劉寧（新疆華電葦湖梁新能源發(fā)電有限公司，新疆烏魯木齊830017）

推進(jìn)煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征改革的思考

劉寧
（新疆華電葦湖梁新能源發(fā)電有限公司，新疆烏魯木齊830017）

油氣資源稅從試點(diǎn)到全面實(shí)施四年多來(lái)，顯見的是地方財(cái)政的增收效應(yīng)，其他改革目標(biāo)尚未完全實(shí)現(xiàn)。煤炭資源稅改革將被納入議事日程，這可能帶來(lái)稅收征管難度加大，稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁導(dǎo)致價(jià)格傳導(dǎo)效應(yīng)。本文提出應(yīng)清費(fèi)立稅，以“減費(fèi)”騰挪出來(lái)的空間推動(dòng)改革，同時(shí)完善資源性產(chǎn)品價(jià)格機(jī)制。

煤炭資源稅；從價(jià)計(jì)征；稅費(fèi)關(guān)系

我國(guó)開征資源稅始于1984年。1994年分稅制改革時(shí)，將資源稅征收范圍從5個(gè)增加到7個(gè)，資源稅改革采取從量計(jì)征方式，主要體現(xiàn)在提高稅額方面。新疆2010年6月率先開展從價(jià)計(jì)征試點(diǎn)，2010 年12月擴(kuò)大到西部12省（區(qū)、市），2011年11月修改后的《資源稅暫行條例》正式實(shí)施，油氣資源稅改革在全國(guó)推開。

一、油氣資源稅從價(jià)計(jì)征改革的效應(yīng)

（一）地方政府的增收效應(yīng)顯著

資源稅作為地方性稅種（海洋石油資源稅除外），改為從價(jià)計(jì)征之后，強(qiáng)化了稅價(jià)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，地方政府的資源稅收入迅速增長(zhǎng)。以新疆為例，在試點(diǎn)之初的2010年7月至12月，平均每月征收資源稅同比增長(zhǎng)450.89%，2010年實(shí)現(xiàn)油氣資源稅25.35億元，與上年同比增加17.69億元；2011年實(shí)現(xiàn)資源稅64.69億元，其中油氣資源稅55.78億元，與上年同比增加30.43億元，①尤其是油氣資源豐裕的南疆五地州受益最為顯著。

（二）倒逼企業(yè)改革作用凸顯

資源稅是價(jià)內(nèi)稅，理論上，以加稅為特征的資源稅改革短期內(nèi)會(huì)提高資源性企業(yè)成本，進(jìn)而影響產(chǎn)量、價(jià)格和盈利水平。新疆改革后的從價(jià)計(jì)征稅率若換算為從量稅額，油氣生產(chǎn)企業(yè)的資源稅平均稅負(fù)為4.49%，約為改革前的5.5倍。加稅效應(yīng)必然會(huì)增加企業(yè)經(jīng)營(yíng)壓力，倒逼企業(yè)改革，促使企業(yè)強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)核算和經(jīng)營(yíng)管理，從提高開采率和利用率等方面控制綜合成本上升帶來(lái)的影響。

（三）價(jià)格傳導(dǎo)效應(yīng)及其影響有限

資源稅是間接稅，依照稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁和價(jià)格傳導(dǎo)的一般原理，上游環(huán)節(jié)增加的稅負(fù)會(huì)通過(guò)成本推動(dòng)方式向下游企業(yè)轉(zhuǎn)嫁。但我國(guó)油氣價(jià)格實(shí)行的是與國(guó)際市場(chǎng)間接接軌的政府指導(dǎo)價(jià)，因而資源稅對(duì)處于終端的油氣消費(fèi)品價(jià)格影響甚微，加稅只會(huì)影響油氣企業(yè)的利潤(rùn)水平。

（四）資源稅的增收潛力尚有發(fā)展空間

現(xiàn)有資源稅改革還只局限于原油和天然氣，國(guó)際油價(jià)的上漲以及開采量的增加是增收的誘因。由于資源稅計(jì)入營(yíng)業(yè)稅金及附加科目，可在企業(yè)所得稅稅基中做扣減處理，因此資源稅與企業(yè)所得稅“此增彼減”降低了增稅效應(yīng)。另一方面，綜合減征率逐年降低使增收效應(yīng)打了折扣。

（五）提高石油特別收益金起征點(diǎn)抵消了加稅的影響

2012年全面實(shí)施資源稅改革后，中石油和中石化的資源稅分別增加了82.95億元和40.93億元，但石油特別收益金起征點(diǎn)的提高使其收益金減少233.39億元和78.52億元，結(jié)果是企業(yè)的總體負(fù)擔(dān)不僅未增加，反而分別減少150.44億元和37.59億元。②這樣的變化雖有利于改革的推進(jìn)，但調(diào)節(jié)企業(yè)收益的目的并沒有達(dá)到。

（六）進(jìn)一步推進(jìn)資源稅改革

資源稅改革實(shí)施4年多來(lái)，顯見的是地區(qū)財(cái)政增收效果顯著，其他預(yù)期目標(biāo)并未完全實(shí)現(xiàn)。推進(jìn)資源稅改革，僅提高開采環(huán)節(jié)的稅負(fù)是不夠的，更重要的是上游環(huán)節(jié)稅負(fù)的變化對(duì)相關(guān)環(huán)節(jié)產(chǎn)生影響，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈的下游企業(yè)和終端消費(fèi)者的自覺轉(zhuǎn)變。加稅并傳導(dǎo)到相關(guān)產(chǎn)品價(jià)格，并引導(dǎo)終端消費(fèi)，是實(shí)現(xiàn)資源稅改革目標(biāo)的途徑之一。

1.在現(xiàn)有基礎(chǔ)上適當(dāng)提高油氣資源稅負(fù)

現(xiàn)有油氣資源稅的實(shí)際稅負(fù)普遍低于名義稅率。稅負(fù)增加本應(yīng)對(duì)生產(chǎn)企業(yè)造成經(jīng)營(yíng)壓力，同時(shí)增加地方政府的財(cái)政收入，但這種動(dòng)力機(jī)制顯然遠(yuǎn)未形成，因此，在目前油氣價(jià)格形成機(jī)制逐步調(diào)整之時(shí)，在浮動(dòng)區(qū)間內(nèi)，應(yīng)適當(dāng)提高油氣資源稅稅率。

2.逐步擴(kuò)大從價(jià)計(jì)征的范圍

在油氣實(shí)施從價(jià)計(jì)征之后，適時(shí)推動(dòng)煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征已被納入議事日程，某種程度上，煤炭資源稅改革更具緊迫性。2012年，內(nèi)蒙古和新疆向國(guó)務(wù)院報(bào)送了《關(guān)于煤炭資源稅改革試點(diǎn)的請(qǐng)示》，希望盡快開展煤炭資源稅改革試點(diǎn)，并適時(shí)推動(dòng)鐵、銅、鎳、鉛、鋅等其他礦產(chǎn)的資源稅改革。

二、推動(dòng)煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征改革的思考

（一）充分估計(jì)煤炭資源稅改革的風(fēng)險(xiǎn)

從資源稅改革的預(yù)期目標(biāo)以及轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的迫切要求來(lái)看，推進(jìn)煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征改革是必然選擇，但其中的風(fēng)險(xiǎn)不得不考慮。

1.稅收征管的難度加大

目前，國(guó)內(nèi)油氣企業(yè)大多是國(guó)有大型企業(yè)，財(cái)務(wù)核算規(guī)范，改革措施較易推進(jìn)。而煤炭企業(yè)更多的是中小煤礦，財(cái)務(wù)核算不健全，現(xiàn)金交易不入賬或賬外設(shè)賬的情況普遍，對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)而言，征稅證據(jù)獲取難，查賬征收針對(duì)性不強(qiáng)，納稅申報(bào)情況審核難，管理的難度將會(huì)較大。健全基礎(chǔ)資料，建立納稅分析制度，加強(qiáng)日常監(jiān)督監(jiān)控；加強(qiáng)與煤炭管理部門的協(xié)作配合和對(duì)企業(yè)的財(cái)務(wù)輔導(dǎo)，稅務(wù)機(jī)關(guān)需要做大量的工作。

2.稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁的后果不容忽視

從煤炭?jī)r(jià)格的長(zhǎng)期走勢(shì)看，從價(jià)征收更有利于調(diào)節(jié)級(jí)差收益，且減輕了從經(jīng)濟(jì)技術(shù)層面對(duì)煤炭資源優(yōu)劣的評(píng)估過(guò)程。當(dāng)前國(guó)內(nèi)煤價(jià)處于相對(duì)低位，有利于推出煤炭從價(jià)計(jì)征改革。但即便按目前的煤炭?jī)r(jià)格，實(shí)施從價(jià)計(jì)征之后，實(shí)際稅負(fù)也會(huì)高于從量計(jì)征額，使得煤炭企業(yè)稅負(fù)和經(jīng)營(yíng)成本增加，導(dǎo)致煤炭?jī)r(jià)格上升，并向電力、焦炭、鋼鐵等下游環(huán)節(jié)傳導(dǎo)，進(jìn)而引發(fā)價(jià)格連鎖波動(dòng)，因此，宜設(shè)定浮動(dòng)比例稅率，且初始稅率不應(yīng)過(guò)高。

在我國(guó)電力市場(chǎng)中，煤電占80%以上，煤電成本中煤炭成本要占到70%左右，煤價(jià)上漲導(dǎo)致發(fā)電企業(yè)成本上升，電價(jià)亦應(yīng)相應(yīng)提高。但電力是生產(chǎn)生活所必需的基礎(chǔ)性產(chǎn)品，電價(jià)上升對(duì)全社會(huì)物價(jià)水平影響較大，并對(duì)居民尤其是低收入居民產(chǎn)生較大影響。

（二）以理順稅費(fèi)關(guān)系來(lái)推動(dòng)資源稅改革

目前，我國(guó)煤炭企業(yè)的稅費(fèi)項(xiàng)目繁多，除21個(gè)稅種外，還有不少于88項(xiàng)的各種規(guī)費(fèi)，各項(xiàng)收費(fèi)占煤炭企業(yè)凈利潤(rùn)的43%。由于稅外收費(fèi)項(xiàng)目多，綜合負(fù)擔(dān)遠(yuǎn)比稅負(fù)高，進(jìn)一步的改革必須清理現(xiàn)有稅外收費(fèi)，做到“清費(fèi)正稅”，在此基礎(chǔ)上，測(cè)算稅負(fù)上升的可能空間。只有將“費(fèi)改稅”在內(nèi)的配套改革同步推開，才能真正達(dá)到煤炭資源稅費(fèi)改革的目標(biāo)。

（三）完善資源性產(chǎn)品價(jià)格機(jī)制

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的資源性產(chǎn)品價(jià)格受政府的行政性監(jiān)管，市場(chǎng)需求導(dǎo)向不足，供求與價(jià)格之間缺乏足夠的互動(dòng)傳導(dǎo)機(jī)制，資源性產(chǎn)品價(jià)格總體偏低，難以起到激勵(lì)相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體節(jié)約使用資源的目的。改革的方向是打破壟斷，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，建立和完善主要由市場(chǎng)形成價(jià)格的資源性產(chǎn)品價(jià)格機(jī)制。應(yīng)通過(guò)資源稅改革、國(guó)有資源產(chǎn)權(quán)收益制度改革，實(shí)現(xiàn)資源性產(chǎn)品價(jià)格形成的市場(chǎng)化，把外部成本和所有者權(quán)益體現(xiàn)于價(jià)格之中。

資源稅改革在瞄準(zhǔn)綜合利用和節(jié)能減排等長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的同時(shí)，也應(yīng)充分考量企業(yè)和居民的短期利益。改革的代價(jià)應(yīng)由政府、企業(yè)和民眾一起承擔(dān)。資源稅改革與資源品價(jià)格機(jī)制改革相結(jié)合，對(duì)處于產(chǎn)業(yè)鏈中下游的企業(yè)來(lái)說(shuō)，要消化成本上漲的壓力，必須轉(zhuǎn)型升級(jí)，這需要企業(yè)自身努力，也需要政策的扶持和外部環(huán)境的改善，在其他配套改革尚未同步推進(jìn)之時(shí)，資源稅改革的全面推進(jìn)還需要出臺(tái)對(duì)中小企業(yè)的保護(hù)性措施。

注釋：

①周莉.論資源稅改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制［J］.新疆財(cái)經(jīng)，2012（4）：30-34.

②姜杰凡.資源稅改革對(duì)石油行業(yè)的影響［J］.稅務(wù)研究，2013（8）：45-48.

［1］施文潑.清費(fèi)立稅：進(jìn)一步深化礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度改革［J］.涉外稅務(wù)，2013，（3）.

［2］先福軍.新疆油氣資源稅改革效應(yīng)分析［J］.稅務(wù)研究，2010，（12）.

［3］張景華.中國(guó)資源稅問題研究與改革取向［J］.經(jīng)濟(jì)與管理，2009，（5）.

［4］周莉.完善資源稅改革的思考［J］.中國(guó)財(cái)政，2013，（17）.

2016-03-15

劉寧，女（漢族），主要從事燃煤計(jì)劃采購(gòu)管理及煤炭經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。