邵丹丹 中央民族大學(xué)管理學(xué)院行政管理專業(yè)

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芻議政府部門“潛規(guī)則”現(xiàn)象的原因及對策

邵丹丹 中央民族大學(xué)管理學(xué)院行政管理專業(yè)

摘 要：“潛規(guī)則”是政治系統(tǒng)中的“毒瘤”，運用“潛規(guī)則”的政治系統(tǒng)是一個異化的政治系統(tǒng)。所以，可根據(jù)“潛規(guī)則”發(fā)生作用的四個相關(guān)因子，即“潛規(guī)則”運用的主體、“潛規(guī)則”作用的客體、“潛規(guī)則”運行的途徑與“潛規(guī)則”生存的歷史環(huán)境來展開原因探析，并在基礎(chǔ)上提出應(yīng)循“解構(gòu)政府部門利益集團的權(quán)力”，“強化非政府部門的監(jiān)督作用”，“完善正式規(guī)則的供給”，“推進“身份社會”向“契約社會”的轉(zhuǎn)型”之路來肅清“潛規(guī)則”的泛濫。

關(guān)鍵詞：政府部門 潛規(guī)則 利益集團 法治

一、政府部門“潛規(guī)則”的內(nèi)涵

“潛規(guī)則”是政治生態(tài)中滋生腐敗的溫床，是腐敗行為的前期誘發(fā)因素，是政治系統(tǒng)中的“毒瘤”，其運行是一個異化的政治系統(tǒng)，且該系統(tǒng)共分為四個維度。首先，政府部門中使用“潛規(guī)則”的利益集團是“潛規(guī)則”運用的主體；其次，受到政府部門“潛規(guī)則”損害的非政府部門和政府部門中運用正式規(guī)則的其他行政部門是“潛規(guī)則”作用的客體；再次，大量隱蔽性強的非正式規(guī)則是連接“潛規(guī)則”主體與客體的橋梁；最后，“潛規(guī)則”所處的“身份社會”“人情社會”“關(guān)系社會”是其發(fā)生作用的歷史環(huán)境?？傊?，“潛規(guī)則”是在“身份社會”的窠臼下，政府部門中的利益集團憑借穩(wěn)固的“心理契約”和強有力的公權(quán)力，運用隱蔽性強的非正式規(guī)則，追逐個體及集團利益最大化，嚴(yán)重?fù)p害非政府部門公共利益的病態(tài)政治系統(tǒng)。

二、政府部門“潛規(guī)則”的原因探析

（一）政府部門潛規(guī)則運用的主體維度

政府部門“潛規(guī)則”運用的主體權(quán)力專斷與逐利行為盛行。政府部門“潛規(guī)則”運用的主體是政府中的利益集團。政府部門運用潛規(guī)則的利益集團公權(quán)力獨大，缺乏有效制約，使得其可以獨斷專行地使用“潛規(guī)則”來謀取私利。從公共選擇理論的視角來分析，運用“潛規(guī)則”的利益集團亦符合“經(jīng)濟人”假設(shè)，即以自身利益最大化為最終導(dǎo)向。所以，利益集團會受到自利動機的驅(qū)動，打正式規(guī)則的擦邊球，創(chuàng)立“潛規(guī)則”實現(xiàn)自身非法利益，進一步侵蝕公共利益，加劇公權(quán)力的異化。

（二）政府部門潛規(guī)則作用的客體維度

政府部門潛規(guī)則作用的客體監(jiān)督力度匱乏。政府部門潛規(guī)則作用的客體分為非政府部門和政府部門中運用正式規(guī)則的部門與公職人員，本研究重點以非政府部門作為客體維度來探討，非政府部門囊括公眾、社會組織、企業(yè)等多元主體。由于政府部門中運用潛規(guī)則的利益集團可憑借公權(quán)力的強制性開展行政活動，所以其權(quán)力與權(quán)威均將非政府部門的力量覆蓋，導(dǎo)致非政府部門力量薄弱，難以形成有力的組合拳對政府部門潛規(guī)則運用主體進行有效監(jiān)督。此外，非政部門的公共精神有待提高。由于我國正處在由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌階段，“大政府，小社會”的歷史格局尚未完全扭轉(zhuǎn)，非政府部門各主體依然在“強大國家”意識的主導(dǎo)下開展活動，使得非政府部門的公共精神、自主意識、權(quán)利意識等發(fā)展滯后，難以對利益集團進行有效監(jiān)督，助長利益集團猖獗地使用“潛規(guī)則”，踐踏公共利益。

（三）政府部門潛規(guī)則運行的途徑

政府部門潛規(guī)則運行的途徑：正式規(guī)則失靈，非正式規(guī)則走俏。由于當(dāng)前中國的法治建設(shè)仍在起步階段，面臨的重要問題是正式規(guī)則的缺位或失靈。因此，政府部門利益集團在法治建設(shè)不健全的背景下，就有了使用非正式規(guī)則的機會和可能性。例如“行規(guī)”、“規(guī)矩”“不成文規(guī)定”等“潛規(guī)則”的使用。此外，在正式規(guī)則缺位、“潛規(guī)則”走俏的政治生態(tài)中，利益集團極易憑借自身“特權(quán)”謀取自身及小團體利益。例如，通過發(fā)布地方土政策、選擇性執(zhí)行上級政府政策、變相收取額外行政費用、領(lǐng)導(dǎo)者過度使用行政自由裁量權(quán)、不合理使用權(quán)變思維等形式損害、侵蝕公共利益。

（四）政府部門潛規(guī)則生存的歷史環(huán)境

政府部門潛規(guī)則生存的歷史環(huán)境：正處從“身份社會”向“契約社會”的轉(zhuǎn)型時期。在依據(jù)身份特征來維系社會秩序和政治秩序的歷史環(huán)境中，就難以避免使用隱含的“潛規(guī)則”來維系血緣、姻緣、地緣及業(yè)緣等關(guān)系，遂在傳統(tǒng)的身份社會中就極易由大量的“潛規(guī)則”支配政治系統(tǒng)的運轉(zhuǎn)。相反，“契約社會”強調(diào)的是達(dá)成合意的雙方或多方通過規(guī)則建立起來的行為規(guī)范，“從身份社會向契約社會的過渡，實質(zhì)上就是從傳統(tǒng)的非法治社會向近現(xiàn)代法治社會的轉(zhuǎn)化”，足以見之，在現(xiàn)代契約社會中是由“法治”來協(xié)調(diào)政治系統(tǒng)的運轉(zhuǎn)的。當(dāng)前，我國社會正處在從“身份社會”向“契約社會”的轉(zhuǎn)型時期，在經(jīng)濟方面的表現(xiàn)為由“計劃經(jīng)濟”向“市場經(jīng)濟”的過渡；在政治方面的表現(xiàn)為由傳統(tǒng)的集權(quán)體制向民主憲政體制的過渡；在文化方面表現(xiàn)為由傳統(tǒng)的宗法文化向現(xiàn)代公共精神過渡。所以，政治、經(jīng)濟、文化的同時轉(zhuǎn)型，自然難以避免轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的種種矛盾，尤其是大量“潛規(guī)則”在實際支配著政治系統(tǒng)的運轉(zhuǎn)尤為突出。

三、肅清政府部門潛規(guī)則的對策構(gòu)想

（一）潛規(guī)則運用的主體：解構(gòu)政府部門利益集團的權(quán)力

一方面，將政府部門的“財權(quán)”真正回歸到同級人大及其常委會，真正發(fā)揮同級人大機關(guān)對財權(quán)的決定權(quán)，落實同級人大對同級政府預(yù)算的審核權(quán)、審批權(quán)，扭轉(zhuǎn)同級人大機關(guān)“橡皮圖章”的窘境。所以，推動人大機關(guān)對同級政府財權(quán)的制約，可降低利益集團在財政方面使用“潛規(guī)則”的頻次，有助于減少利益集團吞噬公共利益的行為。另一方面，積極推進政務(wù)公開建設(shè)，削弱公權(quán)力的至高無上性、隱蔽性。政務(wù)公開“對于提高政府行政行為的透明度、維護社會公平正義、保障公民權(quán)利具有重要的作用”?？梢?，推進政務(wù)公開可以提升政府運行的透明度，減少運用“潛規(guī)則”的空間。遂可以完善政務(wù)公開的制度化建設(shè)，促進政務(wù)公開走上常規(guī)化、法治化道路。可行的政務(wù)公開制度建設(shè)有“信息公開管理制度”，為政務(wù)公開提供操作化平臺；此外，還有“政務(wù)公開監(jiān)督制度和責(zé)任追究制度”，可保障政務(wù)公開的事中執(zhí)行環(huán)節(jié)和事后效果環(huán)節(jié)都能得到可靠保障。通過上述有關(guān)政務(wù)公開制度的建設(shè)，可以減少利益集團在政府行政行為方面“潛規(guī)則”的運用，捍衛(wèi)公民的利益。總之，通過對政府部門利益集團權(quán)力的解構(gòu)，可以制約利益集團權(quán)力的專斷與逐利行為的盛行，更好地維護民眾利益。

（二）潛規(guī)則作用的客體:強化非政府部門的監(jiān)督作用

在互聯(lián)網(wǎng)浪潮的蓬勃發(fā)展下，迅速推動移動終端、新媒體、大數(shù)據(jù)時代的到來，人人都可以擁有麥克風(fēng)，人人都有合法的話語權(quán)，社會結(jié)構(gòu)逐漸趨向扁平化等觀念深入民心。在2015年3月5日十二屆全國人大三次會議上，李克強總理在政府工作報告中首次提出“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃，旨在推動創(chuàng)新2.0下互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展新形態(tài)、新業(yè)態(tài)與發(fā)展的新思維。顯然，“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃已悄然走進民眾的生活，深刻改變民眾的生活方式、思維方式。鑒于此，“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃可以延伸為“互聯(lián)網(wǎng)+治理“潛規(guī)則”=正式規(guī)則、明規(guī)則”模式。在此模式下，非政府部門有了可以聯(lián)動的平臺，即民眾可以通過網(wǎng)絡(luò)平臺：微博、微信等新媒體途徑監(jiān)督政府部門利益集團的行為，甚至可以舉報、揭露其使用“潛規(guī)則”，侵害民眾的惡劣行為。概而總之，非政府部門在“互聯(lián)網(wǎng)+治理“潛規(guī)則”=正式規(guī)則、明規(guī)則”模式下，可以倒逼政府部門利益集團進行改革，通過非政府部門的組合拳倒逼利益集團轉(zhuǎn)“潛規(guī)則”為“明規(guī)則”，減少利益集團以權(quán)謀私的空間，最大限度維護民眾的利益。

（三）潛規(guī)則運行的途徑：完善正式規(guī)則的供給

肅清政府部門利益集團“潛規(guī)則”的正式規(guī)則有：官員問責(zé)制度、領(lǐng)導(dǎo)決策終身負(fù)責(zé)制度、權(quán)責(zé)對等制度等。其一，官員問責(zé)制。問責(zé)制可以為官員帶上“緊箍咒”，制約其肆無忌憚地使用“潛規(guī)則”。為更好地發(fā)揮對官員問責(zé)作用，官員問責(zé)制可循如下如下路徑：問責(zé)主體的多元化，即要包含民眾、新聞媒體等非政府部門的多元主體參與；問責(zé)程序的公開化，即要公布問責(zé)的每一個環(huán)節(jié)的進展，保證客觀、公平、有信服力；問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的詳細(xì)化，即要根據(jù)事態(tài)的嚴(yán)重程度，設(shè)置不同的問責(zé)等級與相應(yīng)的處理辦法；問責(zé)結(jié)果執(zhí)行的準(zhǔn)確化，即要客觀、中立地執(zhí)行問責(zé)結(jié)果。通過建立上述官員問責(zé)制度，可給官員敲響警鐘，減少“潛規(guī)則”的行為。其二，領(lǐng)導(dǎo)決策終身負(fù)責(zé)制度。“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機制，是法治政府建設(shè)的必然要求”此制度的建立可以破滅官員存有“事后拍屁股走人”的僥幸心理，督促官員謹(jǐn)慎、周密、全方位考慮任何行政行為的做出。領(lǐng)導(dǎo)決策終身負(fù)責(zé)制度可循如下路徑：對責(zé)任應(yīng)由已退休或調(diào)離官員承擔(dān)的，應(yīng)采取倒查機制，黨的紀(jì)委部門可聯(lián)合開展調(diào)查；應(yīng)逐步建立分級裁決的方式，依據(jù)不同的責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)，實施不同的裁決辦法。其三，權(quán)責(zé)對等制度。管理的核心原則即是“權(quán)責(zé)對等”，“權(quán)責(zé)對等”利于科學(xué)合理地配置權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系，防止“權(quán)大責(zé)小或權(quán)小責(zé)大的不科學(xué)狀態(tài)”，權(quán)責(zé)對等制度的建立可以參照設(shè)置權(quán)力清單與責(zé)任清單，將權(quán)力和責(zé)任相匹配。概而總之，可通過建立官員問責(zé)制度、領(lǐng)導(dǎo)決策終身負(fù)責(zé)制度、權(quán)責(zé)對等制度來完善正式規(guī)則的供給，壓縮“潛規(guī)則”發(fā)生作用的空間，真正維護公共利益。

（四）“潛規(guī)則”生存的環(huán)境：穩(wěn)步推進“身份社會”向“契約社會”的轉(zhuǎn)型

首先，在政治方面，應(yīng)著力構(gòu)建“政府—社會—市場—個體”均衡發(fā)展的權(quán)力結(jié)構(gòu)。中國目前的權(quán)力結(jié)構(gòu)處于失衡狀態(tài)，政府部門，尤其是政府部門中運用“潛規(guī)則”的利益集團通常大權(quán)在握，權(quán)力較為集中，而社會、市場和個人的權(quán)利相對較弱。所以，政府部門應(yīng)繼續(xù)放權(quán)于社會、市場和個人，繼續(xù)下放行政審批項目，充分調(diào)動社會、市場和個人的自主性，構(gòu)建較為平衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)，增強非政府部門對利益集團運用“潛規(guī)則”行為的監(jiān)督力度，更好地實現(xiàn)公共利益最大化。其次，在經(jīng)濟方面：努力發(fā)展真正的市場經(jīng)濟。市場經(jīng)濟本質(zhì)上是契約經(jīng)濟，是規(guī)則經(jīng)濟。由于經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，上層建筑反作用于經(jīng)濟基礎(chǔ)。所以，契約經(jīng)濟的建立和完善可以促進契約政治、契約社會的發(fā)展，營造信奉“契約”與“規(guī)則”的社會氛圍，有助于更好地規(guī)范、制約政府部門利益集團“潛規(guī)則”的使用。最后，在文化方面：激發(fā)非政府部門的公共精神。由于“契約社會”強調(diào)的是達(dá)成合意的雙方或多方通過規(guī)則建立起來的行為規(guī)范。所以，“契約社會”在強化規(guī)則意識的同時，也重視社會共識、社會合意的建立，而這種共識與合意的建立需要非政府部門的公共精神作為支撐的。所以，公共精神蘊含的利他主義精神可促進“契約社會”的民眾心理建設(shè)與民眾社會合意的達(dá)成，減少“傳統(tǒng)社會”背景下民眾憑借宗法人情維系社會秩序的情形，可有助于消除現(xiàn)代民主政治體制下“潛規(guī)則”生存的土壤?？傊七M“身份社會”向“契約社會”的轉(zhuǎn)型，可肅清“潛規(guī)則”生存的不良環(huán)境，助于減少“潛規(guī)則”使用的頻次，實現(xiàn)公共利益最大化。

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