丁國峰，毛豪乾

（昆明理工大學　法學院，云南　昆明　650500）

論我國城市群協(xié)調發(fā)展的法律保障機制
——以滇中城市群為例

丁國峰，毛豪乾

（昆明理工大學法學院，云南昆明650500）

城市群協(xié)調發(fā)展的法律保障目的在于破除區(qū)域界限，促進城市群發(fā)展；協(xié)調各方利益，緩解區(qū)域內沖突；彌補法制滯后，提升綜合協(xié)調能力；明確主體責任，實現(xiàn)追責機制。以滇中城市群協(xié)調發(fā)展為例，我國城市群協(xié)調發(fā)展的法律保障機制并不樂觀：城市群發(fā)展規(guī)劃較為抽象，難以落實；政府間合作缺乏法律保障；城市群協(xié)調發(fā)展組織機構缺失；非政府組織作用未充分發(fā)揮；缺少糾紛解決機制。為此，需要從總體上對城市群的發(fā)展進行合理規(guī)劃；健全城市群協(xié)調發(fā)展的法律保障制度；確定城市群協(xié)調發(fā)展的執(zhí)行機構；發(fā)揮城市群非政府組織的主體作用；完善城市群發(fā)展協(xié)議的糾紛解決機制。

城市群；法律保障；協(xié)調；滇中

經(jīng)濟全球化、區(qū)域經(jīng)濟一體化是未來世界經(jīng)濟發(fā)展的基本趨勢。從全球范圍來看，世界經(jīng)濟將走向融合、互補，任何國家和地區(qū)將不可避免受全球化、區(qū)域化趨勢的影響。我國區(qū)域經(jīng)濟一體化伴隨經(jīng)濟蓬勃發(fā)展而興起，并呈星火燎原之勢。2010年5月，國務院批準實施的《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》明確將長江三角洲地區(qū)的發(fā)展定位為亞太地區(qū)重要的國際門戶、全球重要的現(xiàn)代服務業(yè)和先進制造業(yè)中心、具有較強國際競爭力的世界級城市群。2015年4月，國務院批復同意《長江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》，旨在加快中部地區(qū)全面崛起、探索新型城鎮(zhèn)化道路、促進區(qū)域一體化發(fā)展。隨著城市群發(fā)展規(guī)劃的提速，城市群的發(fā)展困境日益凸顯，如何在法治層面為城市群的發(fā)展提供有效的制度供給成為當前我國城市群發(fā)展面臨的重大難點問題。

一、問題的提出：城市群的發(fā)展現(xiàn)狀及瓶頸

根據(jù)中國科學院的研究，城市群是指在特定地域范圍內，以一個特大城市為核心，由至少三個以上都市圈（區(qū)）或大城市為基本構成單元，依托發(fā)達的交通通信等基礎設施網(wǎng)絡，所形成的空間組織緊湊、經(jīng)濟聯(lián)系緊密、并最終實現(xiàn)同城化和高度一體化的城市群體。［1］

由中國科學院地理科學與資源研究所撰寫的《中國城市群發(fā)展報告（2010）》指出，中國目前正在形成23個城市群。該報告同時提出城市群的量化指標：“城市群內都市圈或大城市數(shù)量不少于3個，至少有1個特大或超大城市為核心”“人口規(guī)模不低于2000萬人”“城市化水平大于50%，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比率超過70%”“人均GDP超過3000美元，經(jīng)濟密度大于500萬元人民幣每平方公里”等。根據(jù)該標準，我國23個城市群呈現(xiàn)“15+8”的結構格局，即其中15個城市群達標：長江三角洲、珠江三角洲、京津冀、山東半島、遼東半島、海峽西岸、長株潭（長沙—株洲—湘潭）、武漢、成渝、環(huán)鄱陽湖、中原、哈大長（哈爾濱—大慶—長春）、江淮、關中、天山北坡。8個城市群未達標：南北欽防、晉中、銀川平原、呼包鄂（呼和浩特—包頭—鄂爾多斯）、酒嘉玉（酒泉—嘉峪關—玉門）、蘭白西（蘭州—白銀—西寧）、黔中和滇中。［2］

根據(jù)上海交通大學發(fā)布的《中國城市群發(fā)展報告2014》，我國六大城市群（長三角、珠三角、京津冀、山東半島、中原經(jīng)濟區(qū)、成渝經(jīng)濟區(qū)）存在如下問題：一是，發(fā)展模式不合理。城市層級和分工體系尚未形成，影響區(qū)域協(xié)調發(fā)展；二是，發(fā)展失衡。存在嚴重的“簡單均衡”，甚至“一城獨大”現(xiàn)象，影響城市群自身發(fā)展的質量和水平。三是，人口與就業(yè)問題突出。六大城市群的失業(yè)人口數(shù)量逐年上升，優(yōu)質人口資源配置不均問題日益嚴重。四是，資源與環(huán)境壓力增大，城市群可持續(xù)發(fā)展的前景不容樂觀。五是，市民生活水平下降。城市的生活成本持續(xù)上揚而生活環(huán)境質量不斷下降，城市群的發(fā)展質量面臨著重大考驗。六是，精神文化建設滯后。六大城市群的精神文化生態(tài)建設成效有限，與“城市讓生活更美好”的理想差距較遠。［3］

從相關研究來看，無論是正在成長的（未達標）城市群，還是發(fā)展較為成熟的超大型城市群，都面臨著發(fā)展的模式選擇、人口與就業(yè)、資源與環(huán)境、社會保障、文化發(fā)展等多重問題。

二、我國城市群協(xié)調發(fā)展的困境分析：以滇中城市群為例

（一）滇中城市群發(fā)展現(xiàn)狀

《滇中城市群規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）劃定的“滇中城市群”范圍，包括昆明市、曲靖市、玉溪市、楚雄彝族自治州這四個行政轄區(qū)，總規(guī)劃面積9.6萬平方公里。滇中城市群以占全省37.4%的人口，實現(xiàn)了占全省59.5%的GDP總量，2007年城鎮(zhèn)化水平為36%左右，已成為云南經(jīng)濟核心區(qū)。［4］它是云南省經(jīng)濟最發(fā)達、設施最先進、持續(xù)開發(fā)前景最好的地區(qū)，已逐步形成一個黏度強的城市群。在類似的地理地貌、區(qū)位條件下滇中城市群的城鎮(zhèn)化發(fā)展各具特色，具有巨大發(fā)展?jié)摿Γ瑓^(qū)域優(yōu)勢互補較明顯，是發(fā)展和壯大云南經(jīng)濟的核心推動力。

（二）我國城市群協(xié)調發(fā)展的法律困境及原因分析

1.城市群發(fā)展規(guī)劃較為抽象，難以落實

我國各城市群制定了各類發(fā)展規(guī)劃，如《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》《長江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》等等，但此類規(guī)劃的可實施性不強。以滇中城市群為例，《滇中城市群規(guī)劃》趨向于整體、大范圍、全領域，省政府以高屋建瓴的姿態(tài)規(guī)劃整個滇中城市群未來的發(fā)展，是一種綱領性、宣言性的規(guī)劃，各具體部門和各領域還沒有制定更詳細的規(guī)劃，它提出的“交通、電力設施、排水設施、通信設施……城鎮(zhèn)發(fā)展”等方面的一體化規(guī)劃，只是一種對未來發(fā)展的構想。具體到各行業(yè)和各部門之間如何實現(xiàn)一體化發(fā)展和建設，四州（市）政府如何協(xié)調發(fā)展，并沒有形成明確的發(fā)展路線。［5］形成此種局面的原因主要是缺乏法律制度保障，政府雖已提出了發(fā)展規(guī)劃，但規(guī)劃的具體落實缺乏法律實施機制。也許規(guī)劃確實是科學的、高屋建瓴的，對城市群發(fā)展的意義重大，但缺乏相關實施細則，城市群規(guī)劃難以落地生根。

2.政府間合作缺乏法律保障

我國憲法及相關行政法未明文規(guī)定城市群內各政府間合作的具體內容，區(qū)域合作中的國家、地方職責以及合作形式、組織機制、利益分配等問題都處于缺失狀態(tài)。在城市群政府間合作中，多以協(xié)定、備忘錄的形式進行，而相關協(xié)議、備忘錄沒有相關法律加以約束或者保護，導致城市群發(fā)展的協(xié)議缺乏約束力，致使其在促進政府間合作、約束政府行為等方面的作用有限，城市群政府間合作流于形式。形成這種狀況的原因主要是行政區(qū)劃及等級制度的影響。我國地方政府按照行政區(qū)劃來組織經(jīng)濟活動，行政區(qū)域內的資源受控于一方政府，帶有強烈的地方政府行為色彩。在城市群內，同時存在著多個行政等級相同的地方利益主體，受到各自利益的驅使，在城市群發(fā)展的全局性問題上往往難以達成共識，導致行政區(qū)經(jīng)濟嚴重制約著區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。同時，不同級別的城市政府擁有的行政權力各不相同，城市群的發(fā)展受到行政等級制度的制約。［6］（P69）以滇中城市群為例，當前擁有立法權的立法機關、政府未出臺保障城市群發(fā)展的相關規(guī)范性法律文件，除了國家發(fā)改委發(fā)布的《云南省加快建設面向西南開放重要橋頭堡總體規(guī)劃》、云南省發(fā)改委編制的《云南省滇中城市經(jīng)濟圈區(qū)域協(xié)調發(fā)展規(guī)劃（2009年—2020年）》，云南省政府公布的《滇中城市群規(guī)劃》，四州（市）簽訂的《昆楚一體化框架協(xié)議》《昆玉一體化框架協(xié)議》《昆曲一體化框架協(xié)議》，再沒有其他規(guī)范性法律文件。

3.城市群協(xié)調發(fā)展組織機構缺失

在代表整個城市群利益的機構誕生前，城市群政府間合作嚴重依賴于共同組建的組織機構。在當前的城市群發(fā)展中，雖然成立了級別不一的城市群發(fā)展組織機構，但政府間的合作多倚靠地方領導人推動，組織機制的缺失，導致區(qū)域合作難以開展，構建高效的跨域合作治理體系更無從談起，區(qū)域內單一地方的利益最大化也很難與整個區(qū)域利益統(tǒng)一，導致政府間簽訂的合作協(xié)議失效，造成城市群發(fā)展止步不前。造成此種局面的原因主要有兩方面：其一，組織機構的設立缺乏制度構建。在當前行政區(qū)域劃分下，組織機構的設置尤為困難，不僅需要上級部門的積極籌劃，還需要立法機關賦予其職責，致使成立相關機構較為困難。其次，相關機構運轉經(jīng)費的缺失。一旦設立組織機構，不僅需要保證正常運轉經(jīng)費，還需要相關項目的開展經(jīng)費，財政支出較大。相關經(jīng)費由城市群內部哪些主體承擔、比例的劃分如何等都非常復雜，其一定程度上阻礙了城市群組織機構的誕生。以滇中城市群為例，成立滇中城市群合作發(fā)展組織機構將有效促進滇中城市群建設快速發(fā)展，相關制度建設措施可以迅速落實，但不得不承認，成立相關機構困難較大，需要解決權力來源問題，還需要財政保障。［7］

4.非政府組織作用未充分發(fā)揮

非政府組織在城市群合作中的作用不容忽視，城市群的建設，必須發(fā)揮非政府組織在規(guī)范競爭秩序、維護合作環(huán)境、提供決策咨詢等方面的不可替代作用。如美國紐約的區(qū)域規(guī)劃協(xié)會（RPA）是一個獨立的非政府組織，是城市研究和決策咨詢機構，它對紐約大都市區(qū)先后做了三次具有開創(chuàng)性的長期區(qū)域規(guī)劃，促成了紐約大都市區(qū)一些最重要的基礎設施、開放空間和經(jīng)濟發(fā)展計劃的建立。以滇中城市群為例，滇中城市群建設不溫不火，僅有政府出臺規(guī)劃，政府間簽訂合作協(xié)議，未見非政府組織為滇中城市群的發(fā)展提供支持，這是滇中城市群發(fā)展緩慢的原因之一。［8］

5.缺少糾紛解決機制

地方政府之間的合作是實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟融合發(fā)展的必要條件。地方政府之間如何處理相互之間的關系，需要有相關的法律來規(guī)范和保障。然而，目前在我國不僅沒有關于地方政府合作或者處理地方政府間關系的專門法律，就是在已經(jīng)頒布的法律、法規(guī)中也沒有具體條款涉及地方政府之間關系協(xié)調。倘若城市群內各地方出現(xiàn)爭端，將會陷入無休止的討價還價之中。法律保障機制的最根本目的是為了解決糾紛，若不存在糾紛或無法解決糾紛，則這種法律保障制度的存在是沒有任何意義的。出于對可能存在糾紛問題的解決，滇中城市群法律協(xié)調保障制度的構建必須要考慮糾紛解決的方式和內容。

三、我國城市群協(xié)調發(fā)展的機制構建：法律保障

（一）法律保障的邏輯前提

法律保障機制對促進城市群主體間的合作，完善協(xié)作網(wǎng)絡，促進城市群協(xié)調發(fā)展，并實現(xiàn)其一體化方面發(fā)揮著重要指引作用。城市群的建設需要尊重一定的社會現(xiàn)實，保證制度的延續(xù)性，尊重地方特殊的政治、經(jīng)濟、社會、文化制度。以滇中城市群的發(fā)展為例，滇中城市群的建設需要尊重如下事實：原行政區(qū)劃（昆明市、玉溪市、曲靖市和楚雄州）不改變；統(tǒng)一法制與區(qū)域立法并存；民族區(qū)域自治的存在。首先，保持原有行政區(qū)劃不變。滇中城市群包括昆明市、玉溪市、曲靖市和楚雄彝族自治州四個地級市或自治州。每個市、州都有自身的行政區(qū)劃范圍和利益優(yōu)勢，其政府是每個區(qū)域的利益代表或主體?！霸诜ㄖ吻疤嵯?，這種行政區(qū)劃和利益主體，不能任意改變。并且，從發(fā)展趨勢上看，這種行政區(qū)劃和主體，不是走向模糊，而是將進一步明晰?！保?］簡單地以“合并或兼并”方式改變行政區(qū)劃的做法，雖能有效、直接地解決區(qū)域內經(jīng)濟發(fā)展矛盾，推進區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展，但這種做法是短期性、行政性的，是將行政意志強加于區(qū)域經(jīng)濟一體化進程，無法根本解決區(qū)域經(jīng)濟糾紛的實質性問題。改變行政區(qū)域能在短期內消除各方矛盾，但隨著利益分配和調整的變化，新的矛盾和壁壘又會以新的形式出現(xiàn)。［10］在滇中城市群經(jīng)濟一體化發(fā)展進程中，行政區(qū)劃的穩(wěn)定是經(jīng)貿合作與交流的必要條件。區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展的關鍵在于區(qū)域間利益的平衡和協(xié)調，公權力部門間的相互妥協(xié)，奉行“區(qū)域平等”理念，各地應尊重其他區(qū)域的意愿和特色，不能把意志強加于他人，更不能危害其發(fā)展。滇中城市群經(jīng)濟一體化發(fā)展是以“不改變原行政區(qū)劃”為前提，這是城市群協(xié)調發(fā)展的現(xiàn)實基礎。其次，實現(xiàn)統(tǒng)一法制與區(qū)域立法的共存。統(tǒng)一法制是由全國人大及其常委會作為最高立法機關制定的法律，為我國市場經(jīng)濟發(fā)展提供了強有力的保障。統(tǒng)一法制立足于全國，既要考慮東南沿海地區(qū)現(xiàn)代化發(fā)展的程度，又要兼顧西部開發(fā)、中部崛起和東北老工業(yè)基地振興的需要，統(tǒng)一法制難以滿足特定區(qū)域發(fā)展的具體需求。因此，在現(xiàn)行的立法體制下我國省級行政區(qū)域、省會城市、設區(qū)的市和民族區(qū)域自治地區(qū)都有根據(jù)自身需要制定規(guī)章的地方立法權，作為統(tǒng)一法制的補充。統(tǒng)一法制和區(qū)域立法的共存，是滇中城市群協(xié)調發(fā)展法律保障的基礎?，F(xiàn)存法制的多樣化和特殊化使法律協(xié)調保障機制更具有現(xiàn)實意義，通過法律制度建設來保障滇中城市群進一步克服產(chǎn)業(yè)趨同性、實現(xiàn)資源優(yōu)化互補，促進共同發(fā)展和繁榮。良好的法律保障機制環(huán)境需要通過各方協(xié)調、共同協(xié)商來營造，不能僅指望國家制定統(tǒng)一的區(qū)域經(jīng)濟合作法來實現(xiàn)。其三，尊重民族區(qū)域自治。滇中城市群四市（州）中，楚雄是彝族自治州，是民族區(qū)域自治地區(qū)。其中，昆明市下轄的石林彝族自治縣、尋甸回族彝族自治縣、祿勸彝族苗族自治縣；玉溪市下轄的峨山彝族自治縣、新平彝族傣族自治縣、元江哈尼族彝族傣族自治縣，都是民族區(qū)域自治的縣級行政區(qū)劃。根據(jù)《憲法》第115條，地方政府“依照憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律規(guī)定的權限行使自治權，根據(jù)本地方實際情況貫徹執(zhí)行國家的法律、政策”。《憲法》第116條規(guī)定，“民族自治地方的人民代表大會有權依照當?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例?！薄白灾沃荨⒆灾慰h的自治條例和單行條例，報省或者自治區(qū)的人民代表大會常務委員會批準后生效，并報全國人民代表大會常務委員會備案。”因此，憲法賦予了民族區(qū)域自治地區(qū)一定的自治權和立法權，而且賦予的權力相當大，涉及與“縱向的上級政府關系”和橫向的“同級政府關系”。民族地區(qū)擁有民族區(qū)域立法權，一定的自治權，自主規(guī)劃權，等等。在存有民族自治區(qū)域的滇中城市群協(xié)調發(fā)展實現(xiàn)一體化發(fā)展的戰(zhàn)略中，當上級政府“行政命令”式的政策不能大行其道時，以“自愿參與、平等協(xié)商、相互獨立”為原則的區(qū)域法律協(xié)調保障機制為其區(qū)域一體化發(fā)展提供了合作平臺。因此，尊重民族自治是滇中城市群協(xié)調發(fā)展法律保障的邏輯前提。

（二）法律保障機制的總體設計

要構建滇中城市群協(xié)調發(fā)展的法律保障制度，實現(xiàn)城市群經(jīng)濟一體化戰(zhàn)略目標，需要把握一個整體的思路，作為法律協(xié)調保障制度建設的宗旨。我國政府基于社會主義初級階段的基本國情，有編制“五年計劃”的慣例。在區(qū)域經(jīng)濟一體化過程中，要充分發(fā)揮政府編制規(guī)劃的優(yōu)勢，將政府規(guī)劃作為區(qū)域經(jīng)濟一體化協(xié)調發(fā)展的法律保障機制的總體指導綱領。因此，構建滇中城市群協(xié)調發(fā)展的法律保障機制的總體思路是：政府必須提供有效的制度供給，必須有法治保障和穩(wěn)定的法制環(huán)境，規(guī)范政策、完善法律法規(guī)，保障城市群協(xié)調發(fā)展政策的有效實施，先行編制滇中城市群行政規(guī)劃，而后以簽訂“行政合作協(xié)議”的方式行政協(xié)調，最后構建滇中城市群的立法協(xié)調。

滇中城市群經(jīng)濟一體化協(xié)調發(fā)展的法律保障制度要確定“平等協(xié)商”原則，以平等作為法制保障的主要精神，以協(xié)商作為解決各種糾紛的重要手段。滇中城市群四個城市同屬于云南省，可在云南省級平臺上由省政府進行協(xié)調，似乎滇中城市群一體化協(xié)調發(fā)展進程中不需要自主協(xié)調，可以直接由云南省政府對其糾紛進行裁決或調解，就解決城市群域內的矛盾，但以上級政府“行政命令”式的糾紛解決模式，不符合市場經(jīng)濟的規(guī)律。因此，需要滇中城市群四個城市以“平等、共贏”的協(xié)調原則，訂立行政合作協(xié)議，解決經(jīng)濟一體化協(xié)調發(fā)展中的各種糾紛。滇中城市群一體化協(xié)調發(fā)展的法律保障機制中需要確定爭端和糾紛解決程序：先由四個政府間或政府職能部門之間進行平等協(xié)商，如果無法協(xié)商予以解決的，再由上級政府予以裁定。

（三）確定城市群協(xié)調發(fā)展的執(zhí)行機構

首先，明確城市群發(fā)展協(xié)議對締約機關的拘束力。城市群發(fā)展協(xié)議的拘束力主要是對締約機關、城市群內其他機關和行政相對人的法律效力。滇中城市群發(fā)展協(xié)議由各個成員的合意達成，不具有強制力，這會給該發(fā)展協(xié)議的履行大打折扣。因此，在該協(xié)議締結時，應約定締約機關必須履行，發(fā)展協(xié)調協(xié)議一旦形成，就具有確定力、公定力和執(zhí)行力，城市群范圍內的所有行政主體、公民、法人和其他組織都應遵守。若在履行過程中，認為要變更或者終止協(xié)議的，需要由所有締約方一致通過該發(fā)展協(xié)議方可。

其次，明確協(xié)議的履行機構。行政協(xié)議以其能如約履行為最低要求，否則達成的協(xié)議毫無意義。為了保證協(xié)議的順利履行，應當由各個成員共同建立一個獨立的管理機構，囊括“分管某一領域的副市（州）長，具體職能部門的行政首長”等，組成行政首長聯(lián)席會議，形成“緊急召集制度”和“定期會晤機制”。此外，應由城市群內各個成員派專員組成“日常工作小組”，主要解決發(fā)展合作中的各類日常問題，作為行政首長會議閉會期間的主要協(xié)調機構。而行政首長聯(lián)席會議制度主要解決重大問題和安排下一階段城市群經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展一體化的具體戰(zhàn)略和發(fā)展步驟等。

（四）健全城市群協(xié)調發(fā)展的法律保障制度

法律制度是合作的準則，城市群協(xié)調發(fā)展必須運用法律手段來優(yōu)化資源配置，平衡利益沖突，維護市場秩序，提高行政效率，保障合作共贏。首先，要建立合作的激勵與約束機制。要清理現(xiàn)有不利于城市群合作的地方性法規(guī)，倡導法律規(guī)范的無縫對接，消除行政壁壘和市場壁壘，營造統(tǒng)一的公共治理環(huán)境和秩序。聯(lián)合制定《滇中城市群建設合作條例》與《滇中城市群反不正當競爭法實施細則》，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎設施、信息共享、生態(tài)保護、人力資源、戶籍管理、醫(yī)療教育等一體化做出具體規(guī)定，為區(qū)域合作提供法律保障。其次，要建立利益的共享與補償機制。四州（市）要設立“滇中城市群發(fā)展基金”。該基金由城市群內的縣市區(qū)按比例繳納，用于城市群內跨政區(qū)的基礎設施建設、產(chǎn)業(yè)協(xié)調發(fā)展、人才培養(yǎng)、科技創(chuàng)新、環(huán)境治理和生態(tài)補償?shù)龋ㄟ^基金的轉移支付，實現(xiàn)各種利益在地區(qū)間的合理分配。再次，要健全政府的合作績效考核機制。四州（市）要聯(lián)合出臺一套適用于城市群各地政府績效考核的指標體系?？冃Э己酥?，速度與效率并舉，數(shù)量與質量并重，公平與效益兼顧。既考核本級區(qū)域在經(jīng)濟建設、政治建設、社會建設、文化建設、生態(tài)文明建設等方面的績效，也評估其地方行為對整個城市群的不良影響和積極貢獻。最后，建立城市群公共財政機制和公共財政專業(yè)委員會，充分發(fā)揮公共財政在城市群規(guī)劃實施過程中的重要作用，募集城市群建設發(fā)展資金，調控城市群地區(qū)建設活動和投資。建立城市群公共財政儲備制度和公共財政支出的監(jiān)督體系，共建共享區(qū)域公共物品。［11］

（五）發(fā)揮城市群非政府組織的主體作用

首先，成立“滇中城市群建設咨詢委員會”。聯(lián)合各地政府咨詢委員會，遴選各地頂級咨詢專家組成，主要為城市群建設提供區(qū)域發(fā)展與合作方面的項目論證、政策建議和決策咨詢。

其次，成立“滇中城市群經(jīng)濟聯(lián)合會”。聯(lián)合四地工商聯(lián)，遴選各地重要商會組成，主要為企業(yè)合作搭建交流平臺，推動企業(yè)的“強強聯(lián)合”和“抱團出?！?。

再次，成立“滇中城市群行業(yè)聯(lián)盟”。聯(lián)合四地工商聯(lián)，引導行業(yè)協(xié)會自主成立聯(lián)盟，其主要任務是制定城市群的行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和行業(yè)標準，推進城市群的市場一體化進程。［7］

（六）完善城市群發(fā)展協(xié)議的糾紛解決機制

1.責任條款解決機制

在城市群發(fā)展協(xié)議條款中明確規(guī)定責任條款和違約責任，達到事前預防的效果。首先，違約責任主要是規(guī)定各成員方應承擔不履行該發(fā)展協(xié)議的后果。其次，責任條款應約定各締約機關約定享有的權利和承擔的義務，但不是由法律規(guī)定的，且不具有強制力，具有“行政成本低廉、可操作性強”的特點。再次，約定責任條款基本是以補償責任方式出現(xiàn)，即如若未履行城市群發(fā)展協(xié)議中約定的責任，應該對其他成員進行一定的補償。最后，責任條款解決機制也具有一定的強制力，其強制力主要來自于其他成員的共同約定，以一種約定的“責任清單”方式來實 現(xiàn) 。［12］（P54）

2.行政解決機制

這種機制目前使用較廣泛，它利用行政機關的層級關系或專門機關調解矛盾和糾紛，屬于行政體制內部解決矛盾方式。在滇中城市群框架內的行政解決機制可分為“上級行政機關解決模式”和“締約機關協(xié)商解決”兩類。上級行政機關解決模式，是由上級政府干預解決存在隸屬關系或層級關系的下級機關之間的矛盾糾紛。締約機關協(xié)商解決，是平等主體之間通過會議或協(xié)商機制解決矛盾，不把上級意志強加給下級，是一種“平等、協(xié)商的解決方案”。但這種方式，是各個主體之間相互博弈和妥協(xié)的過程，行政成本較高。滇中城市群之間的糾紛解決機制，與其發(fā)展協(xié)議的締約一樣，可由兩個方面的協(xié)調即“行政首長聯(lián)席會議”和“日常工作小組”組成，這兩種方式互為補充，在滇中城市群經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的一體化中解決各類糾紛時，應當相互兼顧。

3.完善司法制度，可以考慮設立滇中城市群法院

城市群法院的職能主要是受理跨市之間的法律案件和糾紛。以便能解決各地方為了自身發(fā)展而制定了諸多只有利于自身的法規(guī)，也用以消除區(qū)域行政壁壘，避開地方保護主義，如此一來，為滇中城市群統(tǒng)一市場創(chuàng)造良好的法律環(huán)境。

［1］方創(chuàng)琳，宋吉濤，張薔，等.中國城市群結構體系的組成與空間分異格局［J］.地理學報，2005，（5）.

［2］中國青年.長三角城市群躋身6大世界級城市群［EB/OL］. http：//www.chla.com.cn/htm/2012/1114/149193.htm l，2016 -03-03.

［3］李煜興.區(qū)域行政規(guī)劃研究［M］.北京：法律出版社，2009.

［4］云南省住建廳規(guī)劃.滇中城市群規(guī)劃修改（2009—2030年）（公示稿）［EB/OL］.http：//bbs.clzg.cn/thread-303536-1 -1.htm l，2015-12-12.

［5］新華網(wǎng).滇中三縣推進區(qū)域經(jīng)濟社會“一體化”發(fā)展［EB/ OL］.http：//www.yn.xinhuanet.com/newscenter/2012-02/ 10/c_131403457.htm，2015-12-29.

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［7］方創(chuàng)琳.中國城市群形成發(fā)育的新格局及新趨向［J］.地理科學，2011，（9）.

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〔責任編輯：黎玫〕

On the Legal Protection M echanism for the Coordinated Development of Urban Agglom eration in China—Taking the City Group in Central Yunnan as an Examp le

DING Guo-feng，MAO Hao-qian
（Law School，Kunming University of Science and Technology，Kunming，650500，Yunnan，China）

Legal protection of the coordinated development of urban agglomeration aims to break regional boundaries and promote the development；coordinate the interests of all parties and alleviate the conflict in the region；make up for the legal lag and improve the comprehensive coordination ability；clarify the responsibility of relevant subjects and achieve the accountability mechanism.Based on a case study of the developmentof Central Yunnan city group，it is found that the legal safeguardmechanism of coordination development of urban agglomerations in China is not optimistic and that there are such problems existent in it as abstract development planning，which is difficult to carry out；lack of legal protection for the intergovernmental cooperation；

lack of coordinated development organizations；the role of non-governmental organizations failing to be fully played；lack of disputes settlementmechanism.To get out of the predicament，we propose the following suggestions：making an overall rational planning for the development；perfecting the legal safeguard system of the coordinated development；establishing the development actuator；trying to bring into full play the role of non-governmentorganizations；improving the dispute settlementmechanism of the city group development agreement.

urban agglomeration；legal protection；coordination；Central Yunnan

DF01

A

1006-723X（2016）06-0059-06

丁國峰（1980—），男，湖北英山人，昆明理工大學法學院副教授，博士，碩士生導師。主要從事經(jīng)濟法、社會法研究；毛豪乾（1990—），男，浙江浦江人，昆明理工大學法學院，主要從事經(jīng)濟法、行政法研究。