楊麗艷(中共寧夏回族自治區(qū)委員會黨校經(jīng)管教研部 寧夏銀川 750021)
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對完善國土空間開發(fā)保護制度的幾點思考——以寧夏回族自治區(qū)為例
楊麗艷(中共寧夏回族自治區(qū)委員會黨校經(jīng)管教研部寧夏銀川750021)
摘要:國土空間是人類生存和發(fā)展的家園,國土空間開發(fā)保護制度是區(qū)域有序協(xié)調(diào)發(fā)展的基本保障。本文結(jié)合寧夏的具體情況,在對當(dāng)前國土空間開發(fā)保護制度建設(shè)中存在問題分析的基礎(chǔ)上,從立法、制度體系構(gòu)建和公眾參考等方面提出了加快完善國土空間開發(fā)保護制度的對策建議。
關(guān)鍵詞:國土空間;制度;寧夏
【DOI】10.19312/j.cnki.61-1499/c.2016.03.032
國土空間是人類生存和發(fā)展的家園,國土空間開發(fā)保護制度是區(qū)域有序協(xié)調(diào)發(fā)展的基本保障。為了有效保護國土空間,推進美麗中國建設(shè),國家2015年9月出臺了《生態(tài)文明體制改革總體方案》,首次提出“建立國土空間開發(fā)保護制度?!迸c此同時,寧夏回族自治區(qū)黨委第十一屆七次全會進一步確立了建設(shè)美麗寧夏的奮斗目標(biāo),提出了實施生態(tài)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略,要求全區(qū)牢固樹立“優(yōu)美環(huán)境是寧夏最大優(yōu)勢”的重要發(fā)展理念。在寧夏的國土空間中,山地、丘陵、風(fēng)沙地占到了國土總面積的72.8%,尤其是中南部地區(qū),由于人口密度遠(yuǎn)高于聯(lián)合國規(guī)定的干旱半干旱地區(qū)的臨界值,導(dǎo)致資源環(huán)境承載能力差。在這有限的國土空間中,還要牢牢堅守全區(qū)耕地保有量1630萬畝和基本農(nóng)田保護面積1328萬畝的紅線。因此,推進美麗寧夏建設(shè),既要考慮當(dāng)前,也要考慮長遠(yuǎn),更要用嚴(yán)格的制度保護好我們的國土空間。
由于我國國土空間情況復(fù)雜,國家一直將優(yōu)化國土空間開發(fā)作為重大問題長期給予了高度關(guān)注。尤其是自新中國成立以來,在國家經(jīng)濟社會發(fā)展進程中始終貫穿著規(guī)范空間開發(fā)秩序的理念,有關(guān)國土空間開發(fā)保護行為的相關(guān)制度可以說是從無到有,這些制度集中體現(xiàn)在國家的相應(yīng)法律法規(guī)和各類相關(guān)的規(guī)劃中,尤其是自上世紀(jì)80年代以來,受到國外有關(guān)國土開發(fā)與保護的啟示,我國展開了全面的國土規(guī)劃和國土整治等工作;1987年,《中華人民共和國土地管理法》正式實施,特別是進入21世紀(jì)以來,伴隨著國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整與深入實施,中央相繼批復(fù)了一系列區(qū)域規(guī)劃,并出臺了相應(yīng)的區(qū)域性政策文件,其根本目的就是為了有效規(guī)范國土空間開發(fā)秩序。其中,最為重要的是2010年12月正式頒布實施的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》,這是我國國土空間開發(fā)保護的最基本的依據(jù)??梢哉f,到目前為止,我國已經(jīng)基本上形成了層次多級、功能多元、類型多樣的國土空間開發(fā)保護制度框架。
目前,我國在國土空間開發(fā)與保護方面的制度除去相關(guān)法律法規(guī)外,主要體現(xiàn)在各類相關(guān)的國土空間規(guī)劃中,主要包括:主體功能區(qū)規(guī)劃、國土規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、海洋功能區(qū)規(guī)劃等等。如果按這些規(guī)劃的主體功能來分類,大體上可以將現(xiàn)有的國土空間規(guī)劃分為四類:一是立足于界定經(jīng)濟社會發(fā)展總體環(huán)境、開發(fā)框架和區(qū)分功能的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性的本底型的規(guī)劃,其目的是以構(gòu)筑科學(xué)、高效、合理的國家空間發(fā)展總體格局,如《全國國土規(guī)劃》、《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》等;二是立足于通過培育新的經(jīng)濟增長極,以促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域性綜合型規(guī)劃,其目的是為了推進某一特定區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展,如《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》、《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》等;三是立足于強化資源保護的專項性約束型規(guī)劃,其目的是優(yōu)化區(qū)域內(nèi)戰(zhàn)略性資源配置,如《全國海洋功能區(qū)劃》等;四是立足于規(guī)范空間資源的開發(fā)利用,保障經(jīng)濟社會發(fā)展的精細(xì)性管制型規(guī)劃,其目的是優(yōu)化區(qū)域內(nèi)的城鎮(zhèn)布局,如各個層次的城市規(guī)劃等。
從寧夏的實際情況來看,目前,除了執(zhí)行有關(guān)國家的國土空間的相關(guān)法律法規(guī)以外,寧夏目前正在實施的區(qū)域性國土空間開發(fā)保護制度主要有:《寧夏空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》、《寧夏主體功能區(qū)規(guī)劃》、《寧夏回族自治區(qū)土地利用總體規(guī)劃》、《寧夏沿黃經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》、《關(guān)于加快推進新型城鎮(zhèn)化的意見》等,尤其值得一提的是2015年出臺的《寧夏空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》,已經(jīng)通過了地方人大立法,按照“把寧夏作為一個城市來經(jīng)營”的思路,將全區(qū)的國土空間整體規(guī)劃落到了一張宏偉藍圖上,解決了空間發(fā)展中多頭編制、重復(fù)編制規(guī)劃的問題,這同時也為寧夏未來的國土空間開發(fā)保護指明了方向。
1.法律法規(guī)體系還不健全,各類國土空間開發(fā)保護制度的地位難以確定
首先,從全國層面來看,目前,在法律層面主要有《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《海域管理法》等部分專項性法律涉及國土空間開發(fā)與保護,但目前還沒有一部統(tǒng)一的、健全的國土空間開發(fā)保護的總體性的法律法規(guī),雖然國土規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、各類區(qū)域性規(guī)劃都客觀存在,但主要的依據(jù)還是中央文件,缺乏明確的法理地位,因此,在法律上仍然處于一定的真空狀態(tài)。
其次,從地方層面來看,地方除了執(zhí)行國家的相應(yīng)的法律法規(guī)外,主要是通過地方規(guī)劃的方式來對本地區(qū)的國土空間進行開發(fā)和保護的,應(yīng)該說,這些規(guī)劃對各類空間活動行為具有一定的約束性,但其約束的效果還不明顯。就寧夏而言,雖然目前已經(jīng)通過地方人大立法的方式實施了《寧夏空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》,但這一規(guī)劃的實際內(nèi)容并不是一個單純的國土空間開發(fā)與保護的規(guī)劃,其重點是空間發(fā)展戰(zhàn)略問題的規(guī)劃,其對空間開發(fā)與保護的作用并不是最主要的內(nèi)容,尤其是在土地用途管制方面還略顯不足,這需要與其他相關(guān)的法律法規(guī)進行銜接。
2.行政體制不協(xié)調(diào),國土空間開發(fā)保護制度難以實施到位
根據(jù)目前我國的行政職能分工,不同的行政管理部門對各類國土空間行使不同的開發(fā)與保護職責(zé),這就不可避免地會導(dǎo)致在空間開發(fā)的重點、開發(fā)的思路、開發(fā)的主要內(nèi)容等重大的原則性問題上產(chǎn)生偏差、歧義,甚至?xí)霈F(xiàn)矛盾。如在寧夏中南部地區(qū),對于生態(tài)移民遷出區(qū)國土空間開發(fā)保護方面的規(guī)定,自治區(qū)發(fā)改委、國土資源廳、林業(yè)廳、農(nóng)牧廳等職能部門分別從自身行業(yè)特點做出了不同的規(guī)定,這就使得縣級政府在具體實施與管理中常常陷入困境,耗費了大量的行政成本,但國土空間開發(fā)與保護的效果并不顯著。如在耕地的保護中,由于缺乏明確的執(zhí)法主體,雖然國家明確規(guī)定基本農(nóng)田要占耕地的80%以上,為了完成任務(wù),有些地方的耕地依然上了山,基本農(nóng)田也上山了,耕地紅線在基層也只是一個數(shù)字。
3.國土空間開發(fā)保護制度體系還不完善,難以發(fā)揮綜合效能
目前,上至國家,下至地方,由于各類國土空間開發(fā)與保護制度整體上仍然還處于一種相對封閉的運行狀態(tài),各制度之間相互關(guān)系還不夠清晰,在層次、期限等方面還存在著一定的對接障礙。雖然《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》已經(jīng)出臺,可以說,從國家層面上國土空間開發(fā)與保護有了相對明確的基礎(chǔ)性依據(jù),但與其他各類規(guī)劃的關(guān)系仍然不很明確,尤其是在各個地方,這種情況更
為突出。如在寧夏,由于《寧夏主體功能區(qū)規(guī)劃》的法律地位明顯低于《寧夏空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》,如何處理好這二者之間的關(guān)系,以及與《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》之間的關(guān)系就成為重點問題。與此同時,由于包括《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》在內(nèi)的各種規(guī)劃執(zhí)行監(jiān)督的主體還不夠明確,導(dǎo)致國家和地方的主體功能區(qū)規(guī)劃難以全面承擔(dān)頂層管控、基礎(chǔ)約束的重要職責(zé)。尤其是主體功能區(qū)規(guī)劃是劃定生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間的基本規(guī)劃,如果不能有效執(zhí)行的話,那么落實土地用途管制就更困難了。
1.逐步推行國土空間規(guī)劃立法,嚴(yán)格土地用途管制
主體功能區(qū)規(guī)劃是具有總體性、戰(zhàn)略性和基礎(chǔ)性的規(guī)劃,不論是對國家還是對地方來說,它都是國土空間性規(guī)劃的最上位的規(guī)劃,也是優(yōu)化國土空間開發(fā)與保護的最有效手段。因此,對于地方來說,應(yīng)該把國土空間規(guī)劃立法工作作為實施主體功能區(qū)規(guī)劃的重要工作環(huán)節(jié),通過人大立法來保障《寧夏主體功能區(qū)規(guī)劃》的實施,并明確該規(guī)劃在國土空間開發(fā)保護中的基礎(chǔ)性地位。同時,要逐步修改完善與之相關(guān)的制度規(guī)范。在具體的實施過程中,要突出土地用途管制,尤其是要在對土地需要量和建設(shè)用地進行科學(xué)合理測定的基礎(chǔ)上,通過縣、鄉(xiāng)級,甚至村一級的土地利用規(guī)劃,設(shè)定不同的激勵約束制度,重點突出對限制開發(fā)的生態(tài)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的土地用途進行管控。
2.構(gòu)建分工明確的國土空間開發(fā)保護的制度體系
國土空間開發(fā)保護法律法規(guī)制度體系是多層級的,應(yīng)該有一個從全國到各級地方的完整的制度體系。結(jié)合寧夏的實際來看,要以《寧夏主體功能區(qū)規(guī)劃》為平臺,以《寧夏空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》為核心,統(tǒng)籌、整合各類國土空間開發(fā)保護的相關(guān)規(guī)劃,建立“多規(guī)合一”制度,尤其是要明確各縣、鄉(xiāng)在《寧夏主體功能區(qū)規(guī)劃》中的不同作用,并逐步將主體功能區(qū)規(guī)劃的主要內(nèi)容延伸到村一級。將寧夏所有的國土空間開發(fā)與保護的規(guī)劃統(tǒng)一于《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》和《寧夏主體功能區(qū)規(guī)劃》之下,重點要在市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))開展土地、交通、住房、生態(tài)、環(huán)境等具體實施性的規(guī)劃制訂與實施。
3.加快建立國土空間開發(fā)保護協(xié)調(diào)制度
所有各層級的國土空間開發(fā)與保護制度必須經(jīng)過充分協(xié)調(diào),有關(guān)各方利益基本達成一致后方可實施。因此,要在寧夏乃至全國,重點考慮在明確國家和地方主體功能區(qū)上位規(guī)劃地位的同時,盡快建立和完善各類國土空間開發(fā)與保護制度的協(xié)商機制,通過設(shè)立專門的協(xié)商機構(gòu)和協(xié)商制度,使國土空間開發(fā)保護制度真正步入正規(guī)化、常態(tài)化。
4.努力提高公眾參與國土空間開發(fā)保護制度的制訂與執(zhí)行的積極性
國土空間開發(fā)保護在宏觀規(guī)劃層面上存在著自上而下和自下而上的兩個信息流。而我們在具體政策制訂時,參與者主要是以政府工作人員和專業(yè)技術(shù)人員為主,而并不是以主要的利益相關(guān)者即廣大民眾為主,這是一種典型的自上而下的政策制定方法,這種方法導(dǎo)致的結(jié)果必然是公眾的參與程度低,這樣會不利于政策的貫徹實施。因此,在具體政策的制定中應(yīng)該充分考慮到廣大民眾的需求。如在國土空間開發(fā)保護制度制定的過程中和方案出臺后,要聽取廣大民眾的意見,進行公示,接受全社會的監(jiān)督。尤其是要提倡當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c到本地區(qū)的國土空間開發(fā)與保護制度的制定中,這樣才有助于各項制度未來的實施。
參考文獻:
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基金項目:寧夏哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃年度項目:“寧夏空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃中的產(chǎn)業(yè)布局研究”(項目編號:14NXAYJ01)