李立軍　陳永肖（遂昌縣水利局，浙江　遂昌　323300）

遂昌縣農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度和運行管護(hù)機(jī)制研究

李立軍陳永肖
（遂昌縣水利局，浙江遂昌323300）

近年來，為改善水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的問題，中央逐步加大對農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施的投入。在此期間，遂昌縣的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施得到了很大改善。但是，由于受一些客觀條件的制約，農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)主體、責(zé)任、經(jīng)費不落實等問題仍未得到有效解決，比如在農(nóng)田水利建設(shè)管理方面，政府職能沒有完全有效轉(zhuǎn)變，仍然存在大包大攬的情況。鑒于此，提出一系列的政策措施，主要包括實行建管一體化、明確產(chǎn)權(quán)和移交、政府績效考核等，以期解決實際運行管護(hù)中存在的問題。

農(nóng)田水利；產(chǎn)權(quán)制度；運行管護(hù)機(jī)制；遂昌縣

作為一個農(nóng)業(yè)大國，我國傳統(tǒng)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，對農(nóng)業(yè)健康發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。然而，我國當(dāng)前的水利基礎(chǔ)設(shè)施卻不能滿足當(dāng)下農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的需求。因此，如何有效地開展小型農(nóng)田水利建設(shè)等相關(guān)問題，被提上了相關(guān)議程［1］。為深入貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會和2014年“中央一號文件”精神，探索建立市場在資料配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用的農(nóng)田水利建設(shè)管護(hù)新機(jī)制。針對農(nóng)村勞動力大量外出務(wù)工，農(nóng)田水利建設(shè)組織難、投入難、管理難等問題，切實深化改革，創(chuàng)新組織發(fā)動機(jī)制、資金投入機(jī)制、項目管理機(jī)制、運行管護(hù)機(jī)制。

1　遂昌縣小型農(nóng)田水利工程建設(shè)現(xiàn)狀

遂昌縣位于浙西南，地處錢塘江、甌江源頭，東倚武義、松陽，南鄰龍泉，西接江山和福建浦城，北與衢江、龍游、婺城相連。全縣總面積2 539 km2，下轄7鎮(zhèn)11鄉(xiāng)2街道，203個行政村，2013年全縣統(tǒng)計人口23.25萬，其中農(nóng)業(yè)人口19.49萬，縣政府設(shè)在妙高街道，距省城杭州240 km，是浙江省的重要生態(tài)屏障。遂昌縣現(xiàn)有水庫41座，中型水庫4座，小（一）型水庫13座，?。ǘ┬退畮?4座，總庫容1.5億m3。其中，專用于灌溉的小型水庫13處，總有效庫容515.2萬m3；以灌溉為主的山塘743座，總庫容750萬m3。其中，容積1萬m3以上山塘294座，總?cè)莘e599萬m3。全縣現(xiàn)有引水堰壩2 881座，各級渠道長度897.7 km，其中骨干渠道61.4 km，末級灌溉渠系長836.3 km，末級灌溉渠系配套渠系建筑物195座，灌排泵站10處，總裝機(jī)145 kW。全縣節(jié)水灌溉面積0.64萬hm2，其中高效節(jié)水灌溉面積0.25萬hm2。其中，以噴微灌為主的高效節(jié)水項目的受益農(nóng)作物有筍竹、茶葉、高山蔬菜、紅提、瓜果與油茶等。

近年來，遂昌縣先后組織實施了第二批、第五批中央財政小型農(nóng)田水利重點縣、中央財政河塘清淤整治試點縣等農(nóng)田水利項目基礎(chǔ)設(shè)施、全國規(guī)?；?jié)水灌溉增效項目示范縣等項目的建設(shè)，完成投資1.22億元，整治山塘141座，建成高效節(jié)水灌溉工程11處，面積0.14萬hm2，灌區(qū)改造4處，渠道襯砌89.3 km。

2　當(dāng)前遂昌縣小型農(nóng)田水利工程建設(shè)存在的問題

近年來，遂昌縣農(nóng)田水利設(shè)施條件得到了極大的改善，同時在農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運行管護(hù)機(jī)制方面也取得了一定的經(jīng)驗和成效。但是，由于受到一些客觀條件的制約，導(dǎo)致仍有一些問題未得到有效解決，主要表現(xiàn)如下：①小型農(nóng)田水利工程點多面廣，施工管理力量不足導(dǎo)致管護(hù)責(zé)任難以落實；②項目建設(shè)管理過程中公眾理解支持不足，參與管理積極性不高，甚至因誤解阻擾施工等造成項目進(jìn)展緩慢或增大實施難度；③項目建設(shè)管理力量不足，現(xiàn)場質(zhì)量管理不到位，工程質(zhì)量水平不高，項目施工質(zhì)量難以保證，造成項目運行壽命縮短；④項目建設(shè)程序繁雜，建設(shè)進(jìn)度緩慢導(dǎo)致資金使用效益不高［2］。此外，農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)主體缺位，工程管護(hù)責(zé)任不落實、不到位，并且在項目運行的過程中，政府職責(zé)不清，既是運動員又是裁判員，管護(hù)投入大，效果不明顯；項目管護(hù)人員責(zé)任感不強(qiáng)，村集體對工程管護(hù)的積極性不高［3］。

3　遂昌縣農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度和運行管護(hù)機(jī)制改革試點內(nèi)容

鑒于上述農(nóng)田水利建設(shè)管理過程中出現(xiàn)的問題與不足，遂昌縣嘗試從以下幾個方面開展試點工作，以期取得較好的成效。

3.1實行建管一體化

實行建管一體化，探索農(nóng)民專業(yè)合作社和家庭農(nóng)場等新型主體作為“項目法人”開展項目建設(shè)管理。允許農(nóng)民專業(yè)合作社和家庭農(nóng)場作為項目法人直接申報小型農(nóng)田水利建設(shè)項目，并負(fù)責(zé)項目實施，在項目建設(shè)完成后作為受益主體負(fù)責(zé)工程項目的管護(hù)。在總結(jié)現(xiàn)行農(nóng)田水利工程設(shè)施建設(shè)和管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，以縣水利部門為責(zé)任主體，下發(fā)《小型農(nóng)田水利工程建設(shè)管理一體化實施辦法（試行）》，鼓勵專業(yè)合作社、農(nóng)民用水合作組織等新型主體開展小型農(nóng)田水利工程的建設(shè)和管理。

實行建管一體化的項目由農(nóng)民專業(yè)合作社和家庭農(nóng)場等新型主體作為項目法人自愿提出申請，經(jīng)縣財政部門、縣水利部門組織專家現(xiàn)場踏勘、篩選后確定實施項目，下達(dá)實施計劃。項目法人根據(jù)下達(dá)的計劃自行選擇項目實施方式，在項目實施過程中要主動接受行業(yè)管理部門對關(guān)鍵工序和重要隱蔽工程的監(jiān)督和指導(dǎo)，用于工程的主要建材需委托第三方檢測機(jī)構(gòu)檢測，檢測合格作為驗收合格的前提條件。項目完成后由項目法人提出驗收申請，水利部門組織相關(guān)部門人員進(jìn)行驗收，并明確項目新型主體的管護(hù)責(zé)任。

3.2建立項目建設(shè)管理公開公示制度

制定項目建設(shè)管理公開公示制度，完善項目建設(shè)管理公開公示制度，及時公示項目招標(biāo)、施工進(jìn)度、經(jīng)費支出、監(jiān)督電話等信息，接受項目區(qū)群眾監(jiān)督，推行農(nóng)民監(jiān)督員制度。在總結(jié)現(xiàn)行農(nóng)田水利工程建設(shè)管理公開公示制度經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，以縣財政部門和水利部門為責(zé)任主體，下發(fā)《小型農(nóng)田水利工程建設(shè)管理公開公示制度（試行）》，在項目建設(shè)前期、中期及項目移交后，及時對項目相關(guān)信息進(jìn)行動態(tài)公布。以縣財政部門和水利部門為責(zé)任主體，下發(fā)《農(nóng)民質(zhì)量監(jiān)督員管理辦法（試行）》，通過建立多途徑群眾監(jiān)督機(jī)制，健全農(nóng)民質(zhì)量監(jiān)督員制度，建立農(nóng)民質(zhì)量監(jiān)督員培訓(xùn)制度等方式，逐步健全全縣小型農(nóng)田工程項目監(jiān)督機(jī)制。

工程項目管理信息公開公示的方式主要采用政府網(wǎng)站、展板及村務(wù)公示欄公示等。在水利部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)采用網(wǎng)站公示的方式，在村一級的村務(wù)公開欄張貼項目管理信息。項目建設(shè)前期，在縣水利部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)站上公布工程概況、工程招投標(biāo)信息等相關(guān)信息，同時在鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)站及村務(wù)公開欄公示；項目建設(shè)過程中，在村一級的村務(wù)公開欄及時公布項目施工進(jìn)度情況、經(jīng)費支出情況，并公布項目負(fù)責(zé)人和監(jiān)督電話，接受群眾監(jiān)督；建設(shè)項目移交后，及時在村務(wù)公開欄和項目實施地點附近的主要交通道路口醒目位置，公示項目產(chǎn)權(quán)主體、管護(hù)單位及責(zé)任人電話信息，接受公眾監(jiān)督。

在項目區(qū)受益群眾中，選取具有一定施工經(jīng)驗、責(zé)任心強(qiáng)的群眾作為農(nóng)民質(zhì)量監(jiān)督員，參與項目施工過程的監(jiān)督，強(qiáng)化項目現(xiàn)場質(zhì)量管理，建立監(jiān)督員考核獎勵制度，激發(fā)群眾參與工程質(zhì)量監(jiān)督的積極性。

3.3探索完善項目補(bǔ)助方式

探索完善項目補(bǔ)助方式，引導(dǎo)和鼓勵廣大群眾自主興修農(nóng)田水利工程，把“要我干”變成“我要干”，積極探索以獎代補(bǔ)、先建后補(bǔ)等建設(shè)模式，進(jìn)一步建立完善社會力量參與農(nóng)田水利建設(shè)和管理的體制機(jī)制。在總結(jié)現(xiàn)行農(nóng)田水利工程設(shè)施建設(shè)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，下發(fā)《小型農(nóng)田水利項目建設(shè)補(bǔ)助管理辦法（試行）》，對補(bǔ)助的項目類型、補(bǔ)助范圍、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)助流程等信息進(jìn)行明確界定。

以獎代補(bǔ)、先建后補(bǔ)項目由項目業(yè)主提出申請，報經(jīng)水利、財政部門審核后，下達(dá)項目實施計劃，項目業(yè)主根據(jù)下達(dá)的計劃組織項目實施，工程完工后由水利和財政部門組織驗收，驗收合格下達(dá)補(bǔ)助資金。對于未按計劃及時完成或完成質(zhì)量不合格的項目，則取消補(bǔ)助。

3.4產(chǎn)權(quán)確權(quán)和移交

產(chǎn)權(quán)確權(quán)和移交，在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一辦理產(chǎn)權(quán)移交手續(xù)，將財政資金支持建設(shè)的農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)移交給產(chǎn)權(quán)主體，并通過相關(guān)程序予以確認(rèn)。在全面調(diào)查摸底全縣小型農(nóng)田水利工程的規(guī)模、類型、公益屬性、產(chǎn)權(quán)、管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)等信息的基礎(chǔ)上，以縣水利部門為責(zé)任主體，下發(fā)《小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)確權(quán)和移交管理辦法（試行）》，明晰工程產(chǎn)權(quán)，辦理產(chǎn)權(quán)移交手續(xù)。

以“公平、公正、公開”為原則，在尊重歷史形成的自然受益范圍基礎(chǔ)上，結(jié)合工程竣工圖等資料對山塘水庫工程進(jìn)行權(quán)屬審核，公示無異議后向工程所有者頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書，載明工程功能、管理與保護(hù)范圍、產(chǎn)權(quán)所有者及其權(quán)利與義務(wù)等信息。

3.5探索財政資金購買公共服務(wù)

在對政府直接管理的公益性農(nóng)田水利設(shè)施的維修養(yǎng)護(hù)情況進(jìn)行調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，以縣水利部門為責(zé)任主體，下發(fā)《財政資金購買公共服務(wù)管理辦法（試行）》。

選擇主要承擔(dān)灌溉任務(wù)的小型水庫作為試點工程，探索財政資金購買公共服務(wù)的做法。在確保工程安全、公益屬性和生態(tài)保護(hù)的前提下，鼓勵企業(yè)、社會組織、個人競爭參與公益性水利工程的管護(hù)。對政府直接管理的公益性農(nóng)田水利設(shè)施的維修養(yǎng)護(hù)情況進(jìn)行調(diào)查摸底，對工程管護(hù)責(zé)任不落實、管護(hù)不到位的重點公益性農(nóng)田水利設(shè)施推行市場化、集約化、專業(yè)化的管護(hù)模式。引導(dǎo)和鼓勵社會力量組建水利工程養(yǎng)護(hù)隊伍，通過直接委托、競爭談判和招標(biāo)投標(biāo)等方式參與農(nóng)田水利設(shè)施的維修養(yǎng)護(hù)工作，逐步改變目前政府在工程建設(shè)中“大包大攬”的局面。

3.6建立政府績效考核為基本依據(jù)的獎懲辦法

以縣水利部門為責(zé)任主體，下發(fā)《政府績效考核為基本依據(jù)的獎懲辦法（試行）》。選擇第二批、第五批中央財政小型農(nóng)田水利重點縣及河塘清淤整治試點縣項目中山塘整治工程，以及人口相對集中、設(shè)施相對完善的分散式農(nóng)村飲用水工程作為試點工程，探索建立政府績效考核為基本依據(jù)的獎懲辦法，明確對農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)效果好的村集體以及對管護(hù)不到位的村集體的獎懲制度。

工程管護(hù)的績效考核由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處組織初評后，報縣水利部門組織縣財政部門、縣發(fā)改部門進(jìn)行復(fù)評，獎補(bǔ)資金按照復(fù)評結(jié)果下達(dá)?？己私Y(jié)果與獎補(bǔ)資金直接掛鉤，考核實行計分值管理，分為優(yōu)秀、合格和不合格3檔，考核優(yōu)秀的進(jìn)行全額獎補(bǔ)，考核合格的按照90%發(fā)放，考核不合格的取消獎補(bǔ)。

4　遂昌縣農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度和運行管護(hù)機(jī)制改革成效

4.1出臺相關(guān)政策，形成相關(guān)經(jīng)驗和機(jī)制

通過探索和總結(jié)，形成農(nóng)田水利建設(shè)和管理方面的經(jīng)驗和機(jī)制，出臺農(nóng)田水利建設(shè)和管理方面的政策和規(guī)章制度。

4.1.1政策或制度。出臺高效節(jié)水灌溉工程項目建管一體化及以獎代補(bǔ)、先建后補(bǔ)實施辦法，山塘整治和灌區(qū)改造工程項目建設(shè)管理公開公示制度，重要山塘和農(nóng)村飲用水工程維修養(yǎng)護(hù)管理工作考核獎勵辦法，山塘產(chǎn)權(quán)確權(quán)及移交辦法，農(nóng)民質(zhì)量監(jiān)督員管理與考核辦法等。

4.1.2經(jīng)驗或機(jī)制。形成鼓勵農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等新型主體作為項目法人開展項目建設(shè)管理，引導(dǎo)廣大群眾自主興修農(nóng)田水利工程，村集體積極參與公益性農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)的農(nóng)田水利建設(shè)管理機(jī)制，取得培育專業(yè)管養(yǎng)隊伍，購買公共服務(wù)等方面的經(jīng)驗做法，提高項目管理水平和管護(hù)效果，保障農(nóng)田水利設(shè)施的可持續(xù)利用。

4.2對遂昌縣農(nóng)村水利改革發(fā)展帶來的影響

①轉(zhuǎn)變政府在農(nóng)田水利工程建設(shè)和管理過程中的職能，提高農(nóng)田水利工程建設(shè)和管理水平；②提高農(nóng)田水利工程建設(shè)的透明度和公眾的參與積極性；③規(guī)范農(nóng)田水利工程建設(shè)管理制度，有效地促進(jìn)合作社和家庭農(nóng)場的可持續(xù)健康發(fā)展；④形成一批產(chǎn)權(quán)明晰、管理規(guī)范、運行管護(hù)良好的示范工程，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力；⑤形成一套有效的農(nóng)田水利工程運行管護(hù)機(jī)制，徹底扭轉(zhuǎn)目前農(nóng)田水利工程設(shè)施的“重建輕管”局面，提高水利設(shè)施的使用壽命，促進(jìn)農(nóng)村水利改革朝著良性健康方向發(fā)展。

［1］江煒.完善小型農(nóng)田水利建設(shè)新機(jī)制的若干問題探討［J］.低碳世界，2016（1）：60-61.

［2］陳利劍.關(guān)于加強(qiáng)小型農(nóng)田水利建設(shè)及管理問題的分析［J］.吉林農(nóng)業(yè)，2014（24）：63.

［3］江濤.建設(shè)新農(nóng)村背景下農(nóng)村小型農(nóng)田水利工程管理的發(fā)展［J］.科技創(chuàng)新導(dǎo)報，2009（27）：107.

李立軍（1976-），男，本科，工程師，研究方向：水利工程建設(shè)管理；陳永肖（1977-），男，本科，工程師，研究方向：水利工程建設(shè)管理和水利工程規(guī)劃設(shè)計。

F323.213

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1674-7909（2016）09-22-3