康金剛

(銅仁市水務(wù)局，貴州 銅仁 554300)

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淺談水利扶貧對銅仁市水務(wù)發(fā)展的影響

康金剛

(銅仁市水務(wù)局，貴州 銅仁 554300)

2006—2015年的10年期間，水利部對貴州省銅仁市的定點扶貧加速了銅仁市的經(jīng)濟發(fā)展。同時，借助扶貧的東風(fēng)，也加速了銅仁市水務(wù)一體化體制的改革，加速了水利市場的開放，規(guī)范了水利市場。銅仁市水利市場借勢推廣了“大法人制”、“代建制”，創(chuàng)新了“以水養(yǎng)水”等小農(nóng)水新型運行管理模式，取得不錯的效果。

水利市場；扶貧；改革措施；銅仁市

1 概 述

貴州省銅仁市位于云貴高原東部，是一個集“老、少、邊、山、窮”于一身的經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，全市屬典型的喀斯特地貌，地形復(fù)雜，山高谷深，田高水低。市內(nèi)年均降雨量1 200 mm左右，降水量豐富，但由于降雨時空分布不均，導(dǎo)致十日無雨就旱，五日下雨就澇，干旱已經(jīng)成為全市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的嚴(yán)重制約因素。

2005年，銅仁市遭受罕見大旱，原地委、行署更加堅定大搞水利建設(shè)的信心，出臺了《關(guān)于苦干十年基本解決我市工程性缺水問題的意見》。

2 機遇與挑戰(zhàn)并存

2.1 機遇

2006年，水利部和省政府聯(lián)合出臺了《關(guān)于在貴州省銅仁地區(qū)開展社會主義新農(nóng)村水利扶貧試點工作的意見》，正式確定2006—2010年在銅仁市開展社會主義新農(nóng)村建設(shè)水利扶貧試點工作。試點期間全市投入各類水利資金39.78億元，試點工作取得階段性成效。為徹底解決全市工程性缺水問題，水利部、省政府于2011年10月18日再次聯(lián)合批復(fù)了《銅仁地區(qū)開展社會主義新農(nóng)村水利扶貧規(guī)劃報告》，確定2011—2015年在銅仁實施新一輪水利扶貧，計劃總投資128.75億元。

2.2 挑戰(zhàn)

2.2.1 豐富詳實的項目規(guī)劃突顯設(shè)計力量不足

“十一五”、“十二五”全市規(guī)劃水利工程建設(shè)項目數(shù)量多、內(nèi)容多、覆蓋面廣，而與之相對應(yīng)的設(shè)計單位則力量不足。全市只有市水利水電勘測設(shè)計院一家水利行業(yè)乙級設(shè)計院，吞吐能力薄弱，不足以消化。貴州省水利水電勘測設(shè)計研究院是全省為數(shù)不多的水利行業(yè)甲級設(shè)計院，還要承接全省的大中型水利項目設(shè)計工作任務(wù)，如黔中水利樞紐工程、甲巖水利樞紐工程等。

2.2.2 集中立項的項目上馬突顯施工力量薄弱

水利扶貧期間，每年開工的大、中、小項目眾多，但全市從事水利施工的公司寥寥無幾，全省國字號的水電施工企業(yè)也只有中水九局、中水八局等。面對全省水利大發(fā)展的強大趨勢，施工管理人員、施工機械捉襟見肘。

2.2.3 建設(shè)開工的項目累積突顯行業(yè)力量薄弱

水利扶貧前全市水利系統(tǒng)職工總計1 972人，其中專業(yè)技術(shù)人才794人，占職工總數(shù)的40.0%。在專業(yè)技術(shù)人才中，具有高級職稱的15人，占專業(yè)技術(shù)人才的1.9% ；具有中級職稱的202人，占25.4%；初級職稱577人，占72.7%。

2.2.4 地方配套資金突顯不足

水利扶貧期間，水利投資共計168.53億元，平均每年投資16.85億元，需要市以下配套資金約為每年2億元。以2014年為例，銅仁市年度的財政收入為88.29億元，本年度需要地方配套資金約為1.8億元，水利投資需要地方配套資金約是財政收入的2.04%；而這一年地方的財政支出為316.74億元。政府亟需拓寬融資渠道解決水利配套資金問題。

3 改革措施

3.1 針對設(shè)計任務(wù)與設(shè)計力量不匹配問題

將小(1)型及以上骨干水源工程放到貴州省公共資源交易中心全國公開招標(biāo)，之后貴州省水院、中電建貴陽院、黃委院、珠委院、天津院等多家綜合甲級設(shè)計院參與，強有力的保障了規(guī)劃項目前期工作的順利開展；項目實施階段的施工圖供圖能力也得到了保障，使項目得以順利實施。

3.2 針對施工任務(wù)與施工力量不匹配問題

重點項目、中型項目也通過貴州省公共資源交易中心平臺向全國發(fā)布招標(biāo)信息，選擇了多家央企施工企業(yè)參與工程施工建設(shè)，從施工資質(zhì)、施工經(jīng)驗、施工技術(shù)力量、施工管理能力等方面為工程提供了多項保障。

3.3 新型管理模式解決重點水源工程建設(shè)管理力量薄弱問題

為解決建設(shè)管理經(jīng)驗不足、建設(shè)管理力量薄弱的現(xiàn)狀，大膽創(chuàng)新在貴州省各地級市中、骨干水源工程中率先推行水源工程代建制，采用EPC—設(shè)計—采購—施工總承包、項目建設(shè)管理(PM)、項目建設(shè)管理總承包(PMC)等代建制，取得良好的建設(shè)成果。

3.4 六項措施保障水利人才隊伍建設(shè)

采取六項措施建立健全水利人才管理機制：建立政府訂單生培養(yǎng)機制；建立人才引進機制；建立人才教育培訓(xùn)機制；建立干部雙向交流機制；建立人才選拔任用機制；建立職工激勵約束機制。目前，全市水利系統(tǒng)專業(yè)技術(shù)人才比例從2006年的40.0%提升到2015年的59%，有效破解了水利人才隊伍建設(shè)難題，為水利改革發(fā)展提供了人力資源保障。

3.5 針對地方配套資金薄弱加大融資與社會資本參與力度

市政府成立市水投，統(tǒng)一為市級配套資金進行融資。一方面通過發(fā)行債券的形式，另一方面通過向銀行抵押貸款解決項目配套資金問題。同時，采用BT、BOT等多種PPP項目融資模式，加大社會資本的參與廣度和程度；多種融資渠道可保障水利配套資金及時到位，推動項目順利發(fā)展。

4 規(guī)范水利市場

4.1 打捆招標(biāo)嚴(yán)格履行招投標(biāo)制

面對轄區(qū)內(nèi)小型項目數(shù)量多、種類多的實施特點，工程單體投資達不到招標(biāo)條件，對兩個及以上多個項目按工程實施地點、工程類別等條件進行打捆招標(biāo)，既選擇了實力雄厚的施工單位和監(jiān)理單位，同時也避免了違法舞弊現(xiàn)象。

4.2 推動小農(nóng)水水權(quán)及產(chǎn)權(quán)改革

立足破解農(nóng)田水利建設(shè)難、管理難、養(yǎng)護難、收費難的“四難”問題。探索“建管養(yǎng)用一體化”管理模式，在全省率先創(chuàng)新“以水養(yǎng)水”的“思南模式”，提出“先建機制，后建工程”的思路，改革所有權(quán)、落實管理權(quán)、搞活經(jīng)營權(quán)、擴大參與權(quán)。通過建立合理的利益分配機制、項目補助機制、協(xié)議用水機制、預(yù)交水費機制、水費收支公開和監(jiān)督機制及規(guī)范的財務(wù)制度，進一步充實了村級經(jīng)濟實力；提高了用水大戶的水商品意識和參與管理熱情，也增強了群眾的建管養(yǎng)用意識和水商品意識，提高了水費征收率。

4.3 建立符合市場導(dǎo)向的水價形成機制

一是城市供排水方面。在中心城區(qū)完成了階梯水價改革。二是農(nóng)業(yè)灌溉方面。按照重點突破的原則，山區(qū)現(xiàn)代水利塘頭試點區(qū)已完成農(nóng)業(yè)水價改革工作，市水務(wù)局相繼出臺了《銅仁市山區(qū)現(xiàn)代水利高效農(nóng)業(yè)園水價綜合改革試點實施指導(dǎo)意見》和《銅仁市2015年山區(qū)現(xiàn)代水利建設(shè)實施方案》，在每個區(qū)縣選擇了1～2個園區(qū)開展試點工作，復(fù)制思南模式，開展自動控制、水肥一體及農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作。

4.4 推廣“大法人制”

市級層面成立了市大型灌區(qū)管理局，承擔(dān)全市的大型灌區(qū)規(guī)劃建設(shè)，在市、縣分別成立重管局、水投公司，承擔(dān)各轄區(qū)內(nèi)的水源工程建設(shè)管理和城鎮(zhèn)供排水建設(shè)管理及運行。各常設(shè)項目法人結(jié)合實際情況可以獨立承擔(dān)項目前期工作、項目建設(shè)管理、項目運行管理；也可以結(jié)合設(shè)計—采購—施工(EPC)、項目管理(PM)、項目管理承包(PMC)等代建制，主要負(fù)責(zé)外圍環(huán)境協(xié)調(diào)等工作?！按蠓ㄈ酥啤钡耐茝V體現(xiàn)了項目集中建設(shè)管理模式，利于項目管理機構(gòu)的精簡、利于建設(shè)管理經(jīng)驗的傳承、利于獨立承擔(dān)民事責(zé)任的主體。

5 下一步的想法

5.1 進一步推進水務(wù)一體化體制改革

2010年銅仁市率先在全省進行水務(wù)一體化改革，實現(xiàn)水資源統(tǒng)一管理，但在改革中涉及供排水職能劃轉(zhuǎn)上出現(xiàn)了市、縣(區(qū))職能劃轉(zhuǎn)完畢而住建廳和水利廳職能未劃轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。針對此應(yīng)進一步加強宣傳水務(wù)一體化的優(yōu)勢，展現(xiàn)水務(wù)一體化成果，形成由點到面、由下而上的改革力量倒逼改革。

5.2 進一步探索水利工程代建制

EPC、PMC、PM等項目建設(shè)管理模式對銅仁市重點水源工程建設(shè)推進起到了至關(guān)重要的作用，但工程建設(shè)過程中也面臨著一些新問題；如在工程投資中沒有單列代建費或者項目管理費，現(xiàn)行的做法是要求項目法人在其建管費中切塊開支，此舉既沒有法律依據(jù)又使建管費更加拮據(jù)。其次，項目法人與項目管理單位的責(zé)權(quán)利分配缺少依據(jù)支撐，項目管理單位與監(jiān)理單位的職能職責(zé)存在交叉現(xiàn)象。再次，對于工程投資結(jié)余分配缺少依據(jù)支撐。建議相關(guān)部門在調(diào)整和修編水利工程定額時增設(shè)代建費(項目管理費)；建議進一步配套相關(guān)代建制法律、法規(guī)等制度，明確參建各方職能職責(zé)，明確工程投資結(jié)余分配等問題。

5.3 “思南模式”中其他一些亮點

實行統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，整合水務(wù)、扶貧、林業(yè)、國土等部門涉農(nóng)資金，項目資金集中打捆使用。認(rèn)真貫徹“十八大”提出的生態(tài)文明建設(shè)要求，以建設(shè)水生態(tài)、水景觀為著力點，推行農(nóng)旅結(jié)合、園旅結(jié)合，將生態(tài)資源轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟增長點。

責(zé)任編輯 吳 昊

2016-09-08

康金剛(1986-)，男，工程師， 主要從事水利工程建設(shè)管理工作。