撰文劉士林

小城鎮(zhèn)建設(shè)熱的五大原因探討

撰文劉士林

時下，小城鎮(zhèn)建設(shè)成為一大社會熱點。各種有關(guān)小城鎮(zhèn)建設(shè)的大小會議、論壇也如家常便飯般，隨時隨處召開。諸多專家學(xué)者圍繞小城鎮(zhèn)建設(shè)也提出了各自獨到的見解和建議。但關(guān)于當(dāng)下小城鎮(zhèn)熱背后的深層次原因，卻鮮有人提及。為此，筆者專門就此問題進(jìn)行了思索和調(diào)查，并進(jìn)行了總結(jié)。依著『方法論』的原理來看，筆者認(rèn)為，深入剖析其背后的原因，是對小城鎮(zhèn)建設(shè)別具重要意義的。

劉士林

教授、博士生導(dǎo)師，上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院院長、首席專家，光明日報城鄉(xiāng)調(diào)查研究中心副主任，國家“十三五”發(fā)展規(guī)劃專家委員會委員，文化部文化產(chǎn)業(yè)專家委員會委員，主要從事城市科學(xué)、文化戰(zhàn)略、智慧城市和城市文化研究等。

任何一個社會發(fā)展熱點背后必有其深層原因。小城鎮(zhèn)在熱浪滾滾的城市化進(jìn)程中異軍突起，更不會是一種偶然，而是各種力量、利益、需求在相互斗爭和博弈中最終達(dá)成的結(jié)果。具體可以從以下幾方面來探討。

再現(xiàn)了“城市自然規(guī)律”的作用。所謂“風(fēng)水輪流轉(zhuǎn)”，在城市化進(jìn)程中，“大都市”和“小城鎮(zhèn)”這對基本矛盾，也是一種相生相克的關(guān)系。美國著名規(guī)劃大師劉易斯·芒福德曾把城市的重要功能之一稱為“容器”：一方面，它“構(gòu)造致密而緊湊，足以用最小的空間容納最多的設(shè)施”；但另一方面，任何容器也都是有限的，一旦這個本來就比鄉(xiāng)村高度集中和擁擠的聚落形態(tài)吸納了過多的人口和資源，其結(jié)果只會是越來越糟，陸續(xù)帶來房價昂貴、交通擁堵、就業(yè)壓力增大、環(huán)境污染加重、社會分化加劇、公共資源短缺（如教育、衛(wèi)生資源短缺）等諸多“城市病”，使不堪重負(fù)的城市面臨著解體的危險。

如近年來鬧得沸沸揚(yáng)揚(yáng)的“華為遷出深圳事件”，不是因為別的，而恰是因為深圳本身的過度繁榮。這是一個深刻的悖論：一方面，一個城市要想迅速“揚(yáng)名立萬”，必然要最大限度地強(qiáng)占、劫掠周邊城市的生存資源和機(jī)會，這就是所謂的“人無橫財不富”；另一方面，這個“狼吞虎咽”的過程不僅破壞了大自然的資源鏈條和生態(tài)平衡，也超出了其自身的承受力和消化力，結(jié)局必然是要把原本就不屬于自己的東西重新“吐”出來，這就是所謂的“福報不夠”。現(xiàn)在的很多大都市，越是成功就越是“百病纏身”，說明最終決定城市興衰的不是“人力”而是“天意”，是某種一般人看不見、捉摸不透的“城市自然規(guī)律”。

改革開放30多年來，大城市的發(fā)展占盡了天時、地利和人和，小城鎮(zhèn)和農(nóng)村的利益與需求被忽視。但我們最終發(fā)現(xiàn)這制造了一種虛假的“繁華都市泡沫”，所有小城鎮(zhèn)和農(nóng)村的生態(tài)、空間、人口、社會和文化問題，最后都無一例外地“還”給了城市，而貌似強(qiáng)大的大城市也根本不足以承擔(dān)。就此而言，小城鎮(zhèn)的復(fù)興與大城市的困境完全符合城市發(fā)展的自然規(guī)律，不僅直接再現(xiàn)了城市的“容器”本質(zhì)，也尤其深刻地體現(xiàn)了“損有余而補(bǔ)不足”的“天之道”，是宇宙中固有的“城市自然規(guī)律”對無序失控的城市化強(qiáng)行調(diào)節(jié)和平衡的結(jié)果。從詩性智慧的角度來講，這是中國城市的“風(fēng)水”正在發(fā)生重大轉(zhuǎn)向；從理性智慧的角度來講，這是“自然之手”重構(gòu)中國城市的整體格局、合理配置人口和資源、避免環(huán)境和城市走向解體的必要手段。

反映了“中國式城市化”機(jī)制的存在。 筆者一直認(rèn)為，中國不同于歐美和拉美國家，我們已經(jīng)走出了一條與鄧小平所說的“中國式現(xiàn)代化”相適應(yīng)的“中國式城市化”之路。與西方國家的城市化主要由市場主導(dǎo)、拉美國家的城市化主要由西方主導(dǎo)不同，中國城市化的一個突出特點是由政府和市場共同主導(dǎo)，以及政治體制和社會制度共同構(gòu)成推進(jìn)中國城市發(fā)展的核心機(jī)制。

此輪小城鎮(zhèn)最大的實惠和紅利，可以說主要是來自政府政策方面：一是2016年4月，國家發(fā)改委和國家標(biāo)準(zhǔn)委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于新型城鎮(zhèn)化標(biāo)準(zhǔn)試點的通知》，其中首次提到“特色鎮(zhèn)”建設(shè)。這等于在以“62個城市+2省（安徽和江蘇）”為試點范圍的“新型城鎮(zhèn)化標(biāo)準(zhǔn)試點”已實施了兩年多后，終于為小城鎮(zhèn)這個最低的城市層級敞開了大門。二是2016年5月3日，國家發(fā)改委發(fā)布消息稱，為落實習(xí)近平總書記和李克強(qiáng)總理關(guān)于特色小鎮(zhèn)發(fā)展的重要批示，將強(qiáng)化對特色鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金支持，以資助特色小城鎮(zhèn)提升基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施功能，并計劃于年內(nèi)挑選和建設(shè)1000個特色小鎮(zhèn)。7月20日，住建部、國家發(fā)改委和財政部三部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》，進(jìn)一步明確表示，到2020年，全國要培育1000個左右主打休閑旅游、商貿(mào)物流、現(xiàn)代制造、教育科技、傳統(tǒng)文化或美麗宜居等各類主題的特色小鎮(zhèn)。盡管有人會認(rèn)為這只是政府行為，但其實不然，它恰恰完全符合“由政府和市場共同主導(dǎo)”這一“中國式城市化”的機(jī)制。

在此，筆者認(rèn)為也必須對當(dāng)下較為流行的“市場主義城市化”論調(diào)提出批評，他們以主要由市場主導(dǎo)的西方城市化為標(biāo)準(zhǔn)，將我國日趨嚴(yán)重的城市病、昂貴的生產(chǎn)生活成本和不斷降低的幸福感等都?xì)w結(jié)為政府主導(dǎo)所致。當(dāng)他們憤怒地譴責(zé)和批判中國城市的環(huán)境、交通和公共服務(wù)時，一般都忘了一個明顯的事實，那就是這些年中國的城市化實則一直是按照西方的城市理論、方法、技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)劃和建設(shè)的。如果硬要把今天的城市說成“爛攤子”，那么無論如何他們所信奉和躬行的一大堆西方城市理論是難辭其咎的。城市化要協(xié)調(diào)和均衡發(fā)展，最好的辦法是政府和市場各司其職，而不是在二者之中擇其一。

契合了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》的要求。關(guān)于中國城市化應(yīng)該走什么道路，改革開放以來一直有兩種聲音：一種是走小城市發(fā)展道路。以夏書章的“超微型城市論”和“費(fèi)孝通的微小城市論”為理論代表，以1989年國務(wù)院制定的“嚴(yán)格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”（俗稱“三句話方針”）為大政方針。另一種是走大都市發(fā)展道路。在理論上以2002年“大上海國際都市圈”研究報告首次提出走“以大城市為主的城市化發(fā)展道路”為代表，在實際行動中以2004年全國183個城市提出建設(shè)“國際化大都市”為象征。但實踐證明，它們各有偏頗。前者把“大都市”與“小城市”對立起來，看不到都市化已成為決定自然環(huán)境和社會結(jié)構(gòu)變化的核心機(jī)制與主要力量，基本上屬于一種城市化的“窮過渡”思維。后者作為“單體城市”的最高形態(tài)，只關(guān)心“自己”而排斥一切“他者”，必然加劇城市之間的“同質(zhì)競爭”，造成區(qū)域內(nèi)資源、資金和人才的巨大浪費(fèi)和低效配置。

在經(jīng)歷了反復(fù)的思想交鋒和實踐檢驗，基于良好的城市分工體系和合理的城市層級關(guān)系的城市群，最終被確定為我國新型城鎮(zhèn)化的“主體形態(tài)”。城市群是關(guān)于大都市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的頂層設(shè)計。因此，我們應(yīng)在《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》的語境中去理解和把握兩者關(guān)系，防止一種傾向掩蓋另一種傾向，尤其切忌把“小城鎮(zhèn)熱”看作是對“大都市熱”的全盤否定。

實際上，直到今天的小城鎮(zhèn)發(fā)展，在很大程度上本就得力于大都市的發(fā)展。甚至可以說，如果沒有大都市本身的問題和危機(jī)，人們也不會這么關(guān)注小城鎮(zhèn)。如果說過去對小城鎮(zhèn)重視不夠，那么目前應(yīng)該做的是以“補(bǔ)短板”的方式適當(dāng)提高，并在與大都市的協(xié)調(diào)發(fā)展中規(guī)劃設(shè)計小城鎮(zhèn)的未來。

我們應(yīng)在《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》的語境中去理解和把握兩者關(guān)系，防止一種傾向掩蓋另一種傾向，尤其切忌把『小城鎮(zhèn)熱』看作是對『大都市熱』的全盤否定。

符合西方小城鎮(zhèn)的發(fā)展經(jīng)驗。在歐美國家，小城鎮(zhèn)不僅數(shù)量多，而且有較強(qiáng)的吸納人口能力，這對疏解人口向大城市集聚發(fā)揮了重要的延緩和截流作用。在美國，3萬—10萬人的小城鎮(zhèn)大約占到全國城市總數(shù)的九成以上，極大地減輕了大城市的壓力。英國主要通過建立新鎮(zhèn)分散大城市人口，其新鎮(zhèn)人口規(guī)模一般控制在6萬人以內(nèi)，而現(xiàn)有的3000個小城鎮(zhèn)絕大多數(shù)人口都不超過10萬人。德國則形成了比較良性的“逆城市化”機(jī)制，大中城市的中產(chǎn)階級往往選擇居住在郊外的小城鎮(zhèn)。相關(guān)統(tǒng)計表明，其中有一半以上的家庭定居在2萬—10萬人的小城鎮(zhèn)。事實上，歐美國家能形成今天以小城鎮(zhèn)為主體、相對均衡的城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)，并不是一兩天完成的，他們曾經(jīng)也經(jīng)歷了一個曲折的過程。

歐美國家能形成今天以小城鎮(zhèn)為主體、相對均衡的城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)，這絕不是一天完成的，他們曾經(jīng)也經(jīng)歷了一個曲折的過程。

以英國的小城鎮(zhèn)發(fā)展為例，主要經(jīng)歷了三個階段。第一階段，從18世紀(jì)中葉到19世紀(jì)50年代，這一時期的小城鎮(zhèn)發(fā)展較快且分化劇烈。1801年，英國5000人以上的城鎮(zhèn)數(shù)量為105座，到1851年這個數(shù)量就增加了一倍。在這個階段，臭名昭著的“圈地運(yùn)動”是主要推手，也徹底葬送了英國鄉(xiāng)村的田園牧歌夢想。第二階段，從19世紀(jì)50年代到20世紀(jì)30年代，隨著工業(yè)化和大城市的快速發(fā)展，各種“城市病”集中爆發(fā)。受其影響，小城鎮(zhèn)的發(fā)展也進(jìn)入停滯狀態(tài)，數(shù)量不增反降。第三階段，從20世紀(jì)30年代至今，小城鎮(zhèn)發(fā)展進(jìn)入到持續(xù)平穩(wěn)的成熟階段。特別需要指出的是，推動這一進(jìn)程發(fā)展主要依靠的是政府，而不是市場。為了推動小城鎮(zhèn)的復(fù)興，英國政府出臺了一系列政策和措施，如20世紀(jì)30年代實施的農(nóng)業(yè)保護(hù)政策，1945年和1947年分別頒布的《工業(yè)配置法案》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法案》等。這和我國小城鎮(zhèn)所走過的“土地城市化”“村村通公路”“城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化”“特大鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”等路子極其相似。從某種角度來看，這已表明，從最初矛盾對立、城市剝奪鄉(xiāng)村到兩者協(xié)調(diào)發(fā)展，是人類城市化必經(jīng)的歷史階段。現(xiàn)在只要努力把城市化的后遺癥和小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)好，就符合歷史的規(guī)律和進(jìn)程，而沒有必要徹底否定前一個時期的城市化。

承擔(dān)了“十三五”時期的城市化任務(wù)?！笆濉睍r期是全面建成小康社會的決勝階段，其中一個重要的約束性指標(biāo)是“引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化”，一個重要的戰(zhàn)略任務(wù)是“促進(jìn)區(qū)域與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展”。因為，現(xiàn)實已不允許我們圍繞已開發(fā)過度的東部地區(qū)和日益不堪重負(fù)的大城市做文章。然而需要提醒的是，一些課題組在做長三角城市群和中原城市群規(guī)劃時，仍在執(zhí)迷于提升上海、鄭州等“中心城市”的“首位度”，事實上，這根本就是行不通的。

參照世界城市化的一般規(guī)律，目前全球只有約1/8的城鎮(zhèn)人口居住在28個人口超過1000萬的巨型城市中，而接近一半的城鎮(zhèn)居民仍居住在人口小于50萬的城市里，可以說小城鎮(zhèn)一直是人口聚集的主空間。自然，這也符合實現(xiàn)我國城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)實需要。一方面，以東部開發(fā)密度較低的小城鎮(zhèn)為重點，可以有效緩解東部地區(qū)的發(fā)展壓力；另一方面，以高水平的規(guī)劃設(shè)計引領(lǐng)中西部小城鎮(zhèn)科學(xué)發(fā)展，還可以避免中西部大城市重蹈東部大都市“過度城市化”的覆轍。由此可知，大力培育和發(fā)展我國小城鎮(zhèn)，可以為城鄉(xiāng)人口和資源要素流動提供一個安全的蓄水池，對完成“十三五”時期我國城市化的主要目標(biāo)任務(wù)具有重大的戰(zhàn)略意義。

“羅馬城不是一天建成的”，小城鎮(zhèn)也不會在朝夕之間就完美無缺。我們在深感大都市發(fā)展矛盾重重、千難萬險的同時，也不要把小城鎮(zhèn)建設(shè)設(shè)想得十分安靜和協(xié)調(diào)。在城市化進(jìn)程中被注入過多新的內(nèi)涵和關(guān)系的小城鎮(zhèn)，注定將是一個各種資源、資金、人群在其中沖突、博弈、斗爭的新戰(zhàn)場，因為這正是其有活力、能發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。所以，我們對小城鎮(zhèn)建設(shè)的艱巨性和復(fù)雜性同樣要有信心和耐心，并通過不懈的努力和奮斗把它們建設(shè)好。