李 亮

（西安鐵路局西安站改擴(kuò)建工程指揮部，陜西 西安 710054）

包西鐵路征地拆遷工作存在的問題及對策分析

李 亮

（西安鐵路局西安站改擴(kuò)建工程指揮部，陜西 西安 710054）

包西鐵路建設(shè)項(xiàng)目點(diǎn)多、線長，征地拆遷工作量大、涉及面廣、問題復(fù)雜。為保證征地拆遷進(jìn)度，按時(shí)完成工程目標(biāo)，文章分析了包西鐵路建設(shè)項(xiàng)目征地拆遷工作所面臨的形勢及存在的問題，總結(jié)了包西鐵路征地拆遷工作的成功經(jīng)驗(yàn)，可供類似工程參考。

鐵路；征地；拆遷

鐵路作為國家基礎(chǔ)設(shè)施，對拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和促進(jìn)社會的流通起著至關(guān)重要的作用［1-2］。鐵路用地是指鐵路部門依法取得使用權(quán)的土地，是運(yùn)輸設(shè)施的重要組成部分，它既是運(yùn)輸生產(chǎn)和經(jīng)營活動(dòng)的載體，又是保證運(yùn)輸安全暢通的重要條件，也是鐵路實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展不可替代的資源。在鐵路建設(shè)時(shí)期，它又是其他一切工作的基礎(chǔ)［3-4］。征地拆遷工作是一項(xiàng)政策性強(qiáng)、法規(guī)性嚴(yán)、涉及面廣、投資大、環(huán)境復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它作為工程建設(shè)一項(xiàng)必不可少的前期工作，直接制約著整個(gè)建設(shè)項(xiàng)目能否順利推進(jìn)［5-6］。所以，征地拆遷工作是工程順利開展的先決條件，是整個(gè)工程建設(shè)工作的重中之重，征地拆遷質(zhì)量的好與壞，不僅影響到鐵路建設(shè)項(xiàng)目的工程造價(jià)和工程進(jìn)度，還關(guān)系到沿線周圍群眾的生活及社會和諧穩(wěn)定，是鐵路工程順利建設(shè)的保證［7-8］。本文以包西鐵路征地拆遷工作為例，闡述了該征地拆遷所面臨的形勢及其所存在的問題，總結(jié)了這次征拆的經(jīng)驗(yàn)。

1 工程概況

包西鐵路是國家“中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃”的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，也是“十一五”國家鐵路重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，是西北地區(qū)鐵路網(wǎng)骨架的重要組成部分。建成后將以煤炭運(yùn)輸為主、客貨兼顧，是國家13個(gè)大型煤炭基地中陜北、黃隴煤田煤運(yùn)的重要通道。它是連接京包、包蘭、西康、隴海等重要干線的一條大能力鐵路運(yùn)輸通道，在西部乃至中國鐵路網(wǎng)建設(shè)中具有舉足輕重的地位，同時(shí)也是陜北能源化工產(chǎn)品外運(yùn)的主要通道［9］。

包西線（陜西省境內(nèi)）自北向南縱貫榆林、延安、渭南、西安4市18個(gè)縣（區(qū)），正線全長622.689 km，總投資227.13億元。包西線工程永久征地13.609 km2，取棄土、棄碴大臨用地8.042 km2，鐵路回收地0.728 km2，拆遷房屋0.527 7 km2。該工程于2010-12順利實(shí)現(xiàn)運(yùn)營，總工期僅3年。

2 包西線征地拆遷工作所面臨形勢

2.1 征遷工作量大

包西鐵路全線永久征地超過13.33 km2，取棄土（棄）碴償還用地超過8 km2，拆遷各類房屋建筑物0.527 7 km2，另外，有大量的電力、通信、天然氣、輸油管線、城市給排水、供暖等市政設(shè)施和地上構(gòu)筑物需拆除和遷改。

2.2 征遷工作難度大

主要表現(xiàn)在以下4個(gè)方面：(1)農(nóng)村拆遷的村民安置問題；(2)城市拆遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置問題；(3)企業(yè)、學(xué)校補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及停產(chǎn)停工損失的過渡問題；(4)在征遷過程中，國家和地方政府出臺了一些新的政策，有些已超出了省部紀(jì)要和省政府文件規(guī)定范圍，給征遷工作在政策把握和控制投資方面帶來困難，影響征遷進(jìn)度。

2.3 包西線征遷工作涉及面廣，問題復(fù)雜

包西線征遷涉及沿線4市18個(gè)縣（區(qū)）。征地對象有耕地、園地、林地、牧草地、國有土地和未利用地。拆遷對象包括農(nóng)村住宅、城市居民點(diǎn)、企業(yè)、學(xué)校、油井、天然氣、輸油管、電力、通信、市政設(shè)施、等級公路、農(nóng)村生產(chǎn)生活道路改移和各類構(gòu)筑物等。4 市18縣（區(qū)）經(jīng)濟(jì)發(fā)展不一樣，所處的地理環(huán)境不相同，對包西線建設(shè)的認(rèn)識和態(tài)度上有差異，情況復(fù)雜。

3 包西線征地拆遷工作存在的典型問題

3.1 鐵路線路穿越子長縣城的改線問題

包西鐵路原初步設(shè)計(jì)批復(fù)增建第二線達(dá)速方案穿越子長縣城，拆遷房屋面積約7.3萬m2，由于拆遷難度大，拆遷戶安置困難，原方案難以實(shí)施。經(jīng)和陜西省、延安市、子長縣政府以及鐵路設(shè)計(jì)院多次現(xiàn)場踏勘并充分協(xié)商，為了減少房屋拆遷對城市的干擾，則優(yōu)化設(shè)計(jì)方案，適當(dāng)降低設(shè)計(jì)速度目標(biāo)，采取雙線繞行以隧道通過縣城，該方案改線段長度6.375 km。2009-10，鐵道部以（鐵鑒函［2009］1346號）批復(fù)了該方案，包西線建設(shè)指揮部立即協(xié)調(diào)地方政府開展征地拆遷工作，由于前期工作比較扎實(shí)，在不到2個(gè)月的時(shí)間內(nèi)征拆工作全部完成。

3.2 甘泉北站征地問題

甘泉北站所處紅旗村共擁有耕地0.192 km2，鐵路車站征用0.115 km2后尚余0.077 km2。甘泉縣政府提出將剩余的0.077 km2耕地全部由鐵路方代征，交由縣政府對村民進(jìn)行安置。由于甘泉縣政府提出的要求沒有政策依據(jù)，車站施工沒有形成夾角地或邊角地，因此建設(shè)單位無法組織設(shè)計(jì)單位進(jìn)行操作，但甘泉北站又是包西線南段的重要鋪架點(diǎn)，甘泉北站征地工作不能順利進(jìn)行，直接影響了包西線按期進(jìn)行鋪架，因此只能通過請求陜西省國土資源廳協(xié)調(diào)解決。2010-01，省國土廳組織甘泉縣政府和相關(guān)部門、包西鐵路建設(shè)單位以及施工單位共同召開征拆協(xié)調(diào)會議，考慮到國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目資金情況，結(jié)合拆遷安置工作的實(shí)際需要，經(jīng)與會各方共同審核，同意對被征地農(nóng)戶進(jìn)行集中拆遷安置，其中安置地的水電路配套、土地平整等費(fèi)用按1萬元/戶進(jìn)行補(bǔ)助，征地和拆遷費(fèi)用按包西線標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，拆遷安置工作由甘泉縣政府負(fù)責(zé)實(shí)施。這樣妥善地解決了車站塊狀征地的問題，為包西線順利鋪架提供了有力保障。

3.3 延安市提出征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低問題

延安市政府以延政字［2008］18號文件上報(bào)省政府提出包西線征遷標(biāo)準(zhǔn)過低，要求提高征拆標(biāo)準(zhǔn)。如果包西線延安市境內(nèi)征地拆遷標(biāo)準(zhǔn)在省政府確定的標(biāo)準(zhǔn)上進(jìn)行調(diào)整，勢必引起全線連鎖反應(yīng)，影響征地拆遷工作的順利進(jìn)行。但是，如果不充分考慮不同地區(qū)不同經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的因素，也會制約征地拆遷工作的推進(jìn)。建設(shè)單位協(xié)調(diào)陜西省國土資源廳再次對包西線沿線地方政府的統(tǒng)征統(tǒng)遷標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了研究，特別是結(jié)合當(dāng)?shù)卦诮ǖ闹攸c(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，與沿線政府主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行充分協(xié)調(diào)溝通，有針對性地提出處理意見，最終以省政府會議紀(jì)要的形式在包西線征地拆遷標(biāo)準(zhǔn)（陜政辦發(fā)［2007］107號）文件的基礎(chǔ)上因地制宜地對各市縣的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了調(diào)整。

3.4 榆林市提出的路基改橋問題

包西線在榆林市境內(nèi)為增建二線，榆林市政府提出增建二線路基段和既有線之間土地因通行問題耕種困難，加之陜北土地資源缺乏，要求將新線部分路基改為橋梁，解決新線和既有線之間土地耕種困難問題，榆林市境內(nèi)路基改橋段落共約7 km，后經(jīng)上報(bào)原鐵道部該路改橋變更設(shè)計(jì)得到了批復(fù)。

3.5 榆林市提出的鎮(zhèn)川站位置變更問題

鎮(zhèn)川是小城鎮(zhèn)建設(shè)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，包西線鎮(zhèn)川車站改建緊鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)，拆遷數(shù)量多，外部建設(shè)環(huán)境干擾大，因此榆林市政府提出要將鎮(zhèn)川車站位置進(jìn)行變更。經(jīng)組織設(shè)計(jì)院和鐵路局相關(guān)設(shè)備管理單位現(xiàn)場勘察發(fā)現(xiàn)，受鐵路線路曲線半徑的影響，車站位置不具備變更條件。包西線建設(shè)指揮部通過組織設(shè)計(jì)院主動(dòng)上門溝通和發(fā)函等形式積極與榆林市政府溝通，并協(xié)調(diào)省政府耐心講解，最終得到了榆林市政府的認(rèn)可和支持。

4 包西線征地拆遷工作經(jīng)驗(yàn)

4.1 征地拆遷前期準(zhǔn)備工作

鐵路建設(shè)工程涉及面廣，征用土地、環(huán)境評價(jià)、水土保持、文物保護(hù)、壓覆礦產(chǎn)等因素都是鐵路建設(shè)的組成部分，這些外在因素都需要國家的批復(fù)才可以順利施工，否則將直接影響和制約工程的展開［10］。

在國家發(fā)改委批復(fù)可研前，鐵路建設(shè)單位順利完成了土地預(yù)審、環(huán)境影響報(bào)告、水土保持方案等批復(fù)。2007年，包西線建設(shè)指揮部積極與省、市政府和有關(guān)部門協(xié)商、溝通，并且依法進(jìn)行了征地和拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測標(biāo)工作。同年，省政府以陜政辦發(fā)[2007]107號文件《陜西省人民政府辦公廳關(guān)于包頭至西安鐵路擴(kuò)能改造工程省界至張橋段建設(shè)有關(guān)問題的通知》下發(fā)執(zhí)行。針對公鐵交叉、防洪評價(jià)、天然氣管道遷改、電力通信遷改、文物考古等工作，通過與省有關(guān)部門和產(chǎn)權(quán)單位協(xié)商，在開工初期完成了準(zhǔn)備工作。2007-12-20，省政府對包西線征遷組織、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)惠政策、環(huán)境保障方面的工作向沿線4市18縣（區(qū)）進(jìn)行布置安排并提出了具體要求，并確定了陜政辦發(fā)［2007］107號文件為包西線征地拆遷的政策性文件。

包西鐵路建設(shè)永久征地的報(bào)批工作，是建設(shè)項(xiàng)目用地依法合規(guī)的前提條件，也是各級審計(jì)的重中之重。包西線于2008年初開始勘測定界，在勘界的過程中榆林、延安市政府提出了3處改線方案，經(jīng)省政府與鐵道部多次協(xié)調(diào)后，于2009-05才最終確定了改線方案。2009-06～07，根據(jù)《建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》，配合省國土資源廳對包西鐵路建設(shè)用地報(bào)件的所有材料進(jìn)行匯總和整理。建設(shè)用地報(bào)件材料共涉及35項(xiàng)內(nèi)容，其中占用林地、地質(zhì)災(zāi)害、壓礦等材料審批環(huán)節(jié)周期較長，補(bǔ)正內(nèi)容繁多，經(jīng)過建設(shè)單位征拆人員的努力，直至2010-10-27國土資源部正式下發(fā)了《關(guān)于包頭至西安鐵路通道擴(kuò)能改造工程建設(shè)用地的批復(fù)》（國土資函［2010］866號），建設(shè)項(xiàng)目用地手續(xù)得以齊全，依法合規(guī)的用地程序也經(jīng)得起歷史的考驗(yàn)。

4.2 政府在征地拆遷中的主導(dǎo)地位

征地拆遷工作能否順利實(shí)施，在很大程度上取決于各級政府對這項(xiàng)工作的重視程度和支持力度。這是由于國有土地的基本性質(zhì)和國家建設(shè)的需要必須通過政府依法行政這一渠道和手段才能保證土地的重新規(guī)劃、調(diào)整和使用［11］。

在包西線的征地拆遷過程中，鐵道部及沿線的省市區(qū)級人民政府均給予了高度的關(guān)注和支持。鐵道部相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)多次親臨工地指導(dǎo)檢查；省國土資源廳、省發(fā)改委各級領(lǐng)導(dǎo)和工作人員先后多次現(xiàn)場辦公，解決實(shí)際問題，督導(dǎo)征地拆遷工作；各級縣區(qū)政府也多次召開專門會議，積極配合鐵路部門，現(xiàn)場踏勘問題，督導(dǎo)進(jìn)度。

2010年初，包西鐵路通道建設(shè)在榆林市轄區(qū)還有個(gè)別地段的征地拆遷問題未得到解決，影響工程進(jìn)度，直接制約著包西線能否順利通車。鐵路局副局長親自帶隊(duì)與榆林市政府進(jìn)行了多輪的溝通。2010-03-17，榆林市副市長召開專題會議，要求榆林市國土局專門成立了3個(gè)工作組，加快包西鐵路剩余征地拆遷工作。同時(shí)，各縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)與市政府簽訂了責(zé)任狀，并抽調(diào)專人，成立了工作班子。在兩個(gè)月的時(shí)間內(nèi)，完成了剩余3個(gè)縣區(qū)0.159 km2的交地和150戶的拆遷工作，為包西線榆林改線段的施工奠定了基礎(chǔ)。

4.3 因人而異、因地制宜的工作方法

包西鐵路拆遷量大，拆遷的對象有農(nóng)村住宅、城市居民點(diǎn)、企業(yè)、學(xué)校、油井、電力、通信、市政設(shè)施、農(nóng)村生產(chǎn)生活道路改移和各類構(gòu)筑物等。由于各地區(qū)所處的地理環(huán)境不相同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度也不一樣。因此，從工程開始就組織各參建單位對全線的建構(gòu)筑物進(jìn)行清點(diǎn)丈量和調(diào)查摸底，掌握了征遷對象的實(shí)際情況，并且有針對性地制定了征遷方案。

包西鐵路全線共拆遷企事業(yè)單位75家，整村拆遷安置1 712戶。對一些大型企業(yè)拆遷、整村的拆遷安置以及榆林市榆陽區(qū)、延安市寶塔區(qū)、子長縣以及其它城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的拆遷，分門別類調(diào)查清楚被拆遷城市居民的現(xiàn)狀，根據(jù)當(dāng)?shù)夭疬w的安置方法和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及企業(yè)的基本狀況和經(jīng)營情況，及時(shí)組織陜西省國土資源廳、地方政府、產(chǎn)權(quán)人和施工單位，主動(dòng)與省、市政府和有關(guān)部門溝通，召開專題會議并形成紀(jì)要，完善和確定方案，找準(zhǔn)突破口，帶動(dòng)全面拆遷。因地制宜，特事特辦，完成了大工作量的企業(yè)拆遷和拆遷安置工作。

包西鐵路需遷改天然氣管道等各類管線多達(dá)幾百處，其中還有一些大型基礎(chǔ)管線設(shè)備。2008-07，根據(jù)陜西省天然氣集團(tuán)股份有限公司的安排，工程指揮部組織中鐵第一勘察設(shè)計(jì)院等相關(guān)人員多次對包西鐵路建設(shè)引起靖西天然氣管道靖西一線、靖西二線交叉共計(jì)20處的天然氣管道遷改工點(diǎn)進(jìn)行現(xiàn)場踏勘，并且根據(jù)線路走線與施組要求現(xiàn)場協(xié)調(diào)遷改方案。由于輸氣管線在2008-11與2009-03（即采暖期）期間無法停氣，面對施工工期緊迫，遷改任務(wù)量大的現(xiàn)狀，積極協(xié)調(diào)產(chǎn)權(quán)單位和遷改施工單位，做到從頂進(jìn)涵管到焊接施工必須現(xiàn)場盯控，督促施工單位按驗(yàn)標(biāo)規(guī)范完成管道遷改，現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)整改，不拖延問題，確保包西鐵路鋪架工作的順利進(jìn)行。

復(fù)雜的三電遷改和各種管線改移，直接影響著許多重點(diǎn)工程的進(jìn)展，而產(chǎn)權(quán)單位以各種借口索要高額賠償，致使許多問題不能及時(shí)解決，面對這些棘手問題，包西鐵路工程指揮部認(rèn)真分析，分別對待，責(zé)任到人，逐一解決了影響工程進(jìn)度的三電遷改及各種管線改移等諸多難題。與被拆遷人簽訂拆遷補(bǔ)償協(xié)議后，有些安置戶仍以各種借口，不予配合。包西鐵路工程指揮部依舊針對不同情況，分析原因，有針對性地做工作，加強(qiáng)與具體辦事部門和領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)調(diào)，切實(shí)解決征拆工作中遇到的問題，采取因人而異，因地制宜，剛?cè)岵?jì)，和諧拆遷的方式擴(kuò)大和鞏固征拆成果。

4.4 征拆人員應(yīng)具備優(yōu)秀的業(yè)務(wù)素質(zhì)

征拆過程中不僅需要與各級政府、各個(gè)部門緊密配合，征拆人員自身也必須具備優(yōu)秀的業(yè)務(wù)素質(zhì)和吃苦耐勞的精神［12］。

（1）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，切實(shí)重視征遷工作。征地拆遷是工程順利開展的先決條件，必須組建一個(gè)強(qiáng)有力的工作班子，既有專門領(lǐng)導(dǎo)分管征遷，還要有主管征遷的部門。征地拆遷貫穿于工程的始終。有的施工單位在工程后期對征拆工作不夠重視，遇見問題時(shí)才臨時(shí)派人去處理，并且缺乏有效的溝通和行之有效的措施，使得項(xiàng)目工期拖延而不得不進(jìn)行搶工。因此，作為建設(shè)及施工單位必須積極協(xié)調(diào)好各級政府、相關(guān)職能部門，緊緊依靠這些地方政權(quán)組織來化解矛盾，推進(jìn)工作。如此大量的、艱苦細(xì)致的協(xié)調(diào)工作，沒有一個(gè)強(qiáng)有力的工作班子是很難順利完成的。

（2）征拆人員必須具備較高的業(yè)務(wù)素質(zhì)。隨著社會的發(fā)展和群眾法律意識的增強(qiáng)，工程建設(shè)中的征地拆遷工作將變得更加程序化、法制化，逐漸形成一個(gè)全新的、內(nèi)外結(jié)合的、相對獨(dú)立的工作系統(tǒng)。在包西線的征地拆遷過程中，征拆人員要配合地方丈量土地、協(xié)調(diào)工作關(guān)系，面對大量諸如Ⅰ類變更等內(nèi)業(yè)工作時(shí)必須具備較強(qiáng)的信息收集、分析、判斷和綜合能力。根據(jù)包西鐵路項(xiàng)目單價(jià)偏低、投入不足的狀況，組織各參建單位及時(shí)上報(bào)初步設(shè)計(jì)概算外的相關(guān)工程，逐個(gè)審查方案與費(fèi)用的合理性，以此完成包西鐵路征地拆遷Ⅰ類變更、階段性清理及投資梳理工作并上報(bào)鐵道部審查，爭取到了充足的資金。

（3）征拆人員必須具備吃苦耐勞、緊盯不放的工作精神。如果問題一旦被擱置或者拖延，將會更加復(fù)雜化，甚至無法解決。在解決榆林、延安城區(qū)及臨潼地區(qū)的征地拆遷問題中，由于工期緊迫，征遷人員想盡各種辦法，協(xié)調(diào)路內(nèi)路外各個(gè)業(yè)務(wù)部門，以較快的速度、較低的成本完成任務(wù)，保證了工程進(jìn)度。

5 結(jié)語

隨著征地拆遷政策的完善、制度的健全以及社會各界對征地拆遷工作的重視，征地拆遷應(yīng)以公平、公正和公開為前提，以平等協(xié)商為手段，以和諧拆遷為目的，協(xié)調(diào)和考慮各方利益，致力于構(gòu)建和諧社會、致力于服務(wù)工程建設(shè)有序發(fā)展，為鐵路建設(shè)順利進(jìn)行提供可靠保證。結(jié)合包西鐵路建設(shè)項(xiàng)目，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)如下：

（1）及早開展前期工作是征地拆遷全面進(jìn)行的有力保證；

（2）政府在征地拆遷中的主導(dǎo)地位是順利推進(jìn)征地拆遷工作的關(guān)鍵；

（3）因人而異，因地制宜的工作方法是擴(kuò)大和鞏固征地拆遷成果的有效手段。

（4）征拆人員必須具備優(yōu)秀的業(yè)務(wù)素質(zhì)和吃苦耐勞的精神是征地拆遷推進(jìn)的必要條件。

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［11］邵亞杰，張玉飛.淺析高速鐵路建設(shè)項(xiàng)目征地拆遷的概算編制及調(diào)整工作［J］. 管理科學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)，2014（9）：206-207.

［12］寧和平.鐵路新線建設(shè)工程管理問題及解決方案研究［D］.成都：西南交通大學(xué)，2012：1-55.

Existing Problems and Countermeasures of Land Expropriation and Housing Removal in Baotou-Xi'an Railway

Li Liang
（The Replacement and Extension Headquarters of Xi 'an Station in Xi 'an Railway Bureau, Xi' an 710054，China）

Baotou-Xi'an railway construction project had many sites with a long line. The workload of land expropriation and housing removal was heavy and complicated. In order to guarantee the schedule of project, this paper analyzed the situation and existing problems of land expropriation and housing removal for Baoxi railway, and summed up the experiences. It could be taken as reference for similar projects.

railway; land expropriation; housing removal

U412.14

B

1672-9889（2016）04-0091-04

國家“中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃”的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目；“十一五”國家鐵路重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目

李亮（1980-），男，陜西西安人，工程師，主要從事鐵路大中型建設(shè)項(xiàng)目征地拆遷及對外協(xié)調(diào)、降水對濕陷性黃土地區(qū)地裂縫帶的沉降試驗(yàn)研究工作。

2015-10-02）