王　頻，陳科霖

我國(guó)縱向府際關(guān)系失序現(xiàn)象及其內(nèi)在邏輯

王頻，陳科霖

［摘要］從歷史上看，我國(guó)的縱向府際關(guān)系經(jīng)歷過(guò)多次反復(fù)的調(diào)整；而在現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)的縱向府際關(guān)系又存在著系統(tǒng)性腐敗、選擇性執(zhí)法、行為聯(lián)邦化與競(jìng)爭(zhēng)無(wú)序化的現(xiàn)象，這些現(xiàn)象背后的根源在于縱向府際間關(guān)系邏輯的失衡。當(dāng)前我國(guó)縱向府際間關(guān)系的運(yùn)行邏輯可以概括為“政治控制，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，法治缺失”的特征，它們分別作為制度性基礎(chǔ)、操作性手段以及現(xiàn)實(shí)性選擇，深刻地影響了當(dāng)前我國(guó)的縱向府際關(guān)系。在“法治中國(guó)”的大背景下，加強(qiáng)法治監(jiān)督與法治問(wèn)責(zé)有助于改善我國(guó)的縱向府際關(guān)系，從而促進(jìn)善治的形成。

［關(guān)鍵詞］縱向府際關(guān)系；運(yùn)行邏輯；政治控制；經(jīng)濟(jì)激勵(lì)；法治缺失

縱向府際關(guān)系是兩千年中國(guó)政治史始終面臨著的重要問(wèn)題。無(wú)論是在封建時(shí)代還是人民共和國(guó)時(shí)期，我國(guó)的縱向府際關(guān)系都經(jīng)歷了多輪的“放-亂-收-死”循環(huán)，這一“死亂循環(huán)”正是縱向府際關(guān)系失序的寫(xiě)照。新中國(guó)成立以來(lái)，從毛澤東的《論十大關(guān)系》到鄧小平的《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》，再到改革開(kāi)放以來(lái)的分稅制改革等一系列改革舉措，都力圖在調(diào)適我國(guó)的縱向府際關(guān)系。在全面深化改革的關(guān)鍵時(shí)期，有序處理好縱向府際關(guān)系，對(duì)于推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化、推動(dòng)法治中國(guó)建設(shè)具有極其重要的意義。

一、我國(guó)縱向府際關(guān)系失序的四大現(xiàn)象

考察我國(guó)的縱向府際關(guān)系，可以發(fā)現(xiàn)，縱向府際間，特別是中央與地方政府之間，存在著以下較為突出的失序現(xiàn)象：

第一，系統(tǒng)性腐敗。系統(tǒng)性腐敗是指一個(gè)組織出現(xiàn)多發(fā)性、關(guān)聯(lián)性的一種腐敗現(xiàn)象，其腐敗行為相互關(guān)聯(lián)，形成相對(duì)嚴(yán)密的利益網(wǎng)絡(luò)，從而呈現(xiàn)出系統(tǒng)性的特征[1]。系統(tǒng)性腐敗根源于縱向府際關(guān)系的不完善，這是因?yàn)椋菏紫?，一個(gè)健康的縱向府際關(guān)系應(yīng)當(dāng)是以上下級(jí)政府之間利益關(guān)系與行為關(guān)系的有序化、法制化作為基礎(chǔ)的，但是我國(guó)目前的縱向府際間關(guān)系，特別是央地政府之間的關(guān)系存在顯著的“博弈化”特征，這就導(dǎo)致了下級(jí)政府的行為能力與行為方式嚴(yán)重地受到上級(jí)政府的影響。在這種情況下，下級(jí)政府為了保障其行政權(quán)力行使的確定性與穩(wěn)定性，便不得不通過(guò)利益輸送的方式來(lái)達(dá)成這一目的，而這種利益輸送的本質(zhì)就是腐敗。其次，當(dāng)前我國(guó)的體制具有顯著的“錦標(biāo)賽競(jìng)爭(zhēng)”的特征[2][3]。錦標(biāo)賽體制使各橫向的地方政府之間產(chǎn)生了為目標(biāo)而競(jìng)爭(zhēng)的格局。特別是在我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)以GDP為導(dǎo)向的考核體制下，地方政府之間為謀求本地經(jīng)濟(jì)利益的發(fā)展，會(huì)從兩個(gè)向度擴(kuò)展其腐敗沖動(dòng)：一是縱向?qū)用鏋檫M(jìn)一步謀求本地區(qū)政策利益的腐敗沖動(dòng)；二是橫向?qū)用嬲箨P(guān)系之間產(chǎn)生利益交易的腐敗沖動(dòng)。這兩種沖動(dòng)進(jìn)一步加劇了系統(tǒng)性腐敗的產(chǎn)生。最后，當(dāng)?shù)胤秸賳T產(chǎn)生腐敗行為后，為避免腐敗行為暴露所造成的損失，官員往往會(huì)傾向于將自己的同僚或上級(jí)“拉下水”，從而形成“裂變式擴(kuò)散”的腐敗蔓延[4]，這種“裂變式擴(kuò)散”具有在位階上從低到高蔓延的特征，進(jìn)而逐步向更高層級(jí)的公職人員侵蝕。由上可見(jiàn)，系統(tǒng)性腐敗不再是傳統(tǒng)的偶發(fā)性、局部性的腐敗現(xiàn)象，而成為了跨越縱向政府層級(jí)、具有深層次權(quán)力結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制因素的群體性權(quán)力失范行為。

第二，選擇性執(zhí)法。選擇性執(zhí)法是指地方政府在面對(duì)既有的國(guó)家統(tǒng)一的法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，對(duì)法律所規(guī)定的內(nèi)容具有選擇性的執(zhí)行，或突破法律相關(guān)規(guī)定加以執(zhí)行的行為。選擇性執(zhí)法具有兩種基本的形式：一是政府職能“缺位”，即行政不作為。所謂“行政不作為”，就是不改變現(xiàn)有的法律狀態(tài)的一種行政行為[5]。國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員在作出行政行為時(shí)，一般會(huì)使相對(duì)人的權(quán)力義務(wù)狀態(tài)發(fā)生改變，從而實(shí)現(xiàn)行使公權(quán)力所要實(shí)現(xiàn)的目的，但是行政不作為的后果是，雖然公權(quán)力作出了“行政行為”，但是其結(jié)果是沒(méi)有意義的。它表現(xiàn)在具體的行政活動(dòng)中，就是對(duì)公權(quán)力自身職責(zé)的不落實(shí)，即通俗意義上的“庸政”“懶政”。事實(shí)上，在兩種“選擇性執(zhí)法”中，“行政不作為”型是一種明確的違法現(xiàn)象，因?yàn)樾姓黧w的“不作為”實(shí)質(zhì)上是違背其積極行使法定行政作為義務(wù)的行為[6]。二是政府職能“越位”，即越權(quán)行政行為。行政超越職權(quán)是行政主體超越法定權(quán)限而作出的行為[7]，它主要有兩大類型：第一類是行政權(quán)限逾越，它包括超越事務(wù)管轄權(quán)、超越地域管轄權(quán)、超越層級(jí)管轄權(quán)三種情形；第二類是行政權(quán)能逾越，它包括超越法定幅度、超越行政權(quán)能、超越非行政性國(guó)家權(quán)能、超越國(guó)家權(quán)能四種情形[8]。我們可以發(fā)現(xiàn)，選擇性執(zhí)法表現(xiàn)為公權(quán)力機(jī)關(guān)的“缺位”和“越位”，從而在實(shí)質(zhì)上造成了法律規(guī)定無(wú)法正常落實(shí)的結(jié)果。究其原因，縱向府際間監(jiān)督機(jī)制的缺失，特別是程序性、法制性監(jiān)督的缺失扮演了主要的作用。由于縱向監(jiān)督的弱化，地方政府的“選擇性執(zhí)法”行為便出現(xiàn)了生存空間，進(jìn)而既危害到全國(guó)法治的整體性，也威脅到地方法治的正常運(yùn)行。

第三，行為聯(lián)邦化。鄭永年曾經(jīng)將我國(guó)的央地關(guān)系格局概括為“行為聯(lián)邦制”(de facto federalism)，它是指單一制國(guó)家中相對(duì)制度化的放權(quán)模式，其核心特征是政府間經(jīng)濟(jì)權(quán)力和政治權(quán)力的下放，體現(xiàn)了有限的地方自治[9](P3)。我國(guó)是一個(gè)單一制的國(guó)家，這早在1954年新中國(guó)第一部憲法中所規(guī)定并延續(xù)下來(lái)，但是在現(xiàn)實(shí)的政治生活中，我國(guó)又呈現(xiàn)出高度的“聯(lián)邦化”的特征：首先，行為聯(lián)邦化源于1978年以來(lái)的分權(quán)運(yùn)動(dòng)。改革開(kāi)放伊始的中央政府面臨兩大現(xiàn)實(shí)難題：一是過(guò)去“統(tǒng)得過(guò)死”的體制帶來(lái)了極大的弊端；二是“發(fā)展才是硬道理”的現(xiàn)實(shí)需求。早在1956年，黨的八大就指出“我們國(guó)內(nèi)的主要矛盾……已經(jīng)是人民對(duì)于經(jīng)濟(jì)文化迅速發(fā)展的需要同當(dāng)前經(jīng)濟(jì)文化不能滿足人民需要的狀況之間的矛盾”。在1979年中央理論工作務(wù)虛會(huì)上，鄧小平重申了這一觀點(diǎn)。于是，為了激發(fā)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，中央開(kāi)始了不斷的分權(quán)下放的措施，從而直接促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限的膨脹。其次，財(cái)政聯(lián)邦化是“行為聯(lián)邦化”的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。肇始于1994年的分稅制改革，使中央與地方的財(cái)政關(guān)系實(shí)現(xiàn)了制度化，固然在分稅制改革后，地方政府的財(cái)政占比相對(duì)于改革前有所下降，但是分稅制改革也為地方政府明確了相對(duì)穩(wěn)定的稅收來(lái)源。同時(shí)，分稅制改革后地方政府興起的“土地財(cái)政”所帶來(lái)的預(yù)算外收入極大地提高了地方財(cái)政的自主性，從而使地方政府具備了和中央在一定程度上“分庭抗禮”的局面，這在很大程度上提高了地方和中央“討價(jià)還價(jià)”的能力。最后，央地之間博弈機(jī)制的形成進(jìn)一步固化了“行為聯(lián)邦制”的格局。行為聯(lián)邦化的本質(zhì)是縱向府際關(guān)系由集權(quán)向分權(quán)的轉(zhuǎn)化，但是“討價(jià)還價(jià)”式的不穩(wěn)定的縱向府際關(guān)系存在兩大弊端：一是縱向府際關(guān)系的不確定性，它導(dǎo)致了地方政府官員的行為邏輯受到縱向府際間博弈結(jié)果的影響，而中央掌握了在博弈過(guò)程中最為重要的“殺手锏”——組織人事權(quán)，這直接決定了地方官員的升遷與否，進(jìn)而導(dǎo)致了地方政府官員任期的不確定性，使地方政府的行為偏向短期化[10]。二是縱向府際間不確定性的游戲規(guī)則會(huì)隨行政權(quán)的行使傳導(dǎo)到市場(chǎng)與社會(huì)。由于穩(wěn)定的規(guī)則具有可預(yù)期性，而不斷變化的規(guī)則將會(huì)使行政相對(duì)人——市場(chǎng)與社會(huì)處于不斷的變化與適應(yīng)過(guò)程中，從而降低了整個(gè)社會(huì)運(yùn)行的效率。

第四，競(jìng)爭(zhēng)無(wú)序化。地方的競(jìng)爭(zhēng)無(wú)序化現(xiàn)象主要有兩大表現(xiàn)形式：首先是地方政府間的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)。由于我國(guó)“政治集權(quán)+經(jīng)濟(jì)分權(quán)”的權(quán)力分配格局，使得地方政府之間形成了穩(wěn)定的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。但是，理論與現(xiàn)實(shí)都表明，適度的競(jìng)爭(zhēng)（“良性競(jìng)爭(zhēng)”）有利于整體效率的提升[11]，而過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)則會(huì)導(dǎo)致整體效率的下降，即社會(huì)福利的減少和經(jīng)濟(jì)效率的劣化[12]。地方政府間無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)的一種典型表現(xiàn)形式即為重復(fù)性的開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)，由于地方政府間“各自為政”，導(dǎo)致了嚴(yán)重的惡性競(jìng)爭(zhēng)，例如許諾投資企業(yè)“零地價(jià)”拿地、一定時(shí)期的稅收減免以及財(cái)政對(duì)企業(yè)的虧損進(jìn)行補(bǔ)貼等等，地方政府間惡性競(jìng)爭(zhēng)所導(dǎo)致的“賣方市場(chǎng)”使得企業(yè)家具有了更大的主動(dòng)權(quán)，從而使各地方政府的實(shí)際利益受到損害，而這一損害最終將以財(cái)政負(fù)擔(dān)的方式轉(zhuǎn)嫁到該地區(qū)的納稅人中，這就使得整個(gè)社會(huì)的成本大大增加。其次是地方企業(yè)間的非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。這種“非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”主要是企業(yè)家通過(guò)謀求與政府官員的結(jié)盟，以獲取行政權(quán)力控制下非生產(chǎn)性的經(jīng)濟(jì)利益的競(jìng)爭(zhēng)行為[13]。由于中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育不完全，這導(dǎo)致我國(guó)尚未建成一個(gè)成熟的統(tǒng)一大市場(chǎng)，同時(shí)由于我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)，多數(shù)企業(yè)尚處于勞動(dòng)密集型的初級(jí)階段，這使得我國(guó)市場(chǎng)所供給的產(chǎn)品多數(shù)屬于科技含量、產(chǎn)品附加值、凈利潤(rùn)“三低”的低檔商品。低檔商品在市場(chǎng)中參加競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，為了獲取相對(duì)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，多數(shù)往往只能選擇“薄利多銷”的策略，即通過(guò)價(jià)格優(yōu)勢(shì)獲取市場(chǎng)。但是這種競(jìng)爭(zhēng)模式很容易陷入一個(gè)惡性循環(huán)，即“價(jià)格戰(zhàn)”的困局，這種價(jià)格戰(zhàn)會(huì)使企業(yè)背負(fù)高昂的經(jīng)營(yíng)成本。企業(yè)家為了降低經(jīng)營(yíng)成本，往往會(huì)采取兩種非法手段：一是謀求政府的支持，在某一細(xì)分市場(chǎng)形成壟斷；二是開(kāi)展違法經(jīng)營(yíng)，從而轉(zhuǎn)嫁負(fù)外部性，降低生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本。上述兩種手段的共性是手段實(shí)現(xiàn)的賴以存在基礎(chǔ)都是政企交易的腐敗行為，正是這種政企腐敗交易的模式支撐了我國(guó)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中廣泛存在的非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為。從動(dòng)機(jī)上看，企業(yè)家之間的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)根源于地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)體制，因此企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的無(wú)序化是地方政府間競(jìng)爭(zhēng)無(wú)序化的具體表現(xiàn)形式。而地方政府的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)為整個(gè)社會(huì)帶來(lái)了大量的負(fù)外部性，從而間接地推動(dòng)了“行政經(jīng)濟(jì)”，這與中國(guó)當(dāng)前的改革目標(biāo)“讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”無(wú)疑是背道而馳的。

考察以上四大現(xiàn)象的根源，它們均指向了縱向府際間運(yùn)行邏輯的相對(duì)失衡。我們認(rèn)為，縱向府際間關(guān)系存在三種基本的控制邏輯，即政治邏輯、經(jīng)濟(jì)邏輯和法律邏輯。在我國(guó)縱向府際間控制的三種基本邏輯中，我們往往更加重視政治邏輯與經(jīng)濟(jì)邏輯，但卻忽視了法律邏輯的控制。事實(shí)上，我們可以將當(dāng)前的中國(guó)縱向府際間的運(yùn)行邏輯概括為“政治控制、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、法治缺失”的特點(diǎn)。這三種邏輯具有其內(nèi)在的邏輯內(nèi)涵，與此同時(shí)，上述三種邏輯的復(fù)合作用成為了當(dāng)前我國(guó)縱向府際關(guān)系復(fù)雜性的原因所在。

二、政治控制：縱向府際間關(guān)系的制度性基礎(chǔ)

在中國(guó)共產(chǎn)黨的組織體系中，組織人事權(quán)始終牢牢控制在上級(jí)黨委手中，這成為了約束下級(jí)黨組織及其成員行為的有力工具。具體而言，這種“政治控制”又在兩個(gè)向度上對(duì)下級(jí)黨組織及其成員進(jìn)行了有效約束：

首先是組織工作的“下管一級(jí)”制度。新中國(guó)成立以來(lái)，中央和地方各級(jí)黨委始終遵循著“下管兩級(jí)”的運(yùn)行機(jī)制，但是在改革開(kāi)放之初，隨著干部年輕化的推進(jìn)，“下管兩級(jí)”的效率問(wèn)題日漸明顯。為此，在1983年10月，中組部作出《關(guān)于改革干部管理體制若干問(wèn)題的決定》，翌年7月，中央決定適當(dāng)下放干部管理權(quán)限，形成了沿襲至今的“下管一級(jí)”的干部管理體制?！跋鹿芤患?jí)”的體制大大提高了干部管理的效率，特別是在縱向的政府層級(jí)間，上級(jí)黨委只對(duì)下一層級(jí)的正副職進(jìn)行管理，從而加強(qiáng)了上一級(jí)政府對(duì)下一級(jí)政府之間的人事控制權(quán)。這種直接控制，一方面提高了干部管理的效率，同時(shí)在另一方面，又使得上一級(jí)政府干部管理權(quán)限范圍內(nèi)的被管理干部擁有更為平等競(jìng)爭(zhēng)的舞臺(tái)，從而在一定程度上促進(jìn)了下一級(jí)干部之間競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的形成。此外，政治上的控制具有更強(qiáng)的變通性與隨意性，它是上級(jí)發(fā)揮作用、實(shí)現(xiàn)其領(lǐng)導(dǎo)權(quán)最為有力的方式。

其次是紀(jì)律檢查工作的“垂直領(lǐng)導(dǎo)”體制。改革開(kāi)放以后，中央決定重建中紀(jì)委，中紀(jì)委在重建之初首先沿用了既往“同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)”的工作模式，隨后中紀(jì)委書(shū)記陳云看到這一模式的弊端后，提議將紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)體制改為“受同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)，以同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)為主”。這一模式在長(zhǎng)期的反腐敗斗爭(zhēng)實(shí)踐中取得了相當(dāng)?shù)某尚В侨匀幻媾R著不少問(wèn)題，為此王岐山在十八屆中央紀(jì)委五次全會(huì)報(bào)告中進(jìn)一步指出 “推進(jìn)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化……落實(shí)查辦腐敗案件以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主”，從而更加明確了垂直領(lǐng)導(dǎo)的重要性。紀(jì)律檢查工作的“垂直領(lǐng)導(dǎo)”，使得本級(jí)紀(jì)委可以直接監(jiān)督下級(jí)官員，并且由于本級(jí)紀(jì)委以向上級(jí)紀(jì)委匯報(bào)為主，這就有力避免了同級(jí)黨委的干預(yù)。紀(jì)委的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制改變了以往“黨委單一領(lǐng)導(dǎo)體制”下“捂蓋子”的弊端[14]，增強(qiáng)了上級(jí)黨組織對(duì)下級(jí)的垂直控制能力。

三、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)：縱向府際間關(guān)系的操作性手段

分稅制改革后，中央和地方的財(cái)政關(guān)系由傳統(tǒng)的以行政組織為基礎(chǔ)的“行政服從關(guān)系”轉(zhuǎn)向了以相對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)體為基礎(chǔ)的“對(duì)策博弈關(guān)系”[15]。這一轉(zhuǎn)變對(duì)縱向府際之間帶來(lái)的最大變化是，縱向府際間的關(guān)系可以不再是傳統(tǒng)單一的“命令-服從”結(jié)構(gòu)，而是在既有“命令-服從”基礎(chǔ)上增加了“協(xié)商-談判”的維度。分稅制改革后，由于中央與地方之間有了清晰統(tǒng)一的稅基和收入分成的劃分，這使得地方政府之間的“平等競(jìng)爭(zhēng)”形成了可能，這進(jìn)一步帶來(lái)了縱向府際間以GDP考核為導(dǎo)向的考評(píng)體制。這種以GDP考核為導(dǎo)向的考評(píng)體制實(shí)質(zhì)上是上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府有力的激勵(lì)工具：首先，GDP數(shù)據(jù)自身的屬性決定了其作為考核指標(biāo)的必然性。由于GDP是可量化的數(shù)據(jù)，這使得上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的考評(píng)成本大大降低，在這種情況下，上級(jí)政府從減輕考評(píng)壓力，降低考評(píng)成本，增加考評(píng)信度與效度的角度出發(fā)，會(huì)傾向于利用可量化的數(shù)據(jù)，特別是GDP數(shù)據(jù)作為重要考評(píng)指標(biāo)；與此同時(shí)，GDP指標(biāo)可以基于地域劃分的方式進(jìn)行“層層分解”，這使得每一項(xiàng)GDP考核可以明確其唯一的負(fù)責(zé)人，從而進(jìn)一步增加了考核的便利性。其次，縱向府際間在GDP考核維度上擁有共同的激勵(lì)動(dòng)機(jī)。改革開(kāi)放之初，鄧小平提出了“三步走”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，并在1987年正式形成具體的目標(biāo)，即日后被稱為“翻兩番”的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)。而為了完成這一“20年翻兩番”的目標(biāo)，年平均增長(zhǎng)率就要不低于7.18%，這就在客觀上要求中央向省級(jí)政府提出經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)至少不低于年平均增長(zhǎng)率的要求——針對(duì)基數(shù)大省要求其保障適度的基本增長(zhǎng)率（保量），針對(duì)基數(shù)小省則要求其保障高于大省的增長(zhǎng)率（保率）。而當(dāng)省級(jí)政府領(lǐng)到本年度的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)要求后，會(huì)用同樣的方式將指標(biāo)分配給各地市，而且指標(biāo)分配要求的加總至少會(huì)不低于中央對(duì)省政府的要求。這種層層分解的體制也被稱作“兩本賬”體制[16](P682)，“兩本賬”體制使縱向府際間在工作目標(biāo)上高度契合，由于下級(jí)執(zhí)行目標(biāo)的績(jī)效將直接反映為上級(jí)的績(jī)效，因此這種體制實(shí)質(zhì)上具有“雙重激勵(lì)”的效應(yīng)，即一方面促使下級(jí)政府完成目標(biāo)，一方面促使上級(jí)政府督促下級(jí)政府完成目標(biāo)，從而在“政治控制”的前提下，實(shí)現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)激勵(lì)”效果的最大化。

四、法治缺失：縱向府際間關(guān)系的現(xiàn)實(shí)性選擇

中國(guó)共產(chǎn)黨在1949年取得國(guó)內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)勝利后，為了確立共和國(guó)政權(quán)的正當(dāng)性，首先發(fā)布了《中共中央關(guān)于廢除國(guó)民黨的〈六法全書(shū)〉與確定解放區(qū)的司法原則的指示》，進(jìn)而全面廢除了“偽法統(tǒng)”，建立了社會(huì)主義的法律體系。但是，由于執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)與法律人才的匱乏，新中國(guó)所建立的法律體系還存在諸多的問(wèn)題，特別是全盤(pán)廢除“六法全書(shū)”中的私法部分，其正當(dāng)性是嚴(yán)重不足的[17]。中國(guó)共產(chǎn)黨在執(zhí)政之初，也曾經(jīng)制定了諸多重要的法律，但是在實(shí)踐過(guò)程中，以黨代法、以人治代法治的現(xiàn)象愈演愈烈，以致在“文化大革命”期間完全“砸爛公檢法”，將法治摧毀得蕩然無(wú)存。在十一屆三中全會(huì)上，鄧小平針對(duì)法制的缺失，明確指出要“加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”，正式確定了社會(huì)主義法制的基本目標(biāo)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)恢復(fù)和加強(qiáng)了立法工作，并在社會(huì)主義法治建設(shè)方面取得了輝煌的成就，并逐步形成了“一個(gè)立足中國(guó)國(guó)情和實(shí)際、適應(yīng)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)需要、集中體現(xiàn)黨和人民意志的，以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法商法等多個(gè)法律部門(mén)的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個(gè)層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”。雖然我們已經(jīng)有了逐步完善的法律體系，但是“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”，法治最長(zhǎng)久的生命力正在于法律的實(shí)施。法治內(nèi)在地包含了兩個(gè)基本內(nèi)涵，即對(duì)私權(quán)利的保護(hù)與對(duì)公權(quán)力的限制，特別是對(duì)公權(quán)力而言，法治政府就是要“運(yùn)用法治思維和法律手段”辦事。但是由于我國(guó)具有悠久的封建傳統(tǒng)與根深蒂固的專制政治文化，“以人治代法治”的思想仍然具有生命力。例如《人民日?qǐng)?bào)》的社論中曾經(jīng)指出：“位高權(quán)重的腐敗分子藐視法律、破壞法治，導(dǎo)致法治不彰，教訓(xùn)極為深刻?！盵18]可見(jiàn)，加強(qiáng)我國(guó)公共權(quán)力的法治化尚任重道遠(yuǎn)。

就局部而言，特別是對(duì)于地方政府，在縱向府際關(guān)系法治缺失方面同樣有著典型的現(xiàn)象：一是縱向府際間的“共謀現(xiàn)象”。這是指下級(jí)政府在執(zhí)行來(lái)自上級(jí)部門(mén)的各種指令政策時(shí)，常常共謀策劃、暗度陳倉(cāng)，采取“上有政策、下有對(duì)策”的手段予以應(yīng)付，導(dǎo)致了實(shí)際執(zhí)行過(guò)程偏離政策初衷的結(jié)果[19]。二是地方公共政策的“變通執(zhí)行”現(xiàn)象。這是指在制度實(shí)施過(guò)程中，執(zhí)行者在未得到制度決定者的正式準(zhǔn)許、未改變制度的正式程序的情況下，自行作出改變?cè)贫戎械哪承┎糠值臎Q策，從而推行一套經(jīng)過(guò)改變的制度安排[20]。三是政府內(nèi)部以“政治手段”促進(jìn)“發(fā)展大局”。地方政府在面臨繁重的改革發(fā)展任務(wù)時(shí)，為了完成既定的任務(wù)目標(biāo)，地方政府會(huì)將指標(biāo)層層分解、分塊包干，甚至不惜以政治手段迫使公職人員完成這一“發(fā)展任務(wù)”。而在完成“發(fā)展任務(wù)”的過(guò)程中，地方政府及其公職人員在價(jià)值取舍上，往往會(huì)將政治任務(wù)優(yōu)于法律規(guī)范、將目標(biāo)推進(jìn)優(yōu)于私益保護(hù)——前者的實(shí)質(zhì)是一種濫用職權(quán)行為，將法律所規(guī)定的公職人員職責(zé)代之以政治目標(biāo)所確定的職責(zé)；后者則將政治目標(biāo)的達(dá)成建立在對(duì)公職人員個(gè)人利益的侵犯之上。無(wú)論是縱向府際間的“共謀”，還是地方政府的“變通”，抑或是政府內(nèi)部的“維護(hù)大局”，從實(shí)質(zhì)上說(shuō)都是對(duì)法律所授予的公權(quán)力在行使中的“非法治化”。雖然法治始終是我們努力的目標(biāo)，但是在實(shí)際中，法治依然未能成為地方政府所選擇的邏輯，以下兩個(gè)視角尤為重要：其一是法律實(shí)施論的視角。中國(guó)地域廣袤，人口眾多，區(qū)域之間差異大，單一制國(guó)家下統(tǒng)一的法律與實(shí)施過(guò)程中面臨的不同經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、生活習(xí)慣、行為方式之間產(chǎn)生了矛盾與張力，為了實(shí)現(xiàn)法治真正的“內(nèi)涵”（實(shí)質(zhì)法治）以及增強(qiáng)法律在局部的適用性，地方政府官員選擇違背了大一統(tǒng)的“形式法治”。其二是地方競(jìng)爭(zhēng)論的視角。法律本身具有模糊性與不完備性，法律解釋在法律的實(shí)施過(guò)程中至關(guān)重要。然而不同的法律解釋所產(chǎn)生的效果是完全不同的，有時(shí)甚至“差之毫厘，謬以千里”。地方政府官員在“晉升錦標(biāo)賽”的驅(qū)使之下，選擇對(duì)本地區(qū)、本單位最為有利的解釋方式對(duì)法律加以執(zhí)行，雖然“違背了法律本意”，但卻能為地方帶來(lái)實(shí)實(shí)在在的“發(fā)展績(jī)效”。這些都對(duì)我國(guó)的地方法治構(gòu)成了挑戰(zhàn)。

五、結(jié)　語(yǔ)

我國(guó)縱向府際關(guān)系失序現(xiàn)象的產(chǎn)生有著其特殊的歷史背景和制度原因，并對(duì)我國(guó)現(xiàn)實(shí)的公共管理體制產(chǎn)生了影響。這種“政治控制，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，法治缺失”的縱向府際關(guān)系模式固然為改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展提供了制度上的基礎(chǔ)，但是無(wú)須諱言，這種體制所帶來(lái)的問(wèn)題也是顯而易見(jiàn)的。特別是在當(dāng)前“法治中國(guó)”的總目標(biāo)之下，“法治缺失”的弊端也逐步顯現(xiàn)出來(lái)。為此，有必要使縱向府際間自上而下的控制關(guān)系從傳統(tǒng)的政治、經(jīng)濟(jì)控制為主的路徑中延展出來(lái)，重視法律途徑的作用，通過(guò)法律思維和法治方式明確各級(jí)政府的責(zé)任，推動(dòng)公權(quán)力責(zé)任以及行政問(wèn)責(zé)的法治化，進(jìn)一步促進(jìn)我國(guó)縱向府際關(guān)系科學(xué)化、法治化，從而達(dá)到“善治”的理想狀態(tài)。

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［責(zé)任編輯：釋超英］

［作者簡(jiǎn)介］王頻，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，桂林電子科技大學(xué)科技處副處長(zhǎng)，廣西桂林541004；陳科霖（通訊作者），浙江大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，深圳大學(xué)當(dāng)代中國(guó)政治研究所兼職研究員，浙江 杭州 310058

［中圖分類號(hào)］D630.1

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

［文章編號(hào)］1004-4434(2016)06-0026-05

［基金項(xiàng)目］國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“反腐敗法治化與科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制研究”（14ZDA016）；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制研究”（15CZZ028）