diào)整促進(jìn)；（3）共同調(diào)查計(jì)劃的做成；（4）調(diào)查技術(shù)等的標(biāo)準(zhǔn)化；（5）漁業(yè)制度的比較研究；（6）促進(jìn)防止?jié)O民職業(yè)名的調(diào)查；（7）援助取得材料設(shè)備；（8）加盟國(guó)及FAO委托事項(xiàng)的審議及勸告活動(dòng)。，與其他組織的合作，以及協(xié)議的保留、生效和爭(zhēng)端解決等。

（二）海洋環(huán)境保護(hù)

UNEP在地中海海洋環(huán)境保護(hù)的區(qū)域安排中發(fā)揮了非常重要的作用。地中海行動(dòng)計(jì)劃（MAP）是UNEP資助地中海沿岸國(guó)家處理海洋污染問題的首個(gè)區(qū)域海計(jì)劃（RSP）①1972年瑞典斯德哥爾摩聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境大會(huì)之后，UNEP于1974年發(fā)起區(qū)域海計(jì)劃（RSP）。區(qū)域海計(jì)劃旨在通過對(duì)海洋和海岸的可持續(xù)管理與利用，防止全球海洋及海岸生態(tài)環(huán)境的急劇退化，使海域相鄰國(guó)家共同參與綜合及專項(xiàng)行動(dòng)以保護(hù)其共享的海洋環(huán)境。迄今為止，已有140多個(gè)國(guó)家參加了聯(lián)合國(guó)環(huán)境署支持的13個(gè)區(qū)域海計(jì)劃。另外5個(gè)伙伴計(jì)劃也成為了區(qū)域海計(jì)劃的成員。為此，區(qū)域海計(jì)劃已成為覆蓋全球18個(gè)海區(qū)的最廣泛的保護(hù)海洋和海岸環(huán)境的倡議。。

MAP最早由UNEP在1975年初的保護(hù)地中海的政府間會(huì)議上提出，這次會(huì)議不僅通過了MAP，而且為即將通過的區(qū)域框架性公約和議定書等法律文件做出了實(shí)質(zhì)性準(zhǔn)備②相關(guān)的法律文本主要有三個(gè)：（1）在FAO的贊助下準(zhǔn)備了防止地中海海洋環(huán)境污染的公約草案；（2）由政府間海洋咨詢組織（IMCO）準(zhǔn)備并起草的防止石油和其他有害物質(zhì)污染地中海的合作議定書草案；（3）由西班牙代表準(zhǔn)備的關(guān)于防止船舶和飛機(jī)傾倒導(dǎo)致地中海污染的議定書草案。；1976年UNEP再次召開關(guān)于地中海保護(hù)的全權(quán)代表大會(huì)，會(huì)議通過了《保護(hù)地中海免受污染的公約》（《巴塞羅那公約》）和兩個(gè)議定書，分別是《預(yù)防地中海海區(qū)船舶和航空器傾倒廢物而造成污染的議定書》和《在緊急情況下合作控制地中海石油及其他有害物質(zhì)造成污染的議定書》；其后，又有五個(gè)議定書③分別是1980年的《保護(hù)地中海免受陸原污染之雅典議定書》、1982年的《關(guān)于地中海特別保護(hù)區(qū)的日內(nèi)瓦議定書》、1994年的《關(guān)于開發(fā)大陸架、海床和底土的議定書》、1996年的《預(yù)防地中海海區(qū)危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置造成污染的議定書》和2008年的《海岸帶綜合管理議定書》。獲得通過。這些法律文件為地中海沿岸國(guó)家進(jìn)行海洋環(huán)境的保護(hù)提供了法律基礎(chǔ)。

（三）地中海區(qū)域合作實(shí)踐的成功因素分析

1.制度構(gòu)建模式的創(chuàng)新為區(qū)域合作奠定了法律基礎(chǔ)。就目前的半閉海區(qū)域合作實(shí)踐來(lái)看，UNEP在海洋環(huán)境保護(hù)及合作領(lǐng)域?yàn)榘腴]海區(qū)域提供了三種制度性合作模式。一是分立模式，即對(duì)不同的海洋合作問題構(gòu)建各自獨(dú)立的法律制度予以解決，例如北海區(qū)域；二是綜合模式，即對(duì)所有的海洋環(huán)境問題一并立法予以規(guī)制，如波羅的海區(qū)域；三是綜合與分立相結(jié)合的模式，即框架公約加議定書的海洋環(huán)境保護(hù)制度，如地中海區(qū)域。在綜合與分立相結(jié)合的制度模式下，各方在簽署框架公約后至少要批準(zhǔn)一項(xiàng)議定書，且各方承諾隨著條件變化還將盡快批準(zhǔn)其他議定書。

2.來(lái)自主導(dǎo)國(guó)家和國(guó)際組織的支持是區(qū)域合作的推動(dòng)力量。地中海區(qū)域合作的實(shí)現(xiàn)，法國(guó)、意大利兩國(guó)在早期發(fā)揮了重要的作用，兩國(guó)曾最早提出有關(guān)控制地中海油污的協(xié)議，法國(guó)更是利用自身的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和資金優(yōu)勢(shì)，擴(kuò)大了其在地中海區(qū)域的影響，成功主導(dǎo)了20世紀(jì)70年代早期的地中海區(qū)域環(huán)境保護(hù)，例如對(duì)于海洋環(huán)境污染的檢測(cè)和治理，法國(guó)支付了很大一筆費(fèi)用，這些資金的作用甚至持續(xù)到UNEP開始主導(dǎo)地中海區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)之后的一段時(shí)間[7]（P68）。

3.組織框架的完善是持續(xù)開展區(qū)域合作的有力保障。地中海區(qū)域的成功之處還在于建立了比較完整的組織框架。不論是上述GFCM協(xié)議下的地中海漁業(yè)合作，還是UNEP倡導(dǎo)下的地中海海洋環(huán)境保護(hù)合作，該區(qū)域合作的諸多成就和相關(guān)國(guó)際組織完善的組織框架所發(fā)揮的職能和作用密不可分?，F(xiàn)有組織框架不僅能夠滿足相關(guān)國(guó)際組織日常事務(wù)性工作的需要，而且在資金支持、法律完善、活動(dòng)開展等方面都有相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)履行其職能，在海洋合作事務(wù)開展的過程當(dāng)中，這些組織機(jī)構(gòu)分別發(fā)揮著建議、實(shí)施、監(jiān)督、評(píng)估等不同的作用。

三、半閉海制度下的合作實(shí)踐帶給南海低敏感領(lǐng)域合作的啟示

（一）南海的區(qū)域合作現(xiàn)狀

自《海洋法公約》通過以來(lái)，雖然南海周邊國(guó)家已經(jīng)簽署了不少有關(guān)海洋合作的雙邊協(xié)議，如2001年4月中國(guó)和印度尼西亞簽署的《漁業(yè)合作的諒解備忘錄》及其后的《利用印度尼西亞專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)部分總可捕量的雙邊安排》；2004年9月中國(guó)和菲律賓簽署的《漁業(yè)合作諒解備忘錄》，尤其是2002年中國(guó)和東盟各國(guó)簽署的《南海各方行為宣言》（以下簡(jiǎn)稱《宣言》），表明各方在南海海域進(jìn)行合作的基本共識(shí)，《宣言》第六條規(guī)定：“在全面和永久解決爭(zhēng)議之前，有關(guān)各方可探討或開展合作，可包括以下領(lǐng)域：（1）海洋環(huán)保；（2）海洋科學(xué)研究；（3）海上航行和交通安全；（4）搜尋與救助；（5）打擊跨國(guó)犯罪，包括但不限于打擊毒品走私、海盜和海上武裝搶劫以及軍火走私。”但是由于南海的合作多以雙邊協(xié)議的方式進(jìn)行，《宣言》這樣的多邊性政治文件又鮮有具體和義務(wù)性的規(guī)定。因此，目前南海的區(qū)域合作仍處于自發(fā)和無(wú)序的狀態(tài)，呈現(xiàn)出機(jī)構(gòu)復(fù)雜、形式交錯(cuò)的局面。目前，南海的相關(guān)區(qū)域合作表現(xiàn)在以下方面：

1.海洋生物資源管理。在南海并沒有一個(gè)專門的區(qū)域漁業(yè)管理組織來(lái)協(xié)調(diào)處理漁業(yè)資源問題。目前，世界上已經(jīng)建立了14個(gè)區(qū)域漁業(yè)管理組織，這些組織覆蓋了世界上所有的海域和幾乎所有的重要魚類種群。其中與南海區(qū)域相關(guān)的漁業(yè)管理組織有兩個(gè)：一個(gè)是亞洲-太平洋漁業(yè)委員會(huì)（APFIC），該委員會(huì)由FAO大會(huì)第三屆會(huì)議在1947年建議成立，并最終于1948年11月成立。目前有20個(gè)成員國(guó)，包括中國(guó)、馬來(lái)西亞、菲律賓和越南等部分南海周邊國(guó)家。委員會(huì)設(shè)有FAO亞洲及太平洋區(qū)域辦事處，其宗旨是通過發(fā)展和管理捕撈及養(yǎng)殖活動(dòng)以及通過符合成員目標(biāo)的有關(guān)加工和銷售活動(dòng)，促進(jìn)水生生物資源的全面、適當(dāng)應(yīng)用。但是該組織只是咨詢和建議性的機(jī)構(gòu)，不負(fù)責(zé)南海生物資源的管理。

另一個(gè)是中西太平洋漁業(yè)委員會(huì)（WCPFC），該委員會(huì)根據(jù)《中西太平洋高度洄游魚類資源的管理和養(yǎng)護(hù)公約》（WCPFC Convention）于2004年12月正式成立。會(huì)員包括中國(guó)、中國(guó)臺(tái)北①中西太平洋漁業(yè)委員會(huì)是在1995年《聯(lián)合國(guó)漁業(yè)資源協(xié)議》通過后建立的，因此，臺(tái)灣作為“漁業(yè)實(shí)體”有資格以中國(guó)臺(tái)北的名義加入該公約。、菲律賓等南海周邊國(guó)家和地區(qū)，合作非會(huì)員包括泰國(guó)、越南等國(guó)家。該委員會(huì)旨在“依據(jù)「一九八二年公約」及「協(xié)定」，經(jīng)由有效的管理以確保中西太平洋高度洄游魚類種群之長(zhǎng)期養(yǎng)護(hù)與永續(xù)利用?！?/p>

2.海洋環(huán)境保護(hù)。UNEP RSP共包含18個(gè)海洋區(qū)域項(xiàng)目，為全球的海洋環(huán)境保護(hù)問題提供了全面的方案。其中東亞海洋項(xiàng)目包含了西太平洋區(qū)域，南海屬于該項(xiàng)目下的次區(qū)域。該項(xiàng)目關(guān)注海洋污染的來(lái)源和后果等問題，1981年通過了《關(guān)于保護(hù)和發(fā)展東亞海洋區(qū)域海洋環(huán)境和沿海區(qū)域的行動(dòng)計(jì)劃》，最初，有五個(gè)國(guó)家參與了該行動(dòng)計(jì)劃，分別是印度尼西亞、馬來(lái)西亞、菲律賓、新加坡和泰國(guó)。到1994年，又有澳大利亞、柬埔寨、中國(guó)、韓國(guó)和越南五個(gè)國(guó)家加入。另一個(gè)有關(guān)東亞區(qū)域海洋環(huán)境的項(xiàng)目是東亞海環(huán)境管理伙伴關(guān)系計(jì)劃（PEMSEA），1994年由GEF（全球環(huán)境基金）建立，聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署 UNDP負(fù)責(zé)實(shí)施，IMO負(fù)責(zé)執(zhí)行。目前，PEMSEA已經(jīng)由一個(gè)全球環(huán)境基金的項(xiàng)目逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)區(qū)域性國(guó)際組織，旨在通過政府間、機(jī)構(gòu)間、部門間的伙伴關(guān)系，促進(jìn)海洋和海岸帶資源的持續(xù)利用和綜合管理，通過海洋環(huán)境的改善提高東亞海地區(qū)人民的生活質(zhì)量。目前有11個(gè)國(guó)家參與，其中包括中國(guó)、菲律賓、印度尼西亞、越南等南海周邊國(guó)家，臺(tái)灣被排除在外。目前該計(jì)劃包含了在一系列試點(diǎn)地區(qū)開展的海洋合作計(jì)劃。

3.中國(guó)參與的其他南海區(qū)域合作機(jī)制。（1）政府間的南海區(qū)域合作機(jī)制。1994年的東亞海環(huán)境管理伙伴關(guān)系計(jì)劃（PEMSEA），旨在進(jìn)行沿海岸帶的綜合管理；2001年聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署及全球環(huán)境基金（UNEP/GEF）南海項(xiàng)目，旨在保護(hù)棲息地、漁業(yè)，對(duì)地源污染進(jìn)行管理；1981年聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署東亞海行動(dòng)計(jì)劃，旨在協(xié)調(diào)各國(guó)政府、聯(lián)合國(guó)及援助機(jī)構(gòu)的行動(dòng)，促進(jìn)東亞海洋環(huán)境問題的溝通與交流；1979年的政府間海洋學(xué)委員會(huì)（IOC，屬于聯(lián)合國(guó)教科文組織）西太平洋分委員會(huì)，旨在開展海洋科學(xué)、海洋觀測(cè)、海洋數(shù)據(jù)和信息交換，促進(jìn)國(guó)際合作和協(xié)調(diào)規(guī)劃研究；1986年的亞洲發(fā)展銀行（ADB）設(shè)立的環(huán)境持續(xù)發(fā)展項(xiàng)目，中國(guó)已獲項(xiàng)目共65個(gè)。（2）非政府間的南海區(qū)域合作機(jī)制。1981年成立的東南亞海洋法律、政策和管理計(jì)劃（SEAPOL），是一個(gè)由學(xué)者、政府官員和個(gè)人組成的非政府機(jī)制，旨在便利東南亞和亞太地區(qū)現(xiàn)有海洋法律政策的信息互換，該計(jì)劃現(xiàn)已終止；1990年發(fā)起的南海政治沖突管理的研討會(huì)，該研討會(huì)旨在贊助和支持一系列關(guān)于南海政治沖突的交流和對(duì)話；1993年的亞太安全合作理事會(huì)（CSCAP），旨在通過向政府提交政策建議，以推進(jìn)該地區(qū)各國(guó)的相互信任。

此外，中國(guó)沒有參與的非政府間區(qū)域合作機(jī)制有兩個(gè)：一個(gè)是1976年的東南亞國(guó)家聯(lián)盟（ASEAN）；另一個(gè)是2001年的可持續(xù)漁業(yè)行動(dòng)計(jì)劃。

（二）南海開展區(qū)域合作的困難

1.南海爭(zhēng)端日益加劇，南海各方開展區(qū)域合作的政治意愿差異明顯。自2009年以后，南海爭(zhēng)端呈現(xiàn)出復(fù)雜化、國(guó)際化的發(fā)展趨勢(shì)，隨著有關(guān)周邊國(guó)家加緊開發(fā)南沙海域資源以及東盟國(guó)家內(nèi)部協(xié)調(diào)的加強(qiáng)，以及美國(guó)、日本、印度等區(qū)域外國(guó)家對(duì)南海爭(zhēng)端的介入，圍繞南海島嶼的主權(quán)爭(zhēng)端和南海海域劃界爭(zhēng)端日益加劇[8]。這一現(xiàn)實(shí)情況對(duì)南海的區(qū)域合作帶來(lái)了困難和阻礙，例如漁民實(shí)際捕魚區(qū)域范圍的不確定，漁業(yè)糾紛加劇等。

2.政治、經(jīng)濟(jì)、文化多方面的差異導(dǎo)致南海各方對(duì)區(qū)域合作持有不同意識(shí)和態(tài)度。南海區(qū)域共有九個(gè)國(guó)家和中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，除了因南海爭(zhēng)議而涉及的六國(guó)七方（中國(guó)、越南、印度尼西亞、馬來(lái)西亞、文萊、菲律賓和中國(guó)臺(tái)灣）外，還包括新加坡、泰國(guó)、柬埔寨三國(guó)。這些國(guó)家在政治制度、經(jīng)濟(jì)水平和宗教文化等方面都極具差異。

3.缺乏區(qū)域合作的內(nèi)部主導(dǎo)力量，南海區(qū)域合作推動(dòng)力不足。南海區(qū)域合作目前由UNEP、FAO等國(guó)際組織作為主要推進(jìn)者，但是區(qū)域組織的推動(dòng)尚需區(qū)域內(nèi)各方的支持與合作。由于南海各國(guó)對(duì)海洋事務(wù)合作抱有不同的立場(chǎng)和態(tài)度，能夠在資金、技術(shù)、影響力等各方都起到推動(dòng)作用的內(nèi)部主導(dǎo)力量尚未出現(xiàn)，這也是制約南海區(qū)域合作發(fā)展進(jìn)程的重要原因。

4.南海區(qū)域合作法律機(jī)制欠缺，區(qū)域合作缺乏約束力和系統(tǒng)性。到目前為止，南海區(qū)域合作的法律機(jī)制尚未得到廣泛和良好的發(fā)展，表現(xiàn)為區(qū)域公約的缺位和法律實(shí)施機(jī)制的欠缺。南海至今尚無(wú)囊括所有南海周邊或大多數(shù)國(guó)家、具有法律拘束力的政府間海洋事務(wù)合作的區(qū)域協(xié)定，由于缺乏區(qū)域公約的統(tǒng)領(lǐng)，南海區(qū)域合作法律呈現(xiàn)出碎片化和“軟法”規(guī)制的特點(diǎn)，在各個(gè)項(xiàng)目、計(jì)劃、組織之間缺乏溝通，甚至造成資金、人員的浪費(fèi)和短缺。

（三）半閉海制度及其實(shí)踐對(duì)南海低敏感領(lǐng)域合作的啟示

《海洋法公約》確立了海洋利用和管理的基本框架。雖然《海洋法公約》的半閉海制度所涉及的范圍非常有限，不能為半閉海的沿岸國(guó)家處理領(lǐng)土爭(zhēng)議或海洋劃界等問題提供幫助，但是半閉海制度本身就說(shuō)明了半閉海海域的特殊性。一項(xiàng)成功的區(qū)域合作離不開合作各方良好的政治意愿、持續(xù)的資金保證、合理的法律基礎(chǔ)和高效的機(jī)構(gòu)安排，現(xiàn)有的規(guī)定和合作實(shí)踐能夠?yàn)槟虾＿@一半閉海海域的低敏感領(lǐng)域合作提供一些方向和思路。

1.正確評(píng)價(jià)南海區(qū)域合作中的信任問題。從地中海區(qū)域的合作實(shí)踐來(lái)看，該區(qū)域的國(guó)家間關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，有很多妨礙合作的因素，諸如阿拉伯和以色列之間的領(lǐng)土、宗教和歷史沖突，希臘和土耳其有如世仇，發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家對(duì)待海洋環(huán)境保護(hù)的不同態(tài)度等問題比比皆是，但不同的政治制度、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、宗教信仰甚至歷史積怨卻沒有阻礙該區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)合作的實(shí)現(xiàn)。換個(gè)角度來(lái)看，正因?yàn)榇嬖诓顒e和爭(zhēng)議，合作才有必要。故筆者認(rèn)為，當(dāng)前因缺乏互信而導(dǎo)致南海區(qū)域各方合作意愿較低的客觀現(xiàn)實(shí)固然存在，但是政治制度、意識(shí)形態(tài)的差異，包括主權(quán)問題的爭(zhēng)議并不是阻礙合作的必然因素。關(guān)鍵還在于尋找南海各方的共同關(guān)切，以共同的利益促進(jìn)合作的開展和深化。

2.合理借鑒地中海區(qū)域合作模式的成功經(jīng)驗(yàn)

（1）框架公約加議定書的雙層法律機(jī)制對(duì)南海區(qū)域合作的借鑒意義。在南海區(qū)域合作法律機(jī)制的模式選擇問題上，中國(guó)已有一些學(xué)者在關(guān)注和研究南海海洋環(huán)境保護(hù)或漁業(yè)區(qū)域合作的制度模式[9][10][11]，面對(duì)南海錯(cuò)綜復(fù)雜的問題和形勢(shì)，同樣是區(qū)域矛盾重重但最終獲得成功的地中海模式具有積極的借鑒意義，去推動(dòng)并達(dá)成一項(xiàng)在南海低敏感領(lǐng)域的區(qū)域合作框架公約，將已有的雙邊和多邊合作整合納入?yún)^(qū)域合作結(jié)構(gòu)體系中，是建立起南海區(qū)域合作法律基礎(chǔ)的合理選擇。

（2）中國(guó)和東盟應(yīng)在區(qū)域合作中發(fā)揮主導(dǎo)者作用。從地理上看，南海面積約350萬(wàn)平方公里，中國(guó)主張管轄的海域占到2/3，作為南海周邊一個(gè)正在和平崛起的大國(guó)，中國(guó)有責(zé)任牽頭推動(dòng)南海的區(qū)域合作，勇于承擔(dān)更多的義務(wù)；從實(shí)踐來(lái)看，近年來(lái)中國(guó)政府越來(lái)越多的釋放出牽頭推動(dòng)南海區(qū)域合作的信號(hào)。2012年1月中國(guó)國(guó)家海洋局發(fā)布《南海及周邊國(guó)際合作框架計(jì)劃（2011-2015）》，以及2013 年5月的《中國(guó)海洋發(fā)展報(bào)告（2013）》都表示出中國(guó)在推進(jìn)南海合作，確立海洋事務(wù)強(qiáng)國(guó)地位上的決心。2013年9月在廣西南寧召開的第十屆中國(guó)—東盟博覽會(huì)上，中國(guó)倡議建立“中國(guó)—東盟海洋伙伴關(guān)系”，中國(guó)已經(jīng)設(shè)立30億元人民幣的中國(guó)—東盟海上合作基金，用以推進(jìn)合作項(xiàng)目。東盟作為區(qū)域性國(guó)家組織，始終以推進(jìn)區(qū)域合作為己任，在促進(jìn)經(jīng)貿(mào)合作和區(qū)域協(xié)調(diào)等方面有豐富的經(jīng)驗(yàn)。因此，中國(guó)和東盟有能力也有責(zé)任在南海區(qū)域合作中發(fā)揮主導(dǎo)者作用，這對(duì)于從內(nèi)部推動(dòng)南海區(qū)域合作進(jìn)程意義重大。

（3）以漁業(yè)合作和海洋環(huán)境保護(hù)合作為先導(dǎo)，分階段完成區(qū)域合作目標(biāo)。在漁業(yè)合作領(lǐng)域，近期目標(biāo)是制訂和完善區(qū)域漁業(yè)合作管理基礎(chǔ)方案，即確定漁業(yè)合作的基本原則，完善包括漁業(yè)資源調(diào)查與統(tǒng)計(jì)、捕撈限制、漁船與漁具、漁業(yè)貿(mào)易、漁業(yè)增養(yǎng)殖等方面的法律機(jī)制，扭轉(zhuǎn)漁業(yè)資源衰退的總體局面，初步形成良好的區(qū)域合作氛圍；遠(yuǎn)期目標(biāo)是在條件成熟時(shí)設(shè)立區(qū)域合作管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)制定共同的南海漁業(yè)政策，從漁獲量到各國(guó)配額，以及漁業(yè)信息統(tǒng)計(jì)、科研合作、檢測(cè)調(diào)查等環(huán)節(jié)開展全面綜合管理。

（4）重視區(qū)域組織的功能與作用。UNEP和FAO等國(guó)際組織對(duì)推動(dòng)和促成區(qū)域海洋合作發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。這不僅被近幾十年海洋發(fā)展和合作的實(shí)踐所證明，也是今后區(qū)域海洋合作的趨勢(shì)之一。雖然國(guó)際組織和專門機(jī)構(gòu)的參與并不能保證區(qū)域合作的成功，但是無(wú)論從相關(guān)區(qū)域組織所具有的影響力，還是其在既往區(qū)域海洋合作中所擁有的經(jīng)驗(yàn)，以及在一定程度上所能夠提供的資金支持，都對(duì)南海的區(qū)域合作有著極大的推動(dòng)力。因此，應(yīng)該重視并正確評(píng)估相關(guān)國(guó)際和區(qū)域組織所發(fā)揮的功能和作用，加深與相關(guān)國(guó)際組織的合作，積極參與其活動(dòng)和事務(wù)。

3.以南海區(qū)域各方的共同關(guān)切為基礎(chǔ)，進(jìn)一步拓展《海洋法公約》框架下的合作深度與廣度

（1）充分利用南海區(qū)域合作的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。一方面，國(guó)際法上的合作原則是開展國(guó)際合作的理論基礎(chǔ)[12]（P93-113）。從1970年聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過的《國(guó)際法原則宣言》，將國(guó)際合作原則確立為現(xiàn)代國(guó)際法的基本原則之一，到《海洋法公約》有關(guān)生物資源的養(yǎng)護(hù)、海岸相向或相鄰國(guó)家間專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架界限的劃定、半閉海制度和技術(shù)的轉(zhuǎn)讓等相關(guān)制度①參見《海洋法公約》第61條、第74條（3）款、第83條（3）款、第123條、第144條的相關(guān)規(guī)定。都體現(xiàn)出現(xiàn)代國(guó)際法和海洋法倡導(dǎo)的合作原則，此外，在一些聯(lián)大決議和國(guó)際公約中也有關(guān)于共享資源的合作義務(wù)的規(guī)定，在該原則下，各國(guó)有義務(wù)為達(dá)成合作承擔(dān)協(xié)商談判、信息交換等積極義務(wù)，國(guó)際合作原則已經(jīng)滲透在現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系的方方面面，構(gòu)成開展國(guó)際合作的理論基礎(chǔ)。另一方面，南海已有的區(qū)域合作實(shí)踐是南海開展區(qū)域合作的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

（2）以南海區(qū)域各方的共同關(guān)切為基礎(chǔ)有序拓展合作領(lǐng)域?！逗Ｑ蠓üs》規(guī)定的半閉海制度將區(qū)域合作指向漁業(yè)合作、海洋環(huán)境保護(hù)和海洋科考這三個(gè)方面，半閉海制度的意義也正在于鼓勵(lì)半閉海區(qū)域的沿岸國(guó)家積極開展海洋合作。但是《海洋法公約》的制定已經(jīng)有30余年，對(duì)于海洋合作的范圍也應(yīng)該隨著時(shí)代的發(fā)展而填補(bǔ)新的內(nèi)涵。因此，半閉海區(qū)域的合作不應(yīng)僅限于以上三個(gè)方面，而是應(yīng)從各沿岸國(guó)的共同關(guān)切和共同需求出發(fā)，以漁業(yè)合作和海洋環(huán)境保護(hù)合作為重點(diǎn)，逐步開拓并完善在海洋旅游、海洋搜救、海難救助等領(lǐng)域的合作，并在遵守國(guó)際法規(guī)則的前提下適時(shí)開展海上能源的共同開發(fā)?？梢哉f(shuō)，現(xiàn)階段以南海各方的共同關(guān)切為基礎(chǔ)，積極開展南海低敏感領(lǐng)域合作，不僅有利于保護(hù)南海的資源和環(huán)境，更不失為緩解南海爭(zhēng)端、另辟道路尋求解決南海問題的有益嘗試。

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［責(zé)任編輯：劉烜顯］

［作者簡(jiǎn)介］張穎，武漢大學(xué)中國(guó)邊界與海洋研究院博士研究生，湖北武漢 430072；陜西警官職業(yè)學(xué)院副教授，陜西 西安 710021

［中圖分類號(hào)］D993.5

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

［文章編號(hào)］1004-4434(2016)06-0068-06

［基金項(xiàng)目］教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“海上共同開發(fā)國(guó)際案例與實(shí)踐研究”（13JZD039）階段性研究成果之一