任建明

新版《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》公布后，公眾反響強(qiáng)烈。新版《條例》取得了哪些突破，頒布后又將面臨怎樣的挑戰(zhàn)？

新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（以下簡(jiǎn)稱黨紀(jì)或條例）于2016年1月1日生效。與舊條例相比，新條例在內(nèi)容上做出了大幅度的調(diào)整，更重要的是修訂背后的一些重要原則上的變化，這些都標(biāo)志著黨紀(jì)體系在科學(xué)化建設(shè)進(jìn)程中又邁出了較大的一步。

條例修訂是在“全面從嚴(yán)治黨”和“全面依法治國(guó)”兩大背景下進(jìn)行的。修訂還堅(jiān)持了四項(xiàng)重要原則，即：“紀(jì)法分開”“紀(jì)法銜接”“紀(jì)嚴(yán)于法”“紀(jì)在前面”。這兩大背景和四項(xiàng)原則，都具有重要的歷史進(jìn)步意義，也符合科學(xué)的精神。應(yīng)當(dāng)說，條例在修訂環(huán)節(jié)都很好地體現(xiàn)了這兩大背景和四項(xiàng)原則。

然而，科學(xué)的黨紀(jì)體系建設(shè)應(yīng)當(dāng)包括紀(jì)律制定和紀(jì)律執(zhí)行兩個(gè)環(huán)節(jié)。紀(jì)律制定只是第一步。而在執(zhí)行始終是我國(guó)制度建設(shè)“短板”的情況下，黨紀(jì)在執(zhí)行環(huán)節(jié)上面對(duì)的考驗(yàn)將比制定（修訂）環(huán)節(jié)復(fù)雜艱巨得多。新條例能否執(zhí)行到位，更加取決于執(zhí)紀(jì)機(jī)構(gòu)及其體制上的改革跟進(jìn)，這些重要方面甚至是在黨紀(jì)條例之外的。

新黨紀(jì)條例內(nèi)容上的四大變化

變化之一，充分體現(xiàn)了紀(jì)法分開的原則。舊的黨紀(jì)處分條例有不少章節(jié)內(nèi)容和現(xiàn)有的國(guó)家法律、法規(guī)有很多重復(fù)。在全面依法治國(guó)的大背景下，在黨紀(jì)處分條例修訂過程中堅(jiān)持紀(jì)法分開，應(yīng)當(dāng)說是一個(gè)科學(xué)的原則。

據(jù)此，新條例全部或大部分刪除了以下六個(gè)章節(jié)。（詳見上表）

修訂過程中，刪除與法律重復(fù)的條款總計(jì)有70多條，幅度不可謂不大。毫無疑問，在制定環(huán)節(jié)堅(jiān)持紀(jì)法分開，也是對(duì)全面依法治國(guó)精神的具體回應(yīng)。

變化之二，較好地體現(xiàn)了紀(jì)法銜接的原則。所謂紀(jì)法銜接，主要體現(xiàn)在黨組織對(duì)于違法犯罪的黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部如何予以規(guī)管，黨紀(jì)的處分如何與法律的懲處進(jìn)行無縫銜接。

主要體現(xiàn)在新條例的第四章中，變化主要是兩個(gè)方面。一是堅(jiān)持紀(jì)律優(yōu)先或紀(jì)在法前，但增加了對(duì)紀(jì)律的約束。例如，“涉嫌違法犯罪的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)依法處理?！保ㄒ姷谌畻l）“及時(shí)”二字雖還比較籠統(tǒng)，但相比于過去應(yīng)是一個(gè)進(jìn)步。二是對(duì)于法律的權(quán)威性予以了更多的尊重，對(duì)于法律的執(zhí)行提供了主動(dòng)的支持。這主要體現(xiàn)在第三十四條和第三十一條之中。例如，根據(jù)第三十四條，如果法律的懲處發(fā)生了變化，黨組織就要根據(jù)變化程度重新調(diào)整黨紀(jì)處分。根據(jù)第三十一條，黨員被依法逮捕的，黨組織應(yīng)當(dāng)按照管理權(quán)限中止其表決權(quán)、選舉權(quán)和被選舉權(quán)等黨員權(quán)利。這其實(shí)是對(duì)法律執(zhí)行的一種積極支持。

變化之三，較為充分地體現(xiàn)了全面從嚴(yán)治黨的精神，更加堅(jiān)持了紀(jì)嚴(yán)于法的原則。實(shí)事求是地說，舊條例堅(jiān)持的也是紀(jì)嚴(yán)于法的原則，新條例更加突出了這個(gè)原則。這部分的變化體現(xiàn)在新條例的許多章節(jié)和條款之中，尤其是那些新增加或新調(diào)整的章節(jié)和條款。主要是以下幾個(gè)方面（詳見上表）：

需要指出的是，“紀(jì)嚴(yán)于法”并不是指懲戒結(jié)果的相對(duì)嚴(yán)厲程度，而是指對(duì)于程度很輕微的不適當(dāng)行為，甚至是法律不予規(guī)管的，黨紀(jì)都要嚴(yán)格管理。最嚴(yán)厲的黨紀(jì)處分只是開除黨籍，在大部分人看來，顯然不如法律的有期徒刑嚴(yán)厲，更不用說法律上的終身監(jiān)禁、死緩和死刑了。

變化之四，更加明確地提出，要堅(jiān)持“紀(jì)在前面”的原則。在新條例的第四條中，明確地“把紀(jì)律挺在前面，注重抓早抓小”作為黨紀(jì)處分工作的第一個(gè)原則。這條原則也是全面從嚴(yán)治黨、紀(jì)嚴(yán)于法等背景和原則的綜合體現(xiàn)。

此處需要對(duì)于“紀(jì)在前面”的原則做兩點(diǎn)說明。第一，把該原則簡(jiǎn)稱為“紀(jì)在前面”是比較準(zhǔn)確的。正如其原始表述那樣，是要把黨紀(jì)作為規(guī)管黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部各種不適當(dāng)行為的第一個(gè)閘門或關(guān)口。如果這道關(guān)真的能立起來、守得住，未來嚴(yán)重違紀(jì)，甚至違法犯罪的行為就會(huì)大大減少，也就是說，王岐山書記幾次講過的“四種形態(tài)”的理想才有可能在未來變成現(xiàn)實(shí)。時(shí)下，關(guān)于“四種形態(tài)”的理解存在很多誤讀，最嚴(yán)重的莫過于認(rèn)為這是釋放一個(gè)將要對(duì)腐敗問題進(jìn)行從寬處理的信號(hào)，或者是“以紀(jì)代法”。這顯然是極大的謬誤，因?yàn)檫@個(gè)觀念背離兩大原則，這正是歷史的教訓(xùn)，必須汲取。

特別需要指出的是，有不少人把這一原則簡(jiǎn)稱為“紀(jì)在法前”。這種簡(jiǎn)稱會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的誤導(dǎo)作用，是錯(cuò)誤的。一是，這種簡(jiǎn)稱嚴(yán)重偏離了原意，是不準(zhǔn)確的;二是，這種簡(jiǎn)稱和“全面依法治國(guó)”大背景相抵觸。按照法治的原則，法律的權(quán)威顯然應(yīng)當(dāng)更高。

第二，“紀(jì)在前面”的原則雖然涵蓋制定和執(zhí)行兩個(gè)環(huán)節(jié)，但主要體現(xiàn)在執(zhí)行環(huán)節(jié)。從執(zhí)行環(huán)節(jié)來看，守住紀(jì)律關(guān)口，把紀(jì)律挺在前面，應(yīng)當(dāng)說是一種很理想的狀態(tài)。實(shí)際上，要做到這一點(diǎn)很不容易。萬一紀(jì)律的關(guān)口沒有守住，黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部中還是有人涉及違法犯罪，那當(dāng)然應(yīng)當(dāng)首先維護(hù)法律的權(quán)威。從現(xiàn)實(shí)情況來看，更是離未來的理想狀態(tài)很遙遠(yuǎn)。當(dāng)下，黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部中已經(jīng)違法犯罪的數(shù)量很大，而且情節(jié)十分嚴(yán)重。也就是說，紀(jì)律的關(guān)口早就突破了，甚至是失守了。對(duì)于規(guī)模驚人的歷史“存量”問題，如果還是堅(jiān)持紀(jì)在法前，那一定是一個(gè)曠日持久的過程。

由于上述的多種變化，此次條例修訂的幅度總計(jì)超過了80%，力度之大可以說是史無前例的。

新黨紀(jì)條例執(zhí)行上的三大挑戰(zhàn)

制度執(zhí)行力不足是我們的一個(gè)老問題，執(zhí)行同樣是新條例的面臨的最大挑戰(zhàn)。

第一，資源約束的挑戰(zhàn)。新條例雖然刪減了與法律重復(fù)的不少條款，但是對(duì)于這部分違法犯罪的問題，紀(jì)委并不能完全不管;同時(shí)，按照“紀(jì)嚴(yán)于法”的原則，又增加了很多其他新的條款，這將顯著增加執(zhí)紀(jì)的數(shù)量。以數(shù)量的形式舉個(gè)不準(zhǔn)確的例子：根據(jù)老條例，有問題需要規(guī)管的對(duì)象可能是1000萬量級(jí)，在原有的資源約束下，或許只能規(guī)管并處理幾十萬人;而根據(jù)新條例，需要規(guī)管的對(duì)象可能猛增到幾千萬量級(jí)。如何管得過來？如何提高懲戒的概率？這將是一個(gè)很大的挑戰(zhàn)。

其次，新條例中還有個(gè)別新增的違紀(jì)行為，從執(zhí)行角度上來看是很難的，可能需要更多的資源投入。例如，“妄議中央大政方針”（第四十六條），雖然前后都有限定，但如果把規(guī)定的重點(diǎn)聚焦在“破壞黨的集中統(tǒng)一”的行為上而非言語上，應(yīng)該更為妥當(dāng)，也更有利于執(zhí)行。照現(xiàn)在的規(guī)定，由于黨紀(jì)處分過程的程序保障和救濟(jì)手段不足，可能會(huì)引發(fā)負(fù)面問題?？赡軐?dǎo)致該條款被濫用，特別是用于個(gè)人打擊報(bào)復(fù)。類似的情況可能還發(fā)生在新增的第六十八條上（“黨員領(lǐng)導(dǎo)干部參加老鄉(xiāng)會(huì)、校友會(huì)、戰(zhàn)友會(huì)等”）。實(shí)際上，這些會(huì)大部分可能都是自發(fā)成立的，涉及到的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部人數(shù)可能還不在少數(shù)。寫到條例中后，執(zhí)行則意味著巨大的資源投入?；蛟S，更有效率的做法不是把該條寫入黨紀(jì)條例，而是納入領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人事項(xiàng)規(guī)定之中，作為利益沖突事項(xiàng)予以規(guī)管。

第二，執(zhí)行層面紀(jì)法銜接的挑戰(zhàn)。按照“黨的領(lǐng)導(dǎo)”和“黨管干部”等原則，傳統(tǒng)執(zhí)行流程是執(zhí)紀(jì)優(yōu)先，發(fā)現(xiàn)涉嫌違法問題再移交。在“全面依法治國(guó)”大背景和“紀(jì)法分開”的原則下，未來的流程或許會(huì)有調(diào)整。不論流程為何，如何保證該移交的必須移交？如何保證移交后能夠嚴(yán)格依法懲處？或者在司法機(jī)關(guān)可自主立案查辦涉及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和黨員的違法案件的情況下，如何保證能夠依法懲處？在法律懲處之后，能否追加應(yīng)有的紀(jì)律處分？程序保證是什么？有沒有必要的救濟(jì)措施或方式？這些在新條例的修訂環(huán)節(jié)并未涉及。在現(xiàn)行的紀(jì)律和法律執(zhí)行部門分設(shè)的情況下，這些問題將始終存在。

第三，紀(jì)律和法律面前沒有例外的挑戰(zhàn)。不能做到紀(jì)律和紀(jì)律面前沒有例外，特別是對(duì)于那些位高權(quán)重者、背景深厚者的執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法，一直是老大難問題，也是過往懲處震懾效應(yīng)差的主要原因。十八大后之所以能夠取得一些向好的變化，也主要是因?yàn)樵诟鞣N各樣的限制上取得了突破。按照習(xí)近平總書記講的，就是要做到“無禁區(qū)、全覆蓋、不設(shè)限、零容忍”，在黨紀(jì)和國(guó)法面前沒有例外。新條例在執(zhí)行環(huán)節(jié)，能否消除禁區(qū)、解決不能全覆蓋的問題，應(yīng)該是最大的挑戰(zhàn)。

如何克服這些挑戰(zhàn)，將決定著新條例的執(zhí)行力和生命力。在此筆者僅提出一個(gè)總的建議，即：著力改變執(zhí)行環(huán)節(jié)主要依靠人的狀況，而代之以主要依靠制度。這符合“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”的思路。為此，就要把繼續(xù)推進(jìn)反腐敗體制機(jī)制改革，核心是反腐敗機(jī)構(gòu)體制改革作為主攻方向。早日把這些改革改到位，具體地說，就是要使我國(guó)的反腐敗機(jī)構(gòu)同時(shí)具備獨(dú)立、權(quán)威、廉潔、專業(yè)四大特征，這是新條例執(zhí)行以及反腐敗取得成功的根本制度保障。

（摘自《廉政瞭望》）