錢者東，郭　辰，吳儒華，梁宇彤，楊泉光，潘子平，潘　鴻，高　軍①，蔣明康

(1.環(huán)境保護部南京環(huán)境科學研究所，江蘇 南京　210042；2.廣西防城金花茶國家級自然保護區(qū)管理處，廣西 防城港　538000；3.河海大學商學院，江蘇 南京　210042 )

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中國自然保護區(qū)經(jīng)濟投入特征與問題分析

錢者東1，郭辰2，吳儒華2，梁宇彤3，楊泉光2，潘子平2，潘鴻2，高軍1①，蔣明康1

(1.環(huán)境保護部南京環(huán)境科學研究所，江蘇 南京210042；2.廣西防城金花茶國家級自然保護區(qū)管理處，廣西 防城港538000；3.河海大學商學院，江蘇 南京210042 )

摘要：通過問卷調(diào)查、咨詢自然保護區(qū)負責人和文獻收集的方式搜集了我國自然保護區(qū)經(jīng)濟投入方面的資料，以2013年數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，分析了我國自然保護區(qū)資金投入在渠道、規(guī)模、水平和使用等方面的現(xiàn)狀與存在的問題。結(jié)果表明，1 262個國家級和省級自然保護區(qū)的資金投入規(guī)模約為183.88億元，平均每個自然保護區(qū)投入1 457.06萬元，單位面積的平均投入為13 801.42元·km-2。我國對自然保護區(qū)的投入在1999—2009年的10 a間增加2.99倍，2009—2013年的4 a間又增加2.45倍。對比發(fā)現(xiàn)，我國國家級自然保護區(qū)的資金投入總量略低于美國國家公園，單個國家級自然保護區(qū)的投入僅是單個美國國家公園投入的74.8%，國家級自然保護區(qū)單位面積的投入僅占美國國家公園單位面積投入的27.0%。資金投入多頭掌控、資金投入與經(jīng)營收入未統(tǒng)籌和資金使用限制不合理等原因?qū)е伦匀槐Ｗo區(qū)資金投入的整體不足和結(jié)構(gòu)性缺乏。

關(guān)鍵詞：自然保護區(qū)；資金投入；結(jié)構(gòu)性缺乏

自然保護區(qū)是最有效的生物多樣性保護手段,在維護國家生態(tài)安全和保護國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略資源方面發(fā)揮著不可或缺的作用。關(guān)于我國自然保護區(qū)資金投入規(guī)模以及同期世界各國投入水平引用最多的數(shù)據(jù)主要來源于以下2個方面的研究：國內(nèi)自然保護區(qū)經(jīng)費投入方面,韓念勇[1]通過調(diào)查得到85個自然保護區(qū)在1999年的經(jīng)費投入為52.7美元·km-2(包括運行費和基建費,國家投入和自我創(chuàng)收),這個數(shù)據(jù)被認為是代表了我國自然保護區(qū)投入的真實水平,并被廣泛引用；國際保護地經(jīng)費投入方面,JAMES等[2]根據(jù)國際保護監(jiān)測中心(WCMC)于1993和1995年對全球108個國家(不包括中國)的保護地經(jīng)費投入調(diào)查,估算得出1996年全球用于保護地體系管理的花費為60億美元,其中發(fā)達國家用于保護的年投入水平約為2 058美元·km-2,發(fā)展中國家的年投入水平約為157美元·km-2,這是迄今為止由權(quán)威機構(gòu)調(diào)查并發(fā)布的有關(guān)全球保護地經(jīng)費投入最為全面的一組數(shù)據(jù)。

多年來,眾多學者和自然保護區(qū)管理人員一直認為我國對自然保護區(qū)的經(jīng)費投入嚴重不足,呼吁政府增加投入。經(jīng)過近60 a的發(fā)展,我國自然保護區(qū)的經(jīng)費投入規(guī)模到底有多大?資金投入與使用結(jié)構(gòu)是否合理?與世界各國同期投入水平是否有差距?經(jīng)費投入方面還存在哪些問題?科學、真實地弄清這些問題既是開展相關(guān)科學研究的數(shù)據(jù)基礎(chǔ),也是制定經(jīng)費投入相關(guān)政策的技術(shù)保障。

1自然保護區(qū)的資金需求與籌措渠道

1.1資金需求

在我國,自然保護區(qū)管理機構(gòu)多是具有公益性質(zhì)的事業(yè)單位,基于滿足自然保護區(qū)管理機構(gòu)履行職責的需求,自然保護區(qū)的資金需求主要來自以下幾個方面:工作人員的工資及相關(guān)福利,主要用于職工與聘用人員工資、醫(yī)療及相關(guān)保險、住房公積金等;日常辦公運轉(zhuǎn),主要用于日常公務(wù)、會議、車輛運行與保養(yǎng)、人員培訓以及對內(nèi)對外交流等;資源巡護與保護,主要用于保護對象的日常巡護及受傷害(損害)資源的救助(恢復)等;科學研究與環(huán)境監(jiān)測,主要用于自然環(huán)境及威脅因素的監(jiān)測、科學研究與監(jiān)測平臺的建設(shè)與運行以及與主要保護對象相關(guān)的科學研究項目;環(huán)境教育,主要用于對自然保護區(qū)內(nèi)及周邊社區(qū)、外來參觀者的宣傳教育,環(huán)境教育基礎(chǔ)建設(shè)等;基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),主要用于自然保護區(qū)管理機構(gòu)辦公場所、巡護道路、巡護車輛和專用儀器設(shè)備的修建與購買等。

1.2資金籌措渠道

我國對自然保護區(qū)實行綜合管理與分部門管理相結(jié)合的管理體制。這種管理體制和資金保障機制決定了自然保護區(qū)建設(shè)和管理的資金來源主要有3個渠道[3-5]:(1)財政渠道,主要指各級政府和自然保護區(qū)主管部門的財政投資,包括本級財政經(jīng)常性預(yù)算、上級財政轉(zhuǎn)移支付、國債資金、項目投入(包括各部委專項資金、扶貧、以工代賑和國家重點生態(tài)建設(shè)工程等)、地方政府項目投入或配套資金(主要包括基建費、人頭費和專項業(yè)務(wù)費)以及專項基金(如森林生態(tài)效益補償基金等);(2)社會渠道,主要指各種形式的社會捐贈,包括社會團體、個人的捐贈以及國外資助(包括聯(lián)合國有關(guān)機構(gòu)、自然保護國際組織、多邊和雙邊援助機構(gòu)、國外民間及個人對我國自然保護區(qū)的各種資助和科技合作)；(3)市場渠道,主要指以自然保護區(qū)的1種或多種資源為基礎(chǔ)開展的多種經(jīng)營創(chuàng)收和有關(guān)服務(wù)收費中用于自然保護區(qū)的部分。

2自然保護區(qū)的資金投入規(guī)模

2.1數(shù)據(jù)來源

投入到我國自然保護區(qū)的資金可分為財政資金(中央財政與地方財政)、捐贈款和自養(yǎng)籌措資金。地方財政資金中的管理運行經(jīng)費和自養(yǎng)籌措資金數(shù)據(jù)來源于環(huán)境保護部組織開展的全國自然保護區(qū)基礎(chǔ)調(diào)查結(jié)果;其他數(shù)據(jù)來源于自然保護區(qū)相關(guān)部門的正式文件及主流媒體的正式新聞報道。為保證數(shù)據(jù)的時效性、可比性以及統(tǒng)一性,選取2013年的數(shù)據(jù)作為代表進行分析。

2.2財政資金

2.2.1中央財政資金

中央財政多以專項資金的方式重點支持國家級自然保護區(qū),僅涉及少量地方級自然保護區(qū)。筆者對近20 a由中央財政設(shè)立的各類與自然保護區(qū)相關(guān)的專項資金進行梳理分析,得到2013年中央財政對自然保護區(qū)的總投入為118.32億元(表1)。

2.2.2地方財政資金

地方財政主要負責所有自然保護區(qū)的日常管理運行經(jīng)費,部分有條件的地方政府效仿中央財政設(shè)立了地方財政支持的自然保護區(qū)專項資金,同時對某些有特殊保護需求或重點扶持的保護區(qū)給予單獨資助;另外,根據(jù)某些國際捐贈、貸款和中央財政支持的自然保護區(qū)資金與項目要求,地方政府需要安排相應(yīng)的配套資金。

(1)管理運行經(jīng)費投入。根據(jù)環(huán)境保護部開展的全國自然保護區(qū)基礎(chǔ)調(diào)查,篩選出數(shù)據(jù)完整有效的723個國家級和省級自然保護區(qū)進行分析,數(shù)據(jù)為2010—2012年調(diào)查所得,未考慮利率等其他因素的影響。統(tǒng)計結(jié)果表明,723個國家級和省級自然保護區(qū)的年管理運行經(jīng)費為12.58億元,單個自然保護區(qū)的年管理運行經(jīng)費平均為173.96萬元,據(jù)此估算2013年我國1 262個國家級和省級自然保護區(qū)的管理運行經(jīng)費投入約為21.95億元。

(2)地方財政專項資金。截至2013年底,共有北京、浙江和寧夏等14個省(自治區(qū)、直轄市)設(shè)立自然保護區(qū)專項資金,年投入規(guī)模約為1.77億元。

(3)單個自然保護區(qū)的專項資金。某些自然保護區(qū)因其主要保護對象或其生態(tài)功能的重要性而受到重視,會得到地方政府的一些專項資金支持。2013年地方政府共對江蘇鹽城濕地珍禽國家級、廣東惠東港口海龜國家級和陜西涇渭濕地省級等17個自然保護區(qū)投入專項資金約0.69億元。

(4)政府貸款。政府貸款是以政府名義進行的政府雙邊貸款,多為純貼息貸款,一般由接受貸款保護區(qū)所在的地方政府來償還。2013年共有河北衡水湖國家級、江蘇鹽城濕地珍禽國家級和新疆哈納斯國家級等6個自然保護區(qū)獲得政府貸款,總額約為2.2億元。

綜上所述,以2013年為例(至2013年仍在投入的項目),我國財政每年投入至國家級和省級自然保護區(qū)的資金約為144.93億元,其中中央財政投入118.32億元,地方財政投入26.61億元。

表12013年中央財政對自然保護區(qū)的資金投入情況[6-11]

Table 1Financial investment in nature reserves from the central government in 2013

1)沒有2013年數(shù)據(jù)的,以多年平均值代替;2)國家級公益林總面積為12 445.68萬hm2,根據(jù)國家級公益林劃分標準,對于森林生態(tài)系統(tǒng)和陸生野生動物類型國家級自然保護區(qū),按其面積之和占國家級公益林總面積的比例計算;3)2011年資助8個省,2012—2013年資助13個省,草原類型自然保護區(qū)和濕地被列入禁牧區(qū),每年補助90元·hm-2,按草原與濕地類型自然保護區(qū)面積與補助標準相乘得到投入數(shù)據(jù);4)入庫項目共計1 170項,根據(jù)個別省份入庫項目中自然保護區(qū)數(shù)量所占比例為8.11%估算得此數(shù)據(jù);5)一期規(guī)劃均在保護區(qū)內(nèi)實施,二期規(guī)劃范圍約為保護區(qū)面積的2.7倍,因此2013年投入規(guī)模仍按一期規(guī)模計。

2.3捐贈款

《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》(以下簡稱《條例》)規(guī)定自然保護區(qū)管理機構(gòu)或者其行政主管部門可以接受國內(nèi)外組織和個人的捐贈,用于自然保護區(qū)的建設(shè)和管理。成立自然保護區(qū)基金會接納社會捐贈資金是一種比較有效的長期籌集方式,但在我國起步較晚,發(fā)展也相對較慢。2005年,九段沙濕地國家級自然保護區(qū)基金會成立,該基金會是國內(nèi)濕地保護領(lǐng)域第1家公募基金會,啟動基金450萬元。2013年,各組織和個人對我國自然保護區(qū)的捐贈款總額約為0.12億元(表2)。

表2自然保護區(qū)接受捐贈及外國政府貸款情況[12-15]

Table 2Donations and loans from foreign governments to nature reserves in China

序號捐贈/貸款機構(gòu)受贈保護區(qū)資金用途資金規(guī)模/萬元 資金投入1)/萬元1國內(nèi)企業(yè)家四川西部自然保護基金會協(xié)助政府和相關(guān)部門選擇有生物多樣性保護價值的區(qū)域,建立和建設(shè)自然保護地,制定保護規(guī)劃,實施保護行動29001022)2國際森林基金會海南鸚歌嶺省級自然保護區(qū)森林資源保護1001003長江商學院海南鸚歌嶺省級自然保護區(qū)鸚哥嶺動植物博物館5005004全球環(huán)境基金會位于黃河口和珠江口的12個自然保護區(qū)典型河口生物多樣性保護修復25165035九段沙濕地自然保護區(qū)基金上海九段沙濕地國家級自然保護區(qū)濕地保護450113)

1)美元均按資金捐贈首年的匯率轉(zhuǎn)換為等值人民幣;2)按2011年的1 a定期存款利率計算;3)按450萬人民幣1 a定期存款利率計算。

2.4自養(yǎng)籌措資金

生態(tài)旅游是自然保護區(qū)內(nèi)開展最為普遍、最為公眾接受的保護區(qū)自養(yǎng)方式,也是自然保護區(qū)自籌資金的主要來源。根據(jù)環(huán)境保護部最近開展的全國自然保護區(qū)基礎(chǔ)調(diào)查情況(調(diào)查時間為2010—2012年),242個國家級和省級自然保護區(qū)的生態(tài)旅游年收入為103.57億元,保護區(qū)管理機構(gòu)可實際支配的生態(tài)旅游年收入為9.87億元,僅占生態(tài)旅游總收入的9.53%;平均每個自然保護區(qū)的生態(tài)旅游年收入為4 193.19萬元,實際可支配的生態(tài)旅游年收入為399.57萬元。根據(jù)筆者的問卷調(diào)查結(jié)果,我國有77%的自然保護區(qū)已經(jīng)開展生態(tài)旅游,據(jù)此估算2013年我國1 262個國家級和省級自然保護區(qū)的生態(tài)旅游收入為407.47億元,自然保護區(qū)管理機構(gòu)可實際支配收入為38.83億元。

3自然保護區(qū)資金投入的特征與存在的問題

3.1資金投入特征

3.1.1資金投入持續(xù)增加

綜合3個渠道的資金投入,2013年全國1 262個國家級和省級自然保護區(qū)的資金投入規(guī)模約為183.88億元,平均每個自然保護區(qū)投入1 457.05萬元,單位面積平均投入為13 801.42元·km-2。對比國內(nèi)不同時期的經(jīng)費投入,以居民消費價格指數(shù)(CPI)消除物價變化的影響后,1999和2009年自然保護區(qū)單位面積平均投入分別為1 002和3 996 元·km-2,我國對自然保護區(qū)的投入在1999—2009年的10 a間增加2.99倍,2009—2013年的4 a間又增加2.45倍,自然保護區(qū)的資金投入在持續(xù)增加的同時,增幅也在迅速加大。

3.1.2資金整體規(guī)模大,但單位面積投入水平低

作為國家公園的起源地,美國的國家公園資金投入規(guī)模被認為代表了當今世界自然保護區(qū)/國家公園體系的高水準,將我國國家級自然保護區(qū)的資金規(guī)模與美國國家公園的資金規(guī)模進行比較,基本可以反映我國的資金投入水平。2013年美國國家公園公布的預(yù)算中有多項支出服務(wù)于奧巴馬總統(tǒng)就職典禮,當年的預(yù)算明顯高于前后2 a的平均水平,因此,將2012年作為對比年份。

2012年美國有國家公園407處,面積為33.99萬km2,當年的資金投入為187.99億元,單個國家公園的平均投入為4 618.92萬元,單位面積的投入為55 307.44萬元·km-2。2013年我國有國家級自然保護區(qū)407處,面積94.04萬km2,當年的資金投入為140.66億元,單個自然保護區(qū)的平均投入為3 456.02 萬元,單位面積投入為14 957.46萬元·km-2。我國國家級自然保護區(qū)的資金投入總量略低于美國國家公園;單個國家級自然保護區(qū)的投入是單個美國國家公園投入的74.8%,單位面積的投入僅占其的27.0%,國家級自然保護區(qū)的投入水平遠低于美國國家公園的投入水平。

但這種差距不能簡單地歸結(jié)為投入不足,投入水平的高低必須在本國的整體經(jīng)濟水平下進行考量。2013年中國GDP總量是美國的55.0%,人均GDP是美國的12.7%;中國用于國家級自然保護區(qū)的資金約占2013年GDP的0.024 2%,美國用于國家公園的資金約占2012年GDP的0.017 8%。在考慮兩國整體經(jīng)濟水平的背景下,中國國家級自然保護區(qū)的資金投入水平甚至高于美國國家公園。

3.2資金投入存在的問題

3.2.1不同投資渠道尚未形成相輔相成之勢

目前,以事業(yè)單位為主的管理機構(gòu)性質(zhì)決定了自然保護區(qū)資金來源以財政渠道為主,社會渠道和市場渠道為輔。其中,財政渠道資金金額不大,但比較有保障;社會資金多為一次性投入,金額較大,但無固定保障;市場渠道資金金額較大,有長期來源,多數(shù)保護區(qū)已經(jīng)或有意開通市場渠道籌集資金,但自然保護區(qū)管理機構(gòu)可支配比例和數(shù)額較小,3個渠道并未形成相輔相成的態(tài)勢。

由于公益捐贈在社會環(huán)境、法律政策環(huán)境和制度保障等方面比較薄弱,自然保護區(qū)得到的捐贈資金非常有限,其運轉(zhuǎn)機制基本處在停滯階段。例如作為國內(nèi)濕地保護領(lǐng)域和自然保護區(qū)領(lǐng)域的第1家公募基金會,上海九段沙濕地自然保護區(qū)基金會成立于2005年,由于缺乏成熟的管理機制,鮮有后續(xù)的社會捐贈注入,對保護區(qū)的輔助作用十分有限。

自養(yǎng)資金主要來源于生態(tài)旅游的門票收入。生態(tài)旅游的年收入已經(jīng)遠遠超過自然保護區(qū)的年資金投入,自然保護區(qū)管理機構(gòu)可以支配的旅游收入僅占旅游總收入的9.53%。由于地方政府負擔了自然保護區(qū)管理運行費用和機會成本等,將生態(tài)旅游收入作為補償本是為了保持和激勵地方政府建設(shè)和管理自然保護區(qū)的積極性,但由于缺乏完善的管理機制,不少地方一方面賺取了大量的旅游收入,一方面還在領(lǐng)取生態(tài)補償;與此同時,由于地理位置和資源稟賦等方面的差異,一些保護價值高卻無法或難以開展旅游的自然保護區(qū),在承擔相同責任和成本的情況下只能領(lǐng)取少量的生態(tài)補償。

3.2.2使用限制不合理,資金投入存在結(jié)構(gòu)性缺乏

根據(jù)財政部和環(huán)境保護部的有關(guān)規(guī)定,面向全國所有國家級自然保護區(qū)的專項資金,其使用范圍包括管護設(shè)施建設(shè)、科研監(jiān)測設(shè)施建設(shè)、宣傳教育設(shè)施建設(shè)、小型修繕、綜合科學考察、地理信息系統(tǒng)和生物多樣性數(shù)據(jù)庫等基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備硬件建設(shè)。對自然保護區(qū)管理機構(gòu)亟需的能力建設(shè)培養(yǎng),如管理人員的培訓、管護設(shè)施和科研監(jiān)測設(shè)施運行,以及工作人員工資福利等卻不予支持。經(jīng)常導致科研和生態(tài)監(jiān)測等設(shè)施因缺少維護費用而無法運行,本地人才因缺少專業(yè)培訓而難以得到系統(tǒng)提升,急需人才因工資待遇問題而不愿加入等問題。這些不合理的限制,一方面可能造成硬件和基礎(chǔ)設(shè)施的重復建設(shè)或超水準建設(shè),另一方面也造成了自然保護區(qū)資金的結(jié)構(gòu)性缺乏。

3.2.3資金投入多頭掌控,部分存在重復申請

多部門管理自然保護區(qū)的體制容易產(chǎn)生資金投入的多頭掌控,進而導致資金重復申請現(xiàn)象的存在。以國家級保護區(qū)的專項經(jīng)費為例，面向國家級自然保護區(qū)的專項資金主要分為2個,一部分是由財政部經(jīng)濟建設(shè)司管理、面向所有國家級自然保護區(qū)的資金,目前年規(guī)模為1.5億元;另一部分由財政部農(nóng)林司管理、僅面向林業(yè)部門主管的國家級自然保護區(qū)的資金,年規(guī)模近1億元。由于專項資金分屬財政部和國家林業(yè)局2個部門管理,為重復申請留下可乘之機。從2009年財政部和環(huán)境保護部聯(lián)合組織的專項資金評審情況來看,60多個擬支持的國家級自然保護區(qū)中,重復申請的保護區(qū)達20個左右,約占總數(shù)的1/3。雖然自2010年起對于重復申報的保護區(qū),財政部經(jīng)濟建設(shè)司掌控的經(jīng)費暫不支持,但錯開年度重復申請的現(xiàn)象則難以有效制止。重復申請專項資金,不僅擠占了除林業(yè)系統(tǒng)主管以外的國家級自然保護區(qū)的經(jīng)費來源,而且還會導致重復投資和資金的浪費。

3.2.4未統(tǒng)籌自然保護區(qū)的資金投入與經(jīng)營收入

不計自然保護區(qū)在生態(tài)服務(wù)以及提供就業(yè)等方面的貢獻,僅生態(tài)旅游的經(jīng)營收入已經(jīng)遠遠超過其經(jīng)費投入。然而,現(xiàn)行的自然保護區(qū)管理體制和機制使得自然保護區(qū)一方面作為公益事業(yè),以政府財政投入為主;另一方面又將自然保護區(qū)作為市場經(jīng)營的一個單元,其經(jīng)營目的不是為了反哺保護,而是追求利潤最大化。未統(tǒng)籌自然保護區(qū)的資金投入與經(jīng)營收入,這間接加劇了自然保護區(qū)在產(chǎn)生巨大經(jīng)濟效益的同時卻面臨著投入不足的尷尬局面。美國407個國家公園中僅有128個收取31.5～157.5元·人-1的門票,且收入完全用于參觀者服務(wù)和設(shè)施改進方面,這就相當于國家公園的經(jīng)費中承擔了約2.8億人次的門票費用。而我國407個國家級自然保護區(qū)2013年的旅游門票收入達到98.3億元,但90.47%的收入都被作為商業(yè)利潤分配給投資者,這既削弱了自然保護區(qū)的公益性,又加劇了自然保護區(qū)的資金匱乏。

4對策建議

4.1進一步優(yōu)化自然保護區(qū)資金投入的建議

4.1.1理順投入機制,合理分配有限的專項資金

在當前資金投入逐步增多、但總額仍不能完全滿足需求的情況下,理順投入機制,保證資金投入的公平、合理、高效顯得尤為重要。為此,財政部作為代表中央資助國家級自然保護區(qū)的主體,應(yīng)聯(lián)合環(huán)境保護部整合已有的自然保護區(qū)專項資金,制定新的資助方式和資助內(nèi)容,確保自然保護區(qū)專項資金的合理分配與高效使用。

4.1.2實事求是,依據(jù)自然保護區(qū)的實際情況確定投資規(guī)模

我國絕大多數(shù)自然保護區(qū)地處偏遠地區(qū),建設(shè)和管理成本明顯高于基礎(chǔ)條件相對完善的城鎮(zhèn)。自然保護區(qū)管理機構(gòu)同時承擔了一些諸如資源管護、科研監(jiān)測和環(huán)境教育等需要耗費大量人力、物力的公益職能。因此,資金投入須實事求是,投資規(guī)模應(yīng)能充分滿足自然資源的管護需求,反映當?shù)厣鐓^(qū)的經(jīng)濟水平,利于解決自然條件的限制問題。

4.1.3尊重事實,合理靈活使用專項資金

《條例》賦予自然保護區(qū)管理機構(gòu)開展資源保護與環(huán)境監(jiān)測、科學研究、環(huán)境教育以及參觀旅游等職能。投入資金的使用應(yīng)從滿足自然保護區(qū)管理機構(gòu)職能需求的角度出發(fā),合理設(shè)置資金使用結(jié)構(gòu),對基礎(chǔ)設(shè)施相對完善的國家級自然保護區(qū)應(yīng)重點資助能力建設(shè),培養(yǎng)管理機構(gòu)的軟實力,保障人才隊伍發(fā)展、科研監(jiān)測體系建設(shè)和環(huán)境教育等方面。

4.1.4統(tǒng)籌自然保護區(qū)的資金投入與經(jīng)營收入

進一步明確和突出自然保護區(qū)的公益性質(zhì),在努力保障資金充裕的同時,從政策和制度層面避免地方和部門將自然保護區(qū)作為追求經(jīng)濟效益的手段。逐步完善和發(fā)展自然保護區(qū)內(nèi)的特許經(jīng)營制度,以基金等方式統(tǒng)籌部分特許經(jīng)營利潤,對同級別或同一行政區(qū)域內(nèi)的自然保護區(qū)經(jīng)營收入進行再次分配,彌補因資源稟賦、地理位置和資金使用限制等因素導致的資金投入不均衡。

4.2討論

4.2.1中央財政投入自然保護區(qū)資金

目前,只有國家級自然保護區(qū)專項資金和林業(yè)國家級自然保護區(qū)能力建設(shè)補助專項資金明確規(guī)定以自然保護區(qū)為唯一資助對象。其他專項資金中,自然保護區(qū)僅是其資助對象之一,卻不是獨立的資助單元。因此,對自然保護區(qū)的資金投入計算只能以涉及到的自然保護區(qū)面積占其總資助面積的比例來推算,計算結(jié)果可能會與實際資助規(guī)模存在一定出入。與此同時,另有不少中央財政支持的其他工程雖然也涉及自然保護區(qū),但因自然保護區(qū)既不是主要資助對象,又難以單獨統(tǒng)計其資助金額,未納入此次統(tǒng)計。例如,由環(huán)境保護部聯(lián)合財政部設(shè)立的農(nóng)村環(huán)保專項資金,以及在重慶、江蘇等地開展的農(nóng)村環(huán)境連片整治試點示范工作,均資助了部分自然保護區(qū)。因此,由中央財政資助的自然保護區(qū)數(shù)量和金額等實際資助情況可能會大于目前統(tǒng)計的數(shù)值。

4.2.2地方財政資金

受信息獲取的限制,部分省份的自然保護區(qū)專項資金數(shù)據(jù)為較早時期的投入規(guī)模數(shù)據(jù),目前可能會有一些變化。此外,與中央財政資助情況相似,部分省級財政支持的工程和資金雖然也涉及自然保護區(qū),但因自然保護區(qū)未被列為獨立的資助單元或難以單獨統(tǒng)計資助金額,也未納入此次統(tǒng)計。因此,省級財政實際資助自然保護區(qū)的數(shù)量和金額也應(yīng)大于目前統(tǒng)計的數(shù)值。此外,2013年我國建有1 435 個市級和縣級自然保護區(qū),面積為1 523萬hm2,由于絕大多數(shù)市級和縣級自然保護區(qū)未建立單獨或?qū)ｉT的管理機構(gòu),無法做到財務(wù)單獨核算,此次未將其資金投入列入統(tǒng)計分析。因此,2013年我國所有自然保護區(qū)的總資金規(guī)模應(yīng)遠遠大于183.88億元。同時,由于市級和縣級自然保護區(qū)資金投入的整體水平和保障程度均遠低于國家級和省級自然保護區(qū),將其同時納入計算體系后,單個和單位面積的自然保護區(qū)資金投入也會大大降低。

4.2.3捐贈款和自養(yǎng)籌措資金

在捐贈款方面,由于征稅和管理模式等相關(guān)政策的不匹配,我國的社會捐贈機制一直不成熟,公益事業(yè)捐資長期處于供給不足的境地[4];另外,有些捐贈是以實物或資金的方式進行的一次性捐贈,該研究未對這部分資金進行統(tǒng)計;還有一些捐贈活動可能并未對外報道或宣傳范圍有限,導致在統(tǒng)計中難以確保全部涵蓋。

在生態(tài)旅游收入方面,少數(shù)自然保護區(qū)管理機構(gòu)出于爭取更多資金支持的想法,在填寫相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)時存在少報或是不報旅游收入的情況,這也會導致自養(yǎng)籌措資金規(guī)模的計算值小于實際值。

該研究在廣泛收集相關(guān)數(shù)據(jù)的同時,充分利用了最新開展的全國范圍的調(diào)查數(shù)據(jù),所收集的數(shù)據(jù)在當前條件下具有較高的代表性,但鑒于以上種種原因的客觀存在,使得在計算我國自然保護區(qū)2013年資金投入規(guī)模時仍然存在一些不明確因素。因此,今后一方面要做好基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的長期積累,尤其是實地調(diào)查所得的第一手數(shù)據(jù),避免因主觀因素導致不必要的誤差;另一方面,要細化、完善自然保護區(qū)資金的統(tǒng)計名目,避免出現(xiàn)因自然保護區(qū)不是單獨統(tǒng)計單元而被迫粗略估算數(shù)值的情況。

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(責任編輯： 許素)

Characteristics of and Problems in Economic Investment in Nature Reserves of China.

QIANZhe-dong1, GUO Chen2, WU Ru-hua2, LIANG Yu-tong3, YANG Quan-guang2, PAN Zi-ping2，PANHong2, GAO Jun1, JIANG Ming-kang1

(1.Nanjing Institute of Environmental Sciences， Ministry of Environmental Protection， Nanjing 210042，China；2.Guangxi Fangcheng Golden Camellia National Nature Reserve Management Office， Fangchenggang 538000, China;3.Business School， Hohai University， Nanjing 210042， China)

Abstract:Data about the economic investment in nature reserves were collected by means of questionnaire and consultation with leading officials of the nature reserves and retrieval from literature in 2013 for analysis of status quo of and problems in funding of the nature reserves, concerning channel, scale, level and use. Results show that the nation invested a total of 18 388 million yuan RMB into the 1 262 national/provincial nature reserves or on average 14.570 6 million yuan RMB per reserve or 13 801.42 yuan RMB per unit area (km-2). The funds invested into the nature reserves increased by 2.99 times from 1999 to 2009, and by 2.45 times from 2009 to 2013. Comparison shows that the total fund China put into the nature reserve was a bit lower than that the US government put into the national parks. However, the funding of an individual national nature reserve amounted only to 74.8% of that of an American national park, and only 27.0% in terms of funding per unit area. The funds of the nature reserves were controlled by different administration departments, who did not have any integrated budgeting of their incoming funds and revenue, which added to irrational restriction of expenditure and led to shortage and structural deficiency of funds for the nature reserves as a whole.

Key words:nature reserve;funding;structural deficiency

作者簡介：錢者東(1986—),男,江蘇海安人,助理研究員,碩士,主要研究方向為自然保護區(qū)管理。E-mail: zhedongqian@sina.com

通信作者①E-mail： gaojun@nies.org

基金項目：中央級公益性科研院所基本科研業(yè)務(wù)專項

收稿日期：2015-10-13

DOI：10.11934/j.issn.1673-4831.2016.01.007

中圖分類號：X36;Q959.7+26；Q-9

文獻標志碼：A

文章編號：1673-4831(2016)01-0035-06