杜瀟梟，張　琛

(1.中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)新聞中心，北京 100089；2.清華大學(xué) 新聞與傳播學(xué)院，北京 100084)

從互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字分配機(jī)構(gòu)管理權(quán)移交探析互聯(lián)網(wǎng)共治的新格局

杜瀟梟1，張琛2

(1.中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)新聞中心，北京 100089；2.清華大學(xué) 新聞與傳播學(xué)院，北京 100084)

[摘要]自2014年美國(guó)宣布放棄對(duì)IANA(互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字分配機(jī)構(gòu))的管理權(quán)以來(lái)，移交工作進(jìn)展緩慢，包括我國(guó)在內(nèi)的各國(guó)互聯(lián)網(wǎng)治理中都遇到互聯(lián)網(wǎng)資源分配不均、機(jī)構(gòu)權(quán)屬不明確等問(wèn)題。在互聯(lián)網(wǎng)治理理論和工作權(quán)限研究的基礎(chǔ)上，梳理IANA所屬機(jī)構(gòu)ICANN(互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機(jī)構(gòu))，進(jìn)一步說(shuō)明IANA管理權(quán)的移交行為既反映出互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域在關(guān)鍵資源管控上趨向公平，也反映出新的全球互聯(lián)網(wǎng)共治格局已經(jīng)顯現(xiàn)。由此，在分析以中國(guó)為代表的“多邊、民主的政府間合作”模式的基礎(chǔ)上，整體判斷IANA管理權(quán)移交中所延伸出的互聯(lián)網(wǎng)共治的政府間國(guó)際合作開展和國(guó)際規(guī)則制定這兩大問(wèn)題。

[關(guān)鍵詞]互聯(lián)網(wǎng)治理；ICANN權(quán)屬；全球互聯(lián)網(wǎng)共治

2014年3月，美國(guó)政府宣布放棄對(duì)IANA(互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字分配機(jī)構(gòu))的管理權(quán)并將其移交給“全球利益攸關(guān)體”，以此標(biāo)志著多方參與、安全可信的全球互聯(lián)網(wǎng)共治格局慢慢形成。此前的IANA隸屬于ICANN(互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機(jī)構(gòu))，雖然美國(guó)商務(wù)部與ICANN一直是松散的合約關(guān)系，但總部設(shè)在加利福尼亞州的該機(jī)構(gòu)則受聯(lián)邦和所在州法律條文的管轄，另外在此之前美國(guó)國(guó)會(huì)還擁有對(duì)重大事項(xiàng)的聽證權(quán)。整個(gè)網(wǎng)絡(luò)空間秩序建立和良好運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)是關(guān)鍵數(shù)字資源的分配，無(wú)論是分配的公平性，還是標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題的爭(zhēng)議，都成為各國(guó)如何平等享有互聯(lián)網(wǎng)資源的爭(zhēng)論焦點(diǎn)。在堅(jiān)持全球網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用平等的背景下，互聯(lián)網(wǎng)治理問(wèn)題成為全球政治、經(jīng)濟(jì)和外交的焦點(diǎn)，進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn)在涉及網(wǎng)絡(luò)自由、數(shù)字鴻溝等問(wèn)題上，互聯(lián)網(wǎng)治理的問(wèn)題還停留在理念層面，推動(dòng)全球網(wǎng)絡(luò)有效協(xié)作則存在推動(dòng)緩慢的問(wèn)題?；贗ANA管理權(quán)移交時(shí)間，我們看到在全球政府、機(jī)構(gòu)和個(gè)人廣泛參與的互聯(lián)網(wǎng)共治面臨兩個(gè)亟待解決的核心問(wèn)題：第一，互聯(lián)網(wǎng)共治所屬的參與主體是誰(shuí)；第二，互聯(lián)網(wǎng)治理的規(guī)則是什么。這兩個(gè)問(wèn)題的解決與否直接關(guān)系到關(guān)鍵資源的保障能否做到公平、公正，以及能否延伸出來(lái)更有序的治理秩序。由于全球互聯(lián)網(wǎng)治理的理念主要集中在以美國(guó)為代表的“多方利益相關(guān)者”和以中國(guó)為代表的“多邊參與的政府合作”這兩類中，因此實(shí)現(xiàn)全球互聯(lián)網(wǎng)共治，要先從互聯(lián)網(wǎng)治理的定義和工作內(nèi)容進(jìn)行研究。

一、互聯(lián)網(wǎng)治理的定義及權(quán)責(zé)分析

(一)互聯(lián)網(wǎng)治理的界定

詹姆斯N·羅西瑙作為“新治理理論”的學(xué)者，他認(rèn)為國(guó)家主權(quán)的減退是當(dāng)今世界一大潮流，當(dāng)然，國(guó)家在自身領(lǐng)域內(nèi)仍占主導(dǎo)地位，國(guó)家利益、國(guó)家之間的沖突、交涉和制度仍規(guī)定著政治、軍事和經(jīng)濟(jì)外交方面的事務(wù)，但由于運(yùn)輸和電子技術(shù)擴(kuò)大了多中心世界中不同聯(lián)合體的自主權(quán)，國(guó)家的主導(dǎo)地位不斷削弱，而在跨越邊界的大量多種交易中，國(guó)家既不能參與其中也無(wú)法施加影響。[1]對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)”和“治理”二者結(jié)合的最早且最明確的解釋出現(xiàn)在2004年信息社會(huì)世界高峰會(huì)議(WSIS)上，該峰會(huì)是于2001年12月，由國(guó)際電信聯(lián)盟倡議，聯(lián)合國(guó)大會(huì)一致通過(guò)決議而確定舉辦的。首次舉辦是在2003年12月的瑞士日內(nèi)瓦，并且制定了《日內(nèi)瓦行動(dòng)計(jì)劃》，其中明確指出了互聯(lián)網(wǎng)治理的界定：“互聯(lián)網(wǎng)治理是政府、私營(yíng)部門和民間社會(huì)根據(jù)各自的作用制定和實(shí)施旨在規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展和使用的共同原則、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則、決策程序和方案?！盵2]

從以上定義可以看出，政府在整個(gè)治理工作中扮演重要角色，在隨后的文件說(shuō)明中也能看到，政府在治理規(guī)則和主體分工上都起到推動(dòng)作用，尤其是在規(guī)則和方案實(shí)施上，政府行政管理的有效性體現(xiàn)在集中大量資金進(jìn)行重點(diǎn)設(shè)施建設(shè)以及出臺(tái)權(quán)威法律、法規(guī)這兩大方面。漢斯·克萊因認(rèn)為：“存在著某種權(quán)威，它有能力制定全球適用的并且以制裁為后盾的英特網(wǎng)使用規(guī)則?！焙髞?lái)漢斯·克萊因同其他學(xué)者進(jìn)一步界定互聯(lián)網(wǎng)治理，認(rèn)為互聯(lián)網(wǎng)治理是由互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議聯(lián)系在一起的網(wǎng)絡(luò)擁有者、運(yùn)營(yíng)商、開發(fā)商以及網(wǎng)民通過(guò)集體決策的方式，就網(wǎng)絡(luò)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、網(wǎng)絡(luò)資源分配、網(wǎng)絡(luò)用戶的行為規(guī)范，制定政策、規(guī)則以及爭(zhēng)端解決程序。[3]國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)研究中所用的“互聯(lián)網(wǎng)治理”一詞來(lái)自對(duì)“Internet Governance”的翻譯，最早是譯作“網(wǎng)絡(luò)治理”，在此翻譯中所使用的“網(wǎng)絡(luò)”意指范圍更廣。在公共管理學(xué)中，“網(wǎng)絡(luò)治理”除了涉及應(yīng)用通訊技術(shù)的軟件和硬件管理外，還用于指向公司內(nèi)外部利益者共同治理的形式，“網(wǎng)絡(luò)治理”強(qiáng)調(diào)在更合理的結(jié)構(gòu)制度中實(shí)現(xiàn)有效率的廣泛參與，從這些定義看出“網(wǎng)絡(luò)”并非指向的是信息技術(shù)，而是社會(huì)學(xué)、管理學(xué)范疇的詞語(yǔ)，強(qiáng)調(diào)的是人與人、人與社會(huì)運(yùn)行中的關(guān)系。但是在數(shù)字時(shí)代中，“互聯(lián)網(wǎng)”一詞除了能準(zhǔn)確描述社會(huì)、科技、文化發(fā)展的技術(shù)特征，還能直接傳達(dá)“互聯(lián)共通”的特性。因此對(duì)比分析發(fā)現(xiàn)，“互聯(lián)網(wǎng)治理”更為準(zhǔn)確地描述了現(xiàn)代信息社會(huì)管理特征，它更強(qiáng)調(diào)的是在網(wǎng)絡(luò)空間環(huán)境中，涉及網(wǎng)絡(luò)安全和信息化方面的治理問(wèn)題。目前來(lái)看，我國(guó)的“治理”更為倚重政府力量從上而下推動(dòng)，如國(guó)務(wù)院和中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)治理相關(guān)事項(xiàng)。而以美國(guó)為代表的西方國(guó)家更強(qiáng)調(diào)的是行業(yè)協(xié)會(huì)和企業(yè)的自我管理。如跨國(guó)企業(yè)承擔(dān)著互聯(lián)網(wǎng)日常的治理工作，直接保障了國(guó)家的經(jīng)濟(jì)利益和核心知識(shí)產(chǎn)權(quán)；政府承擔(dān)著網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略部署的問(wèn)題，美國(guó)白宮在2011年發(fā)布關(guān)乎整個(gè)國(guó)家安全防護(hù)的《網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際戰(zhàn)略》，保證國(guó)家在全球的軍事和政治利益。

(二)互聯(lián)網(wǎng)治理的職權(quán)范圍

互聯(lián)網(wǎng)治理的定義要落實(shí)到治理的具體工作中，哪些類目組成了治理的主要內(nèi)容？這些內(nèi)容是否既能兼顧基礎(chǔ)架構(gòu)層面又能解決在社會(huì)應(yīng)用層面所遇到的問(wèn)題？從2005年公布的互聯(lián)網(wǎng)管理工作組的報(bào)告中研究發(fā)現(xiàn)，早在2003年，WSIS日內(nèi)瓦峰會(huì)后聯(lián)合國(guó)被授權(quán)建立40人工作小組，該小組人員結(jié)構(gòu)中包括政界、商界和民間社群等。工作組確定了與互聯(lián)網(wǎng)管理有關(guān)的公共政策問(wèn)題，并且還對(duì)優(yōu)先級(jí)進(jìn)行排序。

在互聯(lián)網(wǎng)治理工作中，排在優(yōu)先級(jí)別前三位的是根區(qū)文件和系統(tǒng)管理、互聯(lián)網(wǎng)費(fèi)用以及互聯(lián)網(wǎng)穩(wěn)定性、安全性和網(wǎng)絡(luò)犯罪，這分別反映了當(dāng)下互聯(lián)網(wǎng)治理中亟待解決的三個(gè)問(wèn)題：基礎(chǔ)資源分配不均、發(fā)展中國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)普及緩慢和網(wǎng)絡(luò)安全多邊機(jī)制欠缺，尤其是在由美國(guó)政府單方控制的數(shù)字關(guān)鍵資源方面。排在第一位的根區(qū)文件和系統(tǒng)管理，是整個(gè)互聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行的起點(diǎn)，治理的前提是有資源可治，如果在基礎(chǔ)層面就存在分配不均的問(wèn)題，將會(huì)直接影響網(wǎng)絡(luò)安全，也會(huì)導(dǎo)致資源劣勢(shì)方對(duì)優(yōu)勢(shì)方的依賴，并由此產(chǎn)生占有互聯(lián)網(wǎng)資源的“馬太效應(yīng)”。順此邏輯，在所有研究互聯(lián)網(wǎng)治理的角度中，最先也是最應(yīng)該研究的應(yīng)是這些關(guān)鍵資源是什么、由誰(shuí)監(jiān)管、怎樣分配這三大問(wèn)題。具體講，該數(shù)字資源管理權(quán)所有者ICANN與政府之間的權(quán)力關(guān)系是如何建立并相互約束的，這才是治理問(wèn)題最重要的研究對(duì)象。ICANN的下屬機(jī)構(gòu)IANA管理權(quán)的移交為什么發(fā)生，背后反映出全球互聯(lián)網(wǎng)共治怎樣的博弈？美國(guó)政府角色在資源分配上是退出還是“隱形”的主權(quán)延伸？這些都是接下來(lái)要闡述的重點(diǎn)。

二、互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字資源管理權(quán)的分析

(一)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展與ICANN的出現(xiàn)

隨著冷戰(zhàn)結(jié)束，在綜合實(shí)力中美國(guó)成為唯一強(qiáng)國(guó)，利用互聯(lián)網(wǎng)開發(fā)優(yōu)勢(shì)，加上最早開展的ARPANET(阿帕網(wǎng))任務(wù)的轉(zhuǎn)型，使美國(guó)在全球的互聯(lián)網(wǎng)市場(chǎng)中占據(jù)領(lǐng)先地位。從歷史發(fā)展脈絡(luò)看，早在1988年，美國(guó)只有一個(gè)骨干網(wǎng)，而且歸國(guó)家所有。其他專用網(wǎng)絡(luò)與國(guó)家科學(xué)基金網(wǎng)連接進(jìn)行信息傳輸，并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)與骨干網(wǎng)絡(luò)的連接。后來(lái)到了1993年，國(guó)家科學(xué)基金網(wǎng)在國(guó)家科學(xué)基金會(huì)的管理下引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，轉(zhuǎn)為商用骨干網(wǎng)?？傮w看，從1969年互聯(lián)網(wǎng)的誕生到1994年軍用轉(zhuǎn)商用，互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展初期并未出現(xiàn)治理的需求，在軍事競(jìng)爭(zhēng)中產(chǎn)生的互聯(lián)網(wǎng)，完全由美國(guó)政府掌控。隨之而來(lái)的商用發(fā)展則是治理實(shí)踐的動(dòng)因。1998年互聯(lián)網(wǎng)逐漸國(guó)際化和商業(yè)化，同年ICANN成立，它是一個(gè)集技術(shù)、學(xué)界、商界的代表組成的非營(yíng)利性國(guó)際組織，其地點(diǎn)設(shè)在美國(guó)的弗吉尼亞州，工作內(nèi)容是負(fù)責(zé)全球范圍內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)唯一標(biāo)識(shí)符系統(tǒng)及其安全穩(wěn)定。具體負(fù)責(zé)管理的內(nèi)容有，分配IP(互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議)地址、指派協(xié)議標(biāo)識(shí)符、gTLD(通用頂級(jí)域名)和ccTLD(國(guó)家和地區(qū)頂級(jí)域名)系統(tǒng)的管理以及根服務(wù)器系統(tǒng)的管理。其負(fù)責(zé)的內(nèi)容主要是互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施層面，并且是關(guān)系到互聯(lián)網(wǎng)使用主權(quán)的大問(wèn)題。而IANA是ICANN中最關(guān)鍵的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)管理全球的根服務(wù)器文件和根服務(wù)器文件系統(tǒng)。IANA的職能可分為三大類：域名、號(hào)碼資源和協(xié)議參數(shù)。2000年，美國(guó)國(guó)防部將IANA的管轄權(quán)交給了由美國(guó)商務(wù)部所建立的全球網(wǎng)域名稱管理機(jī)構(gòu)ICANN。到2003年時(shí)，美國(guó)商務(wù)部與IANA所屬的ICANN續(xù)約時(shí)曾表示，ICANN將于2006年脫離美國(guó)商務(wù)部并獨(dú)立管理。但是到了2006年，美國(guó)商務(wù)部宣稱已與ICANN再續(xù)約三年，即在2009年9月30日之前，ICANN仍在美國(guó)商務(wù)部的管理下。到了2013年，“棱鏡門”事件爆出美國(guó)政府秘密監(jiān)控多國(guó)互聯(lián)網(wǎng)，引發(fā)全球?qū)γ绹?guó)互聯(lián)網(wǎng)控制權(quán)的爭(zhēng)論。2014年3月，美國(guó)的NTIA(國(guó)家電信及信息管理局)準(zhǔn)備向全球互聯(lián)網(wǎng)“利益攸關(guān)方”(Multi-stakeholder)移交互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字地址分配的管理權(quán)。這是互聯(lián)網(wǎng)全球共治的重要步驟，更多的國(guó)家和地區(qū)加入到全球互聯(lián)網(wǎng)管理當(dāng)中。到了2014年，國(guó)會(huì)公布的預(yù)算提案明確指出，截止2015年9月，停止對(duì)NTIA的所有移交工作予以的財(cái)政支持。從另一個(gè)層面來(lái)解讀，如果在2015年9月后，NTIA與ICANN的合約關(guān)系繼續(xù)維持，那么財(cái)政支持才能恢復(fù)。而這次的ICANN下屬的IANA管理權(quán)移交關(guān)乎整個(gè)互聯(lián)網(wǎng)世界的安全。在已經(jīng)公布的200頁(yè)的IANA移交書中看到，美國(guó)商務(wù)部要求ICANN總部仍留在加利福尼亞州，這就表明該機(jī)構(gòu)的管理仍將受到州和聯(lián)邦法律條文的約束。另外，在這份報(bào)告中還特別說(shuō)明，移交工作仍必須遵循NTIA的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行。與此相對(duì)應(yīng)的問(wèn)題是，這個(gè)負(fù)責(zé)分配域名和IP地址的國(guó)際組織到底是怎樣運(yùn)行的，為什么IANA管理權(quán)移交如此重要。

(二)ICANN的四大關(guān)鍵資源

ICANN所管理的資源共包括：IP地址分配、TCP/IP協(xié)議、DNS和根服務(wù)器。IP地址分配中，IP英文全稱是Internet Protocol addresses，目前通用的IPv4，是系列總量為32字節(jié)的十進(jìn)制數(shù)字按每八字節(jié)分為一組，以表示任何一臺(tái)聯(lián)網(wǎng)計(jì)算機(jī)的唯一地址。TCP/IP是目前通用的互聯(lián)網(wǎng)通信協(xié)議，它規(guī)范了網(wǎng)絡(luò)上的所有通信設(shè)備，尤其是一個(gè)主機(jī)與另一個(gè)主機(jī)之間的數(shù)據(jù)往來(lái)格式以及傳送方式。[4]由于IP地址復(fù)雜且難以記憶，因此出現(xiàn)了與每個(gè)IP地址相對(duì)應(yīng)且容易記憶的地址方案，這一使用方便的字符型地址就是域名(Domain Name)，是網(wǎng)絡(luò)空間的使用地址，主要特征是：一串用點(diǎn)分隔的地址名指向每臺(tái)獨(dú)立的計(jì)算機(jī)。它的注冊(cè)由專門的注冊(cè)商來(lái)代理用戶的申請(qǐng)。如百度的網(wǎng)址：www.baidu.com，“baidu”是域名的主體，“com”是域名的前綴，表明這是國(guó)際域名，而“www.”是網(wǎng)絡(luò)名。

根服務(wù)器的功能是用來(lái)管理互聯(lián)網(wǎng)的主目錄，ICANN管理了全部的根服務(wù)器。從現(xiàn)有分布來(lái)看，13個(gè)根服務(wù)器，10臺(tái)位于美國(guó)(其中包括1個(gè)主根和9個(gè)輔根)，其他3臺(tái)放置在英國(guó)、瑞典和日本。全球目前唯一的主根服務(wù)器在美國(guó)弗吉尼亞州，主根服務(wù)器是權(quán)威域名的服務(wù)器，掌握著國(guó)際頂級(jí)域名的所有授權(quán)細(xì)節(jié)。如中國(guó)的“.com”“.net”等國(guó)際頂級(jí)域名的解析，便是由國(guó)外的域名服務(wù)器提供解析，而這就造成對(duì)國(guó)外根服務(wù)器的依賴問(wèn)題。這也是世界互聯(lián)網(wǎng)治理中爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，因?yàn)橐坏┱l(shuí)控制了根服務(wù)器，誰(shuí)就控制了整個(gè)互聯(lián)網(wǎng)。從“國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)工作機(jī)制”來(lái)看，互聯(lián)網(wǎng)接入的申請(qǐng)由各個(gè)國(guó)家的相應(yīng)組織向ICANN提出，如中國(guó)的CNNIC，便是中國(guó)信息社會(huì)重要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)者、運(yùn)行者和管理者，負(fù)責(zé)我國(guó)域名注冊(cè)和域名根服務(wù)器的管理。從其管理資源看，雖然ICANN為獨(dú)立的非營(yíng)利性組織，但基礎(chǔ)構(gòu)建是互聯(lián)網(wǎng)聯(lián)通世界的前提，這次管理權(quán)限的移交將影響著全球互聯(lián)網(wǎng)共治的發(fā)展變局。

三、從IANA管理權(quán)移交到全球互聯(lián)網(wǎng)共治

從對(duì)互聯(lián)網(wǎng)治理的概念、工作權(quán)限界定，到具體資源管理機(jī)構(gòu)ICANN的分析，關(guān)鍵基礎(chǔ)資源的權(quán)責(zé)歸屬成為全球互聯(lián)網(wǎng)治理的重點(diǎn)，而IANA管理權(quán)能否完成移交，將影響全球互聯(lián)網(wǎng)共治的格局。互聯(lián)網(wǎng)體系包括基礎(chǔ)架構(gòu)層面、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和身份識(shí)別層還有互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)應(yīng)用層，每個(gè)層面都包括商業(yè)利益鏈、相關(guān)者聯(lián)合體、政府規(guī)制這三項(xiàng)內(nèi)容。尤其是在基礎(chǔ)架構(gòu)層面，直接決定著網(wǎng)絡(luò)主權(quán)和經(jīng)濟(jì)安全兩大問(wèn)題。因此，2014年3月后為了使管理權(quán)順利移交，IANA管理權(quán)移交協(xié)調(diào)小組(ICG)成立，同時(shí)還有移交設(shè)計(jì)組(CWG)，在整個(gè)過(guò)程中，專家意見(jiàn)及匯總工作交予CWG，然后提交給ICG，由其結(jié)合ICANN可信度機(jī)制設(shè)計(jì)方案提交最終的職能移交方案。截止目前，是否有必要設(shè)立一個(gè)外部合約機(jī)構(gòu)(或信托機(jī)構(gòu))及多方利益攸關(guān)者的成員組成和監(jiān)管制度設(shè)計(jì)等問(wèn)題仍未解決，移交后的管轄權(quán)歸屬問(wèn)題也引發(fā)了外交領(lǐng)域的爭(zhēng)論。在以治理方面凸顯的焦點(diǎn)和困境作為切入點(diǎn)分析后可以發(fā)現(xiàn)，全球互聯(lián)網(wǎng)共治所面臨的核心問(wèn)題分為兩大類：一是政府間國(guó)際組織的合作；二是國(guó)際規(guī)則的構(gòu)建。

(一)政府間國(guó)際組織的合作

“互聯(lián)網(wǎng)治理包括技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、資源分配、公共政策三大層面，涵蓋根文件系統(tǒng)管理、互聯(lián)網(wǎng)安全穩(wěn)定、域名分配等多項(xiàng)政策議題，所有這些層面或議題都涉及如何看待國(guó)家在互聯(lián)網(wǎng)治理中的角色問(wèn)題?！盵5]互聯(lián)網(wǎng)打破了地緣對(duì)于國(guó)家間交往的限制，由此產(chǎn)生了政府主權(quán)與互聯(lián)網(wǎng)使用自由之間的矛盾?！罢茌犑堑赜蛐缘?，但互聯(lián)網(wǎng)卻不為邊界所限制，二者的沖突將制約國(guó)家的活動(dòng)空間，已經(jīng)被貿(mào)易自由化等沖擊的政府的主權(quán)將進(jìn)一步弱化?！盵6]矛盾的解決最終是由政府間國(guó)際組織機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，管理權(quán)能否順利移交則是互聯(lián)網(wǎng)管理機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要一步。

在ICANN第50次大會(huì)上，中國(guó)代表在全球共治的基礎(chǔ)上提出“平等開放、多方參與、安全可信及合作共贏”的原則?！岸喾絽⑴c”是全球互聯(lián)網(wǎng)共治的內(nèi)核，從全球范圍看，大部分發(fā)展中國(guó)家還需依靠政府決策和推動(dòng)才能實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施、資源配置等方面的建設(shè)，尤其是在跨部門、跨區(qū)域的互聯(lián)網(wǎng)普及問(wèn)題上，政府提供了互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)的可能性。在總的理念趨勢(shì)下，第二屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)繼續(xù)強(qiáng)調(diào)了“政府發(fā)揮統(tǒng)籌引領(lǐng)的作用”。在這一時(shí)期的全球互聯(lián)網(wǎng)共治中，美國(guó)的奧巴馬政府在國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)治理中堅(jiān)持“去政府化”，鼓勵(lì)社會(huì)組織、私人團(tuán)體等組成的互聯(lián)網(wǎng)社群進(jìn)行互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵資源管理。但是，互聯(lián)網(wǎng)公共政策中的很多問(wèn)題需要政府的參與，尤其是通過(guò)政府間的合作來(lái)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)治理的體系化。

在分析互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵資源管理權(quán)屬分配問(wèn)題時(shí)發(fā)現(xiàn)，作為全球互聯(lián)網(wǎng)共治的核心——ICANN，在1999年其組織機(jī)構(gòu)中的政府咨詢委員會(huì)的成員數(shù)量?jī)H有49名，到了2004年已經(jīng)達(dá)到99名。但政府咨詢委員會(huì)在ICANN中的地位并不高。在互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字管理權(quán)移交開始后，ICANN的管理社群小組工作方案中明確表達(dá)反對(duì)政府權(quán)力介入的主張，特別強(qiáng)調(diào)在私人部門主導(dǎo)下進(jìn)行多方管理。但是歐盟、南美等國(guó)家在WSIS中卻認(rèn)為，國(guó)家在互聯(lián)網(wǎng)管理中起到重要作用，尤其是跨國(guó)間合作對(duì)于實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)主權(quán)，保障網(wǎng)絡(luò)安全起到至關(guān)重要作用。具體到怎樣解決國(guó)際政府間在互聯(lián)網(wǎng)治理的合作問(wèn)題，英吉·考爾及其在聯(lián)合國(guó)發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)的同事指出，國(guó)家間不均衡和國(guó)家與非國(guó)家行為體之間的不均衡不容易被察覺(jué)，因?yàn)樵诤芏嗲闆r下不僅僅是數(shù)量問(wèn)題，不管所有政黨在談判桌上是否都有一席之地，主要問(wèn)題還是(代表權(quán)的)質(zhì)量，即“各種利益攸關(guān)者如何被代表”[7]。但是應(yīng)該看到，為了實(shí)現(xiàn)大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家在“數(shù)字鴻溝”環(huán)境中獲得平等機(jī)會(huì)，“全球利益攸關(guān)方”應(yīng)在聯(lián)合國(guó)內(nèi)部建立互聯(lián)網(wǎng)治理協(xié)調(diào)小組，在互聯(lián)網(wǎng)協(xié)調(diào)小組內(nèi)部單獨(dú)設(shè)置一個(gè)監(jiān)督委員會(huì)，來(lái)防止該協(xié)調(diào)小組完全淪為國(guó)家力量的工具。

(二)國(guó)際規(guī)則的構(gòu)建

全球互聯(lián)網(wǎng)共治遵循的也是全球治理的邏輯，所謂的全球治理指的是通過(guò)具有約束力的國(guó)際規(guī)制(Regimes)解決全球性的沖突和問(wèn)題，以維持正常的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)秩序。[8]目前的國(guó)際規(guī)制主要集中于網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)爭(zhēng)和網(wǎng)絡(luò)犯罪這兩大類。網(wǎng)絡(luò)空間的特殊性決定了該領(lǐng)域也與傳統(tǒng)意義上的戰(zhàn)爭(zhēng)有著相似之處，網(wǎng)絡(luò)攻擊、網(wǎng)絡(luò)安全事件頻發(fā)。攻擊和防御構(gòu)成網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)的兩大要素，關(guān)系跨國(guó)、跨區(qū)域間的政治、經(jīng)濟(jì)和文化交流能否順利展開。當(dāng)然，目前網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)爭(zhēng)的表述仍側(cè)重軍事層面，恐怖勢(shì)力在全球的威脅使各國(guó)都在不斷提高網(wǎng)絡(luò)防御和加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管。主權(quán)國(guó)家在網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)方面既要保障計(jì)算機(jī)基礎(chǔ)設(shè)施的安全，還要在危機(jī)發(fā)生之前做到提前預(yù)警?？植绖?shì)力的跨國(guó)集結(jié)，也促使各國(guó)在網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略部署上采取更加合作和開放的態(tài)度。

面對(duì)網(wǎng)絡(luò)沖突，不僅是指被動(dòng)防御，更是指主動(dòng)干擾敵對(duì)力量的入侵。因此，怎樣讓這些行為在合理、合法的框架下實(shí)行，成為圍繞網(wǎng)絡(luò)行為準(zhǔn)則展開討論的動(dòng)力機(jī)制。在國(guó)際社會(huì)還沒(méi)有取得共識(shí)的情況下，非國(guó)家組織往往會(huì)制定出規(guī)則指南，為全球互聯(lián)網(wǎng)共治提供可供參考的標(biāo)準(zhǔn)。由北約卓越合作網(wǎng)絡(luò)防御中心(NATO CCD COE)邀請(qǐng)國(guó)際專家組(International Group of Experts)編纂，2013年3月由英國(guó)劍橋大學(xué)出版社出版，被稱為“第一部網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)爭(zhēng)規(guī)范法典”的《塔林手冊(cè)》(Tallinn Manual)，成為網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)爭(zhēng)國(guó)際法研究的新熱點(diǎn)。[9]該手冊(cè)的公布體現(xiàn)出國(guó)際法對(duì)于網(wǎng)絡(luò)治理方面的適用性，尤其是在網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)爭(zhēng)方面。在堅(jiān)持“國(guó)家主權(quán)”的基礎(chǔ)上，對(duì)“使用武力”“網(wǎng)絡(luò)封鎖”等維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全行為進(jìn)行了說(shuō)明。如《塔林手冊(cè)》規(guī)則11認(rèn)同《聯(lián)合國(guó)憲章》的禁止使用武力原則。關(guān)于“使用武力”的程度問(wèn)題，其判斷標(biāo)準(zhǔn)為根據(jù)網(wǎng)絡(luò)攻擊的“規(guī)?！焙汀坝绊憽钡某潭?，該手冊(cè)對(duì)Severity(嚴(yán)重性)、Directness(直接性)、Invasiveness(侵入性)等關(guān)乎網(wǎng)絡(luò)安全的方面進(jìn)行了具體說(shuō)明。盡管真正意義上網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)沒(méi)有爆發(fā)，但《塔林手冊(cè)》在網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)的行動(dòng)規(guī)模和影響上進(jìn)行了法律界限的說(shuō)明，為全球互聯(lián)網(wǎng)共治中的沖突事件提供了法理依據(jù)，在保障網(wǎng)絡(luò)安全方面體現(xiàn)出國(guó)際法的基本立場(chǎng)和規(guī)則。

在網(wǎng)絡(luò)犯罪方面的法律規(guī)則上，2001年，由歐洲委員會(huì)的26個(gè)聯(lián)盟成員以及美國(guó)、日本等多國(guó)簽署了《網(wǎng)絡(luò)犯罪公約》，除引言外，包括“術(shù)語(yǔ)使用”“國(guó)家層面上的措施”“國(guó)際合作”“最后條款”四章，其中，第二章“國(guó)家層面上的措施”是《公約》的核心所在，分為“刑事實(shí)體法”、“刑事程序法”與“管轄權(quán)”三個(gè)部分。[10]此公約的頒布直接對(duì)打擊跨國(guó)間的“網(wǎng)絡(luò)犯罪”進(jìn)行了明確的說(shuō)明。但是，在實(shí)際應(yīng)用中還沒(méi)有更為成熟的法律體系予以保障?！豆s》簽訂10年后，在倫敦網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際會(huì)議上，來(lái)自全球的700多名代表又再次對(duì)現(xiàn)有的規(guī)則體系產(chǎn)生了質(zhì)疑。在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)使用和普及程度發(fā)生變化的當(dāng)下，根據(jù)自身利益提出不同的主張。在規(guī)則制定權(quán)方面，一些國(guó)家認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有的體系下，對(duì)《聯(lián)合國(guó)憲章》、國(guó)際法等進(jìn)行調(diào)整，堅(jiān)持此主張的國(guó)家尋求更多的是維護(hù)自己的規(guī)則制定權(quán)。與之相對(duì)，有些國(guó)家主張重新制定網(wǎng)絡(luò)治理規(guī)則，他們認(rèn)為2001年的《網(wǎng)絡(luò)犯罪公約》已經(jīng)很難適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)世界的新變化，從國(guó)家網(wǎng)絡(luò)實(shí)力、犯罪行為升級(jí)、量刑標(biāo)準(zhǔn)不一等問(wèn)題看，在網(wǎng)絡(luò)犯罪方面僅是進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整性的修改，很難實(shí)現(xiàn)執(zhí)法和監(jiān)督的有效性。綜合這些觀點(diǎn)，《公約》目前還是在歐盟的利益框架下，而全球互聯(lián)網(wǎng)共治中所面對(duì)的網(wǎng)絡(luò)犯罪行為卻呈現(xiàn)出跨國(guó)家、跨區(qū)域的特性。在全世界對(duì)互聯(lián)網(wǎng)治理的關(guān)注發(fā)生轉(zhuǎn)變時(shí)，中國(guó)的目光不再只看現(xiàn)有的法律和公約，而是通過(guò)信息社會(huì)世界高峰論壇、全球互聯(lián)網(wǎng)治理論壇、世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)等渠道推動(dòng)全球立法方面的調(diào)整。在全球共治的時(shí)代，IANA管理權(quán)移交是否順利將成為全球共治體系的基礎(chǔ)。

結(jié)語(yǔ)

后冷戰(zhàn)時(shí)代，全球和區(qū)域治理機(jī)制已變得極其脆弱，具有代表性的機(jī)構(gòu)，如聯(lián)合國(guó)、歐盟與北約，都遭到了削弱。面對(duì)各種全球挑戰(zhàn)，國(guó)家領(lǐng)袖、國(guó)際機(jī)制或者國(guó)家集團(tuán)都沒(méi)有提出正式或長(zhǎng)遠(yuǎn)的宣言。[11]這種困境也同樣體現(xiàn)在互聯(lián)網(wǎng)治理上，盡管在理論和規(guī)則上都在引起討論，但是在實(shí)踐行為上卻推動(dòng)緩慢。文中從IANA管理權(quán)的移交展開論述，正是因?yàn)槌霈F(xiàn)全球互聯(lián)網(wǎng)共治的可能性，使組織機(jī)構(gòu)和國(guó)家都非常關(guān)注互聯(lián)網(wǎng)在社會(huì)中的分配問(wèn)題。問(wèn)題的解決追溯至網(wǎng)絡(luò)空間用戶和資源的分布，由于全球用戶結(jié)構(gòu)正經(jīng)歷從發(fā)達(dá)國(guó)家向發(fā)展中國(guó)家擴(kuò)散的過(guò)程，其結(jié)果必然帶來(lái)互聯(lián)網(wǎng)先占國(guó)與后起國(guó)家在如何治理問(wèn)題上產(chǎn)生分歧。全球共治說(shuō)明一個(gè)事實(shí)，即無(wú)論國(guó)家所處的互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展階段如何，地區(qū)、國(guó)家和國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)市場(chǎng)已經(jīng)成為一個(gè)整體，沒(méi)有政府間合作，沒(méi)有國(guó)際規(guī)則機(jī)制，互聯(lián)網(wǎng)治理將很難達(dá)到最佳狀態(tài)，充滿活力的互聯(lián)網(wǎng)市場(chǎng)將會(huì)是發(fā)展、停滯還是倒退都將會(huì)處于未知的恐慌之中。

[參考文獻(xiàn)]

[1][美]詹姆斯N·羅西瑙.沒(méi)有政府的治理[M].張勝軍，劉小林，等，譯.南昌：江西人民出版社，2001:326.

[2]Bossey C D. Report of the Working Group on Internet Governance[DB/OL].(2005-06)[2016-02-17]. http://www.wgig.org/docs/WGIGREPORT.pdf.

[3]蔣力嘯.試析互聯(lián)網(wǎng)治理的概念、機(jī)制與困境[J].江南社會(huì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，(3)：34-38.

[4]石巖.ICANN的背景資料與最新動(dòng)態(tài)[J].新聞大學(xué)，2002，(4)：64-66.

[5]劉建偉.國(guó)家“歸來(lái)”：自治失靈、安全化與互聯(lián)網(wǎng)治理[J]. 世界經(jīng)濟(jì)與政治，2015，(7)：107-125.

[6]Daniel W Drezner.The Global Governance of the Internet：Bringing the State Back In[J].Political Science Quarterly, 2004, 119(3):477-498.

[7]Inge Kaul, Pedro Conceicao, Katell le Goulven，Ronald U Mendoza.Why Do Global Public Goods Matter Today[M]//Kaul. Providing Global Public Goods.Oxford:Oxford University Press,2003：30.

[8]俞可平.論全球化與國(guó)家主權(quán)[J].馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，2004，(1)：10.

[9]Michael N Schmitt. Tallinn Manual on the International Law Applicable to Cyber Warfare[M].Cambridge: Cambridge University Press，2013.

[10]于志剛.“信息化跨國(guó)犯罪”時(shí)代與《網(wǎng)絡(luò)犯罪公約》的中國(guó)取舍——兼論網(wǎng)絡(luò)犯罪刑事管轄權(quán)的理念重塑與規(guī)則重建[J].法學(xué)論壇，2013，(2)：94-104.

[11][英]戴維·赫爾德，楊娜.重構(gòu)全球治理[J].南京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)·人文科學(xué)·社會(huì)科學(xué))，2011，(2)：19-28.

〔責(zé)任編輯：王巍〕

[收稿日期]2015-09-14

[作者簡(jiǎn)介]杜瀟梟(1977-)，女，河北昌黎人，編輯，碩士，從事新聞學(xué)研究。

[中圖分類號(hào)]G203

[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

[文章編號(hào)]1000-8284(2016)06-0201-05