李金玉　雷麗平

【摘要】在我國工業(yè)化和現(xiàn)代化進程加速發(fā)展的社會背景下，區(qū)域生態(tài)環(huán)境的治理與保護任務亦日益嚴峻緊迫。積極落實國家生態(tài)環(huán)境法治治理理念，運用法治思維和法治方式來解決區(qū)域生態(tài)保護和環(huán)境治理問題，完善法治化治理路徑，強化區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的規(guī)范性和實效性，是我國生態(tài)環(huán)境法治治理的內在要求和必然選擇。

【關鍵詞】區(qū)域生態(tài)環(huán)境 法治化 障礙因素 解決路徑

【中圖分類號】D912.6 【文獻標識碼】A

區(qū)域生態(tài)環(huán)境法治化治理，是通過完善區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的法律制度體系，借助法律的強制性和權威性，用最嚴格的法律措施，倒逼區(qū)域內生態(tài)環(huán)境治理質量的全面提升。這不僅關涉著區(qū)域發(fā)展規(guī)劃目標的實現(xiàn)程度和完成質量，還直接決定著區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)和諧和民生幸福，更高度契合了十八大以來國家生態(tài)環(huán)境法治理念和治理要求，承載著豐富的時代意蘊。因此，如何進一步提高我國區(qū)域生態(tài)環(huán)境法治化治理程度，完善法治化治理路徑，具有重大的研究意義。

區(qū)域生態(tài)環(huán)境法治化治理之障礙因素

區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理理念滯后。2014年修訂后的《環(huán)境保護法》積極因應了社會發(fā)展的客觀需求，以生態(tài)文明理念為核心，將經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)先轉變?yōu)榄h(huán)境保護優(yōu)先，新增保障公眾健康的立法目。囿于中央新法實施不久，地方立法和修法工作尚未全面展開，區(qū)域環(huán)境保護實踐與國家環(huán)境保護基本法的最新要求出現(xiàn)脫節(jié)。區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理仍以經(jīng)濟增長觀念為主導，經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)先于環(huán)境保護，一些重要的制度如規(guī)劃環(huán)評、生態(tài)紅線、環(huán)境健康監(jiān)測欠缺，立法內容滯后。實踐中區(qū)域內各地方政府關于生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的態(tài)度積極，但在制度落實上仍有嚴重的地方保護主義，不愿意觸動本地經(jīng)濟利益。

區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理法律體系不健全。我國區(qū)域生態(tài)保護和環(huán)境治理缺乏全局性、戰(zhàn)略性的法律規(guī)定，目前僅有《環(huán)境保護法》、《水法》、《水污染防治法》、《淮河流域水污染防治暫行條例》、《漁業(yè)水域污染事故調查處理程序規(guī)定》、《淮河和太湖流域排放重點水污染物許可證管理辦法（試行）》等法律法規(guī)中對區(qū)域治理簡單提及，但區(qū)域治理中的組織管理、溝通協(xié)調、利益分配、糾紛處理等問題并無配套法律制度安排。另外，區(qū)域內各地方政府“九龍治水”、條塊分割的環(huán)境立法現(xiàn)狀也導致法律內容的重復、沖突或遺漏現(xiàn)象較為突出，區(qū)域環(huán)境治理法律分散凌亂，無法為區(qū)域治理提供系統(tǒng)的法律制度支持。

區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理法治運行機制不完善。由立法機構、執(zhí)法機構和司法機構共同組成的法治運行機制的健全，是保障和推動區(qū)域生態(tài)環(huán)境法治化治理的前提。目前區(qū)域聯(lián)席會議的召開較為隨意，缺乏常規(guī)化、規(guī)范化和制度化安排，區(qū)域生態(tài)環(huán)境立法程序不明，實踐較少。在執(zhí)法方面，由于缺乏明確的職責劃分和統(tǒng)一的聯(lián)合執(zhí)法機構，區(qū)域生態(tài)環(huán)境糾紛執(zhí)法各自為政，執(zhí)法資源分散，信息溝通不暢，程序復雜，對區(qū)域間的環(huán)境污染事故處理和風險防范缺乏全局觀念和聯(lián)合執(zhí)法措施，環(huán)境執(zhí)法乏力。在司法審判方面，區(qū)域內生態(tài)環(huán)境糾紛的處理缺乏專門性的審判機構，管轄范圍與權限、案件的起訴、調解與審判等問題還缺乏成熟的制度安排；區(qū)域環(huán)境污染損害賠償機制不完善，司法救濟機制不健全，區(qū)域內跨行政單位的環(huán)境污染訴訟仍面臨不少難題。

區(qū)域治理中環(huán)境質量標準體系和監(jiān)管制度不統(tǒng)一。由于區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題的復雜性、重要性和敏感性，區(qū)域環(huán)境治理手段的專業(yè)性、規(guī)范性和統(tǒng)一性的要求也較高。雖然中央立法和政策中都有關于區(qū)域環(huán)境治理統(tǒng)一監(jiān)管的總體要求，但地方環(huán)境治理仍保持著以屬地責任為基礎的環(huán)境治理制度體系，區(qū)域治理中缺乏統(tǒng)一的制度安排和環(huán)境法律技術標準；各地方政府在生態(tài)環(huán)境法規(guī)、生態(tài)環(huán)境標準、環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境監(jiān)測、風險評估、污染損害鑒定、環(huán)境管理及考核等方面的規(guī)定差異性較大。這導致區(qū)域內企業(yè)一體化監(jiān)管操作困難，區(qū)域環(huán)境利益難以有效協(xié)調，區(qū)域法治化治理的制度惰性嚴重①，各方合作不深入、不穩(wěn)定，治理出現(xiàn)“碎片化”和“突擊性”。

區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理模式不科學。多年來我國政府在社會事務管理上呈現(xiàn)“一頭獨大”的特征，市場、非政府組織以及公民個人在社會管理中的作用和地位被忽視。生態(tài)保護和環(huán)境治理模式同樣如此，政府單打獨斗和事后監(jiān)管的特征鮮明②，公眾參與不足，企業(yè)主動性不夠，社會力量發(fā)揮不充分。區(qū)域環(huán)境治理中更是主要依靠政府間的聯(lián)席會議等行政手段進行，市場主體在環(huán)境治理中責任與義務的承擔缺乏合理的激勵與懲處機制，民間組織和個人力量對生態(tài)環(huán)境事務的知情權、參與權和監(jiān)督權沒有得到應有重視。

區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理相關責任追究機制不完備。職責不明、監(jiān)管弱化、違法成本低是影響我國生態(tài)環(huán)境治理效果的重大瓶頸，而相關責任追究機制的不完備則是共同原因。區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理中對各級政府缺乏有效的約束機制和責任追究制度，弱化了各地政府的監(jiān)管意識，影響環(huán)境執(zhí)法力度；傳統(tǒng)的“GDP導向”政績考核方式也必然滋生地方保護主義，對污染企業(yè)袒護或放任。區(qū)域內環(huán)境違法企業(yè)的責任追究機制不完善，主要依賴行政處罰，常見形式為罰款與警告，懲戒力度太?。幻袷轮撇煤托淌轮撇幂^少，即便涉嫌犯罪也很少移交，法律執(zhí)行效果大打折扣。

區(qū)域生態(tài)環(huán)境法治化治理之基本要求

根據(jù)國家關于生態(tài)保護和環(huán)境法治治理的最新政策精神和立法內容，結合我國區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中存在的問題，區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的法治化進程中在宏觀層面應積極擴展視域，轉變立法理念，更新法的價值并調整立法目的，完善治理模式。

轉變認識，強化環(huán)境保護優(yōu)先的區(qū)域綠色發(fā)展理念。十八大以來，中央提出堅持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，確立基于環(huán)境承載能力的綠色發(fā)展理念，要求經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調，這是我國深刻反思環(huán)境與經(jīng)濟、環(huán)境與資源、環(huán)境與人口關系后的準確定位。區(qū)域發(fā)展中應當以生態(tài)文明和可持續(xù)發(fā)展為基礎，以環(huán)境保護優(yōu)先為指導理念，進行相關的立法設計和制度安排。

以人為本，將保障公眾健康確立為區(qū)域立法目的并將其制度化。新《環(huán)保法》用“保障公眾健康”代替“保障人體健康”，表達了對公眾健康的深度關切，具有濃厚的人文關懷。區(qū)域生態(tài)環(huán)境立法也應當重新確立法律制度的價值體系，堅持以人為本，從保護公眾健康權益出發(fā)，對環(huán)境與健康問題的內在關聯(lián)進行細致的考量和規(guī)制，并建立具體的保障制度。

順應政府職能改革趨勢，完善協(xié)力共治的社會化治理模式。區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理除了強調政府的主導作用之外，還應充分發(fā)揮社會各界和民眾的自覺性、積極性和創(chuàng)造性。應當明晰各方權利與義務，強化企業(yè)責任承擔機制，完善公眾事前、事中和事后參與機制，推進環(huán)境決策和立法內容的科學化和民主化，實現(xiàn)多元參與、協(xié)力共治的社會化治理模式：政府掌舵、環(huán)保部門監(jiān)管、企業(yè)擔責、社會組織和公民依法參與和監(jiān)督，從而形成提升區(qū)域生態(tài)環(huán)境法治治理質量的合力。

區(qū)域生態(tài)環(huán)境法治化治理之具體路徑

目前我國區(qū)域生態(tài)環(huán)境法治化治理應從下列幾個方面作為著力點：

健全區(qū)域生態(tài)環(huán)境法制體系。區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題的有效解決，首要措施是有法可依，有健全、科學的法制體系作為治理依據(jù)。積極開展區(qū)域生態(tài)環(huán)境立法。實現(xiàn)區(qū)域行政立法聯(lián)席會議的規(guī)范化和制度化，設置區(qū)域聯(lián)席會議辦公室，專門負責區(qū)域內生態(tài)環(huán)境保護立法事項的溝通和協(xié)調，達成立法合作共識，確立立法合作項目的內容、方式及相關規(guī)則，協(xié)調立法內容中的爭議事項，然后由區(qū)域內的一個或幾個地方政府立法部門來開展具體立法工作；區(qū)域內各行政單位法律制度的系統(tǒng)梳理與完善。應按照新環(huán)保法的基本要求，積極開展地方生態(tài)環(huán)境保護法律體系的修改和完善，對區(qū)域內各行政單位的生態(tài)環(huán)境治理制度進行系統(tǒng)化梳理整合，對不協(xié)調、矛盾沖突或滯后的內容進行及時修改、清理，為區(qū)域協(xié)同治理的法治化掃除障礙。

完善區(qū)域生態(tài)環(huán)境執(zhí)法制度。區(qū)域生態(tài)環(huán)境執(zhí)法制度的完善，直接關系到區(qū)域法治治理的程度和質量，應從執(zhí)法機構的設置、執(zhí)法資源的整合和信息披露等方面進行。建議國家環(huán)境保護部在全國范圍內設立多個環(huán)保分局作為派出機構，作為區(qū)域執(zhí)法專門性協(xié)調與督察小組，對區(qū)域生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中的矛盾或沖突進行統(tǒng)一協(xié)調處理，對執(zhí)法過程和質量進行專門監(jiān)督；實現(xiàn)省級以下區(qū)域環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，克服地方保護主義痼疾；整合區(qū)域內各政府部門的執(zhí)法資源，在機構設置、人員配備和能力建設上整體部署，統(tǒng)一規(guī)劃；統(tǒng)一執(zhí)法目標，簡化執(zhí)法程序，完善執(zhí)法手段，建立形成綜合執(zhí)法機制；健全區(qū)域執(zhí)法信息披露制度，及時披露區(qū)域生態(tài)環(huán)境行政處罰信息、突發(fā)環(huán)境事件信息、環(huán)境風險企業(yè)社會誠信檔案、環(huán)境違法者名單等信息；搭建區(qū)域環(huán)境基礎信息平臺，并完善信息搜集、信息報告和媒介應對等管理技術，提高執(zhí)法效率。

健全區(qū)域生態(tài)環(huán)境審判制度。2014年7月3日，最高人民法院發(fā)布《關于全面加強環(huán)境資源審判工作為推進生態(tài)文明建設提供有力司法保障的意見》，標志著我國環(huán)境資源案件審判工作的突破性進展。區(qū)域生態(tài)環(huán)境審判制度的健全和完善，可資借鑒。獨立設置專門的區(qū)域生態(tài)環(huán)境審判機構。截止2014年7月15日，全國中級人民法院設立專門環(huán)保法庭的有35個，高級法院有9個③，根據(jù)目前審判體制和區(qū)域內行政單位范圍，建議在不跨省設立的區(qū)域環(huán)境審判組織由省內中級法院和高級法院分別擔任一審和二審法院，具體審判職能由省中院和高院環(huán)保法庭來行使；跨省設立的區(qū)域環(huán)境審判組織直接交給最高院環(huán)境資源審判庭，其審理為終審。

完善區(qū)域環(huán)境公益訴訟制度。擴大公益訴訟主體資格。除了符合法定條件的社會組織，公民作為環(huán)境權的享有者，當然可以獲得公益訴訟原告資格；鑒于環(huán)境問題的涉眾型和公益性，檢察機關擔任公益訴訟的原告具有充分的正當性。完善公益訴訟審判程序。建立環(huán)境公益訟訴受理公告制度，將公益訴訟案件受理情況及時向社會公布；明確法院對涉及公益的證據(jù)和事實主動取證和委托鑒定職權。建立區(qū)域環(huán)境公益訴訟基金，主要由區(qū)域內各行政單位財政撥款構成，用于支付公益訴訟案件受理費、申請費、調查取證費、鑒定費、勘驗費、評估費以及訴訟產(chǎn)生的其他費用。

完善區(qū)域生態(tài)環(huán)境統(tǒng)一監(jiān)管機制。環(huán)境具有流動性和開放性特征，必須突破行政區(qū)劃限制，實現(xiàn)以區(qū)域為單元的一體化控制體系，設立專門管理機構如區(qū)域環(huán)境管理中心作為統(tǒng)一監(jiān)管機構，制定統(tǒng)一監(jiān)管措施。

統(tǒng)一區(qū)域環(huán)境標準。在區(qū)域統(tǒng)一環(huán)境規(guī)劃框架下，制定區(qū)域環(huán)境總量控制制度、統(tǒng)一并完善區(qū)域環(huán)境規(guī)劃和區(qū)域環(huán)境準入標準和質量體系。區(qū)域環(huán)境質量標準的制定不得低于對國家、地方已經(jīng)制定的環(huán)境質量標準。

完善區(qū)域環(huán)境監(jiān)測合作機制。強化科技，提高區(qū)域大氣、水、土壤等環(huán)境質量監(jiān)測能力，統(tǒng)一監(jiān)測技術規(guī)范和標準，統(tǒng)一發(fā)布渠道；健全區(qū)域環(huán)境質量監(jiān)測定期交流和通報制度；建立區(qū)域環(huán)境資源承載能力監(jiān)測預警機制。

完善區(qū)域生態(tài)環(huán)境信息公開共享制度。區(qū)域生態(tài)環(huán)境信息的公開共享，是區(qū)域合作中建立信任、有效參與、高效治理的前提和基礎。區(qū)域環(huán)境管理中心應建立專門的信息公開查詢服務網(wǎng)站和專線電話，公開區(qū)域環(huán)境質量、環(huán)境監(jiān)測、突發(fā)環(huán)境事件等信息；區(qū)域環(huán)境行政許可、行政處罰、排污費的征收和使用情況等；區(qū)域內市場主體的社會誠信檔案及其環(huán)境違法信息、違法者名單以及區(qū)域內建設項目環(huán)境影響情況說明和文書公布等。

完善區(qū)域生態(tài)環(huán)境預警應急機制。設立常態(tài)化的區(qū)域應急和預警管理指揮中心，通過對環(huán)境的監(jiān)測、追蹤、量化分析、信息通報預報等，做好突發(fā)環(huán)境事件的風險控制、應急準備、應急處置和事后恢復等工作，加強危機應對的協(xié)調合作。

強化區(qū)域生態(tài)環(huán)境法律責任追究機制。應明確政府、企業(yè)、經(jīng)營者、環(huán)境中介機構的法律責任，并完善責任承擔方式，強化法律責任的嚴厲性。

完善政府部門政績考核機制。對環(huán)保部門實行嚴厲的行政問責制度，制定涵蓋綠色產(chǎn)業(yè)、節(jié)能減排、生態(tài)保護、污染治理等類別的綠色GDP考核指標體系，實行環(huán)保目標責任制和考核評價制度，將區(qū)域環(huán)境保護目標完成情況納入政績考核內容，考核結果與其政治前途密切掛鉤，形成長效制約機制。

完善區(qū)域環(huán)境違法企業(yè)責任追究制度。完善責任類型，加大處罰力度。在罰款、警告等行政處罰外，對情節(jié)嚴重的違法企業(yè)增加按日計罰、行政拘留，構成的犯罪，依法移送，追究其刑事責任。建立責令恢復責任制度，實行區(qū)域生態(tài)環(huán)境替代性恢復責任方式。即對于一切有可能恢復原狀的生態(tài)環(huán)境，侵權人在承擔賠償責任的同時，應當自行或由第三方機構進行替代性恢復，第三方恢復費用由侵權人承擔。

完善區(qū)域生態(tài)環(huán)境利益衡平機制。經(jīng)濟利益在區(qū)域治理上帶有內在的驅動性，健全的生態(tài)環(huán)境利益平衡機制有助于區(qū)域內各行政單位的通力合作。

健全區(qū)域生態(tài)補償制度。建立健全區(qū)域內自然保護區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)和流域水環(huán)境保護生態(tài)補償標準體系；在中央財政轉移支付、建立專項補償基金之外，探索更為靈活可行的補償措施。

建立區(qū)域環(huán)境污染責任強制保險制度。環(huán)境污染責任保險制度作為社會化的風險管理制度和市場化的污染補償模式，能有效改變“企業(yè)污染、群眾受損、政府買單”的不合理性狀況。區(qū)域生態(tài)環(huán)境立法中應確立環(huán)境污染強制責任保險法律制度，要求區(qū)域內涉重金屬企業(yè)、石化、化工、制藥等高污染風險行業(yè)必須購買環(huán)境污染強制責任保險，對應投保而未投保企業(yè)在項目審批核查、專項資金申請和銀行信貸等方面以嚴厲的經(jīng)濟制裁措。同時，應當進一步完善區(qū)域生態(tài)環(huán)境風險第三方評估機制和生態(tài)環(huán)境污染損害第三方鑒定評估機制。

實證表明，法治手段是治理環(huán)境污染和保護生態(tài)安全最為有效的手段。區(qū)域生態(tài)環(huán)境法治化治理過程，是一項龐大而系統(tǒng)的制度、體系和機構的健全和完善過程，任務艱巨，意義深遠。

（作者單位：西安工業(yè)大學人文學院；本文系陜西省教育廳專項基金項目“‘關中—天水經(jīng)濟區(qū)區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理法治化路徑研究”和西安工業(yè)大學校長基金項目“‘關中—天水經(jīng)濟區(qū)生態(tài)文明建設法律保障制度研究”研究成果，項目編號：11JK0202、XAGDXJJ025）

【注釋】

①余敏江：“區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理要有新視野”，《中國環(huán)境報》，2014年1月23 日。

②呂忠梅：“《環(huán)境保護法》的前世今生”，《政法論叢》，2014年第5期。

③孫佑海：“對當前環(huán)境資源審判若干問題的分析和對策建議”，法律教育網(wǎng)：http：//www.chinalawedu.com/web/23184/wa2014091909114234677059.shtml。

責編/張曉