■ 葉鴻宇

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澳大利亞公共外交探索期的管理與實(shí)踐研究
——一種國際傳播的視角

■ 葉鴻宇

本文以國際傳播為切入點(diǎn)，探討現(xiàn)代意義上的“公共外交”概念被引入之初，澳大利亞在公共外交方面的嘗試和努力所呈現(xiàn)的特點(diǎn)。澳大利亞公共外交管理具有延續(xù)性、專業(yè)性、兩級管理體系、以需求為導(dǎo)向等特點(diǎn)，而其實(shí)踐則是多維度、與理論發(fā)展相輔相成。其管理與實(shí)踐的各個方面彼此影響、相互作用，奠定了當(dāng)今澳大利亞公共外交的重要基礎(chǔ)。

澳大利亞；公共外交；國際傳播;公共外交管理；公共外交實(shí)踐

2014年11月，中澳兩國領(lǐng)導(dǎo)人決定將中澳關(guān)系提升為全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，這意味著兩國將逐步在各個方面與層面增加互動，而公共外交也將在其中扮演重要的角色。本研究將以國際傳播為切入點(diǎn)，希望通過探討現(xiàn)代意義上的“公共外交”概念被引入之初，澳大利亞在公共外交方面的嘗試和努力所呈現(xiàn)的特點(diǎn)，試圖理解澳大利亞公共外交總體狀況中的一隅。

一、“探索期”的時期界定

本研究主要從國際傳播的視角分析澳大利亞公共外交探索期即1990年3月至1999年3月的相關(guān)歷史特點(diǎn)。這一時期是澳大利亞外交管理與實(shí)踐的重要奠基期，具有參照與研究的典型意義。

1990年3月15日，澳大利亞外交貿(mào)易部長埃文斯在墨爾本舉辦的澳亞聯(lián)合會(Australia-Asia Association)大會上發(fā)表講話，討論了公共外交在澳大利亞與亞洲的關(guān)系中扮演的角色，并介紹了“公共外交”的概念，這是澳大利亞的政府官員首次在公開場合提到現(xiàn)代意義的“公共外交”的表述。此后，澳大利亞外交貿(mào)易部(DFAT)在1990—1991年的年度工作報告中又提及“公共外交”，這是繼埃文斯部長1990年講話之后，首次在正式的澳大利亞政府文件中出現(xiàn)“公共外交”的表達(dá)。澳大利亞政府開始將“公共外交”正式納入整體工作。基于此，本研究將1990年作為研究分期的起始。1999年4月，正值澳大利亞為悉尼奧運(yùn)會緊張準(zhǔn)備之際，澳外交貿(mào)易部新設(shè)澳大利亞國家形象處(Image of Australia Branch)，與公共外交相關(guān)的管理工作也隨之進(jìn)行了一系列調(diào)整。1999年4月將為下一個時期的開始，而本文中的探索期則以1999年3月作為分期的結(jié)點(diǎn)。

值得一提的是，澳外交貿(mào)易部對公共外交的重視開始于埃文斯部長就職后，而隨著埃文斯于1996年3月離任，澳外交貿(mào)易部隨即于4月削減了公共外交方面的預(yù)算。此后至探索期結(jié)束，該部對與國際傳播相關(guān)的公共外交工作都未給予之前那樣的重視，卻也未曾中斷。下文主要從公共外交管理、實(shí)踐以及兩者之間的相互影響等方面探討這一時期澳大利亞公共外交的歷史與特點(diǎn)。

二、探索期公共外交管理的特點(diǎn)

從國際傳播的視角看，探索期的澳大利亞公共外交在管理方面主要呈現(xiàn)以下幾個特點(diǎn)。

1.管理機(jī)構(gòu)的延續(xù)性

這一時期，相關(guān)的政府管理機(jī)構(gòu)延續(xù)了之前信息傳播管理部門的職能。在引入“公共外交”的概念后，政府將相關(guān)的管理機(jī)構(gòu)合并、拆分、重組，并隨著時間的推移不斷調(diào)整、優(yōu)化管理的內(nèi)容。雖然到探索期的后期，政府對公共外交的重視度降低，但管理工作仍保持了其延續(xù)性。

2.管理的專業(yè)性

探索期的公共外交工作由專業(yè)的管理部門負(fù)責(zé)。澳外交貿(mào)易部有專門的部門負(fù)責(zé)匯總、整理和發(fā)布公共事務(wù)資料，接待媒體訪問，提供資金支持等。國際媒體中心——專門管理和服務(wù)于公共外交工作的機(jī)構(gòu)，為國際媒體提供一條龍服務(wù)，集中管理、提供活動場所和其它資源；這一時期新設(shè)置的新聞發(fā)言人也成為重要的公共外交機(jī)制，主要負(fù)責(zé)提供官方信息、掌握政府的媒體議程。

3.國際廣播的兩級管理

澳大利亞的國際廣播接受政府的資助，同時由澳大利亞廣播公司(ABC)負(fù)責(zé)運(yùn)營，因而受到澳大利亞政府和ABC的兩級管理。

政府資助帶來的影響包括對國際廣播管理層主要管理者的任命。雖然這不是絕對的，但從國際電視臺的領(lǐng)導(dǎo)任命來看可見一斑。1993年，澳大利亞國際電視臺初建，其首席執(zhí)行官為前政府官員，且受當(dāng)時外交部長的影響很大。媒體的自主管理體現(xiàn)在具體的管理工作中。例如，澳大利亞廣播電臺對內(nèi)部員工進(jìn)行培訓(xùn)，包括服務(wù)于工作站的工作人員，希望以此提升員工的編輯和技術(shù)能力。工作站人員不多，人的能力決定了處理問題的能力。同時，提升員工的整體能力就是提升廣播節(jié)目的質(zhì)量和工作效率。

雖然在探索期前期，國際廣播電臺和國際電視都由ABC管理，然而ABC對兩者的管理是分開的，事實(shí)上兩者的資金來源也不同，與廣播常年由政府支持相比，電視則被要求自主尋求資金。廣播和電視的管理分開，能夠讓兩者有不同的管理模式。雖然宏觀上松散的共同管理還是可以發(fā)揮兩者各自的優(yōu)勢，但當(dāng)國際電視臺面臨前途渺茫的境地時，國際廣播電臺卻無法加以援手，是否可以認(rèn)為相關(guān)的兩級管理有一定的局限性，無法保證國際廣播基本的穩(wěn)定性？

4.管理工作的需求導(dǎo)向

探索期的管理工作充分考慮到公共外交主體與客體的需求。按需管理的前提是對需求有所了解，而反饋、評估等方式正是了解需求的重要途徑。通過各種評估和反饋，了解公共外交的效果如何、主體與客體有何需要等是管理的重要構(gòu)成。反饋包括哪些內(nèi)容呢？其一，重播率，即廣播、電視節(jié)目尤其是新聞節(jié)目在其他廣播電臺、電視臺的重播情況，此項可體現(xiàn)節(jié)目影響力的大小。其二，媒體監(jiān)測，可了解與澳大利亞相關(guān)的報道是否積極，內(nèi)容是否符合預(yù)期。其三，評估，內(nèi)容涵蓋了公共外交的各個方面，包括公共外交資料、各類國際媒體活動、其他公共外交活動等；其形式包括機(jī)構(gòu)內(nèi)部的、外部的、政府發(fā)起的、合作進(jìn)行的評估，有時澳方也會參考其他機(jī)構(gòu)的相關(guān)評估；評估的結(jié)果或積極或消極，例如1996年澳大利亞政府對國際電視的消極評估結(jié)果，讓國際電視對其前途堪憂，ABC對此表示抗議，并希望政府進(jìn)行跨部門的再評估，以尋求更加公平的結(jié)果。

以上是一些了解需求的反饋形式。在了解相關(guān)需求后，包括澳大利亞政府、下設(shè)特別機(jī)構(gòu)、國際廣播機(jī)構(gòu)等在內(nèi)的公共外交主體開始按需開展工作。外交貿(mào)易部考慮各方如駐外使領(lǐng)館官員和各級領(lǐng)導(dǎo)的需要，借助媒體監(jiān)測等方式，有針對性地制作和使用公共外交資料，并提供所需的技術(shù)支持，開展公共外交工作。這一時期，澳大利亞主要的國際廣播管理機(jī)構(gòu)ABC，根據(jù)各方的需要向不同國家的國際廣播機(jī)構(gòu)提供與媒體相關(guān)的培訓(xùn)。國際廣播還根據(jù)評估結(jié)果回應(yīng)受眾的要求，按需調(diào)整節(jié)目。

三、探索期公共外交實(shí)踐的特點(diǎn)

從國際傳播的視角看，探索期的澳大利亞公共外交實(shí)踐呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)。

1.公共外交的多維度實(shí)踐

這一時期，澳大利亞公共外交的構(gòu)成是多維立體的，如政府與非政府渠道、直接的國際媒體傳播與人文交流活動等在多個層次上相互補(bǔ)充，共同構(gòu)成了有機(jī)的整體。

首先，政府與非政府渠道共存。政府渠道是多樣的，如在海外的公共外交官員專門負(fù)責(zé)為澳大利亞與他國牽線搭橋，或根據(jù)其專業(yè)背景和對駐地情況的了解提出公共外交需求；又如許多澳洲政府的公共外交項目和機(jī)構(gòu)都擁有顯著的雙向溝通特征，其中國際媒體中心就是一個互動平臺，讓各國媒體能夠相互溝通、互相了解，促進(jìn)了各方友好關(guān)系的發(fā)展。多層次的非政府渠道以文化藝術(shù)作品為主，通過電視劇、電影、小說等形式增進(jìn)世界對澳大利亞的理解。

第二，媒體傳播與人文交流活動并存。許多國際傳播形式如電影深受觀眾的喜愛，又能夠直接向受眾傳遞主體希望傳達(dá)的信息；而一些人文交流活動，如國際媒體中心組織的各國媒體訪問項目，因媒體的加入產(chǎn)生了新聞報道，卻也增加了媒體視角，雖然有利于信息的擴(kuò)散，卻讓主體希望傳播的信息受到了二次加工。兩類公共外交形式各有所長、相互關(guān)聯(lián)、互相依存，被恰如其分地兼顧，可發(fā)揮兩者的特長，達(dá)到事半功倍的效果。

第三，總體上看公共外交的實(shí)踐形式多樣。探索期的公共外交實(shí)踐形式豐富，包括：一些大規(guī)模的活動；由澳大利亞國際媒體機(jī)構(gòu)直接參與和執(zhí)行的國際發(fā)展項目；包含澳大利亞廣播電臺(RA)和國際電視臺(ATVI)在內(nèi)的國際廣播；主要提供信息并每日更新的互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)；包括澳國際廣播電臺與國際電視、澳國際廣播電臺與其他機(jī)構(gòu)、跨國國際廣播電臺之間以及多方合作在內(nèi)的多種類型的合作等。

以上這些公共外交形式還相互配合、共同發(fā)揮作用。例如廣播電視節(jié)目、視頻在大型活動中播出，配合了活動的成功舉辦；悉尼奧運(yùn)期間，國際媒體中心以網(wǎng)絡(luò)配合活動，更好地為媒體提供了新聞線索和一系列信息、資源；在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布的與在當(dāng)?shù)赜杏绊懥Φ募堎|(zhì)媒體上刊登的電視指南，讓受眾了解到需要的信息，從而配合了國際電視的傳播。

2.相輔相成的理論與實(shí)踐

這一時期，公共外交理論對實(shí)踐的指導(dǎo)以及實(shí)踐對理論的補(bǔ)充，讓實(shí)踐更有效果，且理論不斷完善。這里提到的理論是廣義的，包括政府、學(xué)界、業(yè)界對公共外交的界定、研究等；實(shí)踐則包含各種與國際傳播相關(guān)的公共外交活動。下文主要探討探索期公共外交理論與實(shí)踐的互動情況。

首先，對公共外交的界定中談到的其應(yīng)對國家負(fù)面形象的職能在實(shí)踐中得到了印證，而對相關(guān)實(shí)踐模式的總結(jié)則成為理論研究的重要發(fā)展。媒體監(jiān)測是公共外交實(shí)踐中，澳大利亞了解對澳負(fù)面報道情況并進(jìn)行相關(guān)應(yīng)對的重要方式。根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，澳大利亞總結(jié)出一個危機(jī)應(yīng)對模式，即在危機(jī)出現(xiàn)時運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)、澳方媒體、當(dāng)?shù)孛襟w等共同發(fā)揮作用，多方位、多層次地沉著應(yīng)對突發(fā)狀況。

其次，研究中對“受眾”的理解在實(shí)踐過程中不斷得到印證和調(diào)整?！笆鼙姟笔翘剿髌诎拇罄麃喒餐饨谎芯康闹匾M成部分，涵蓋了對政策制定者、輿論領(lǐng)袖和公眾的探討。研究的重要方式之一為受眾調(diào)查，而調(diào)查本身也是澳方主動了解受眾的實(shí)踐過程，其結(jié)果又可成為檢驗(yàn)與發(fā)展相關(guān)理論的基礎(chǔ)。公共外交實(shí)踐中，那些有話語權(quán)的群體，主要指受眾國家中有一定社會地位和影響力的中上層人群，是制作與發(fā)放各種公共外交資料以及國際電視的目標(biāo)受眾群體。

第三，研究帶給實(shí)踐的雙面影響。一些市場調(diào)研的結(jié)果為實(shí)踐提供了需要的支持，如國際電視的收視情況；另一些研究結(jié)果則可能給實(shí)踐帶來困難，如有研究提及，鑒于澳大利亞廣播電臺無法確定受眾數(shù)量，建議停播。此類研究或許能滿足政策制定的需求，卻可能對國際傳播的實(shí)踐產(chǎn)生消極的影響。

第四，培訓(xùn)——讓理論服務(wù)實(shí)踐的橋梁。對員工的培訓(xùn)是傳播理論的重要途徑，如澳大利亞外交貿(mào)易部為員工提供提升網(wǎng)絡(luò)使用能力的培訓(xùn)。接受培訓(xùn)的員工學(xué)到了網(wǎng)絡(luò)操作技能，同時提升了滿足公眾需求的能力。

四、公共外交管理與實(shí)踐的相互影響

這一時期，澳大利亞公共外交的管理與實(shí)踐關(guān)系非常密切，相互之間產(chǎn)生了或積極或消極的影響。下文將主要從資金問題、重視程度與政府介入程度等方面看管理與實(shí)踐的互動情況。

1.資金問題的巨大影響

這一時期，公共外交的資金狀況影響頗大。

第一，在政府管理方面，經(jīng)費(fèi)不足導(dǎo)致1996年11月公共事務(wù)資源中心降級為公共事務(wù)產(chǎn)品科；制作和準(zhǔn)備公共外交資料的工作開始外包；一些公共外交活動也開始尋求私營領(lǐng)域的贊助。這些舉措降低成本、減少開支、增加了資金來源渠道，一方面是政府解決經(jīng)費(fèi)問題的嘗試，另一方面卻也反映了政府對公共外交重視度的降低。

第二，在國際電視運(yùn)營方面，資金的充足與否直接影響了從國際電視臺成立、到運(yùn)營、再到節(jié)目制作的方方面面。澳大利亞籌劃國際電視臺之初，資金成為其可否獲得批準(zhǔn)并開播的“東風(fēng)”。雖然負(fù)責(zé)運(yùn)營澳大利亞電視臺的ABC具備了制作電視節(jié)目和向國際受眾廣播的經(jīng)驗(yàn)，并擁有駐外記者，但國際電視臺的組建申請卻因沒有資金的注入而未能獲批。國際電視開播后，資金充足與否也影響了電視的運(yùn)營和節(jié)目播出的情況。例如資金充足時，新聞節(jié)目在所有節(jié)目中的比重往往較大，反之則比重相應(yīng)減少；又如充足的資金可保證衛(wèi)星升級，電視節(jié)目信號的質(zhì)量也因此提升。

第三，在澳大利亞廣播電臺(RA)的運(yùn)營過程中，資金的充足與否影響很大，其影響涉及管理部門、工作人員、節(jié)目播出等。資金充足時，RA能夠保證甚至增加一些節(jié)目和播出語種。資金不足時，RA雖然也通過一系列方法應(yīng)對遇到的困難，卻可能因此帶來更多的問題：如RA增加法語節(jié)目在南太平洋地區(qū)的轉(zhuǎn)播對相關(guān)各方產(chǎn)生了積極的影響，以較低的成本擴(kuò)大了廣播覆蓋范圍；而1997年，政府關(guān)閉了RA在考克斯半島的基站，大大降低了廣播覆蓋范圍，雖然關(guān)閉基站省下的資金可用于國際電視的運(yùn)行，且RA可通過其他途徑降低關(guān)閉基站帶來的損失，但這無法改變所造成的長期、重大損失的事實(shí)，RA對亞洲的短波播音能力因此降到極低。

2.有影響力的政府的重視程度

相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)重視與否會影響公共外交工作能否順利開展。探索期的前期，澳大利亞外交貿(mào)易部長埃文斯對公共外交的重視最終促成了澳大利亞國際電視臺(ATVI)的開播。不過積極的態(tài)度也并非萬能，政府在電視開播之初，給予了一次性資助，并希望國際電視臺能夠自行尋求資金支持。政府雖未能提供足夠的資金保證國際廣播的長期正常運(yùn)營，卻也聊勝于無。1996年3月，新的外交貿(mào)易部長上任，較其前任對公共外交的重視程度降低，主要體現(xiàn)在參與一些公共外交項目的人數(shù)減少、政府公共外交智庫——國際公共事務(wù)機(jī)構(gòu)停止運(yùn)營等，政府的工作重心轉(zhuǎn)向解決經(jīng)費(fèi)緊張的問題，專業(yè)性不再是相關(guān)工作考慮的重點(diǎn)。

3.介入式的政府管理

政府介入公共外交實(shí)踐的方式主要為原則性和方向性的指導(dǎo)，如介入國際電視臺的管理工作；政府也直接參與實(shí)踐如公共辯論，政府在整理、提供背景和一手資料的同時，通過電視采訪、官員評論等形式多層面地支持辯論。悉尼奧運(yùn)會期間，澳大利亞政府將以上兩種介入方式相結(jié)合，提出了一系列戰(zhàn)略方針，在政策層面對媒體工作進(jìn)行了指導(dǎo)，并通過悉尼媒體中心參與到具體的政策執(zhí)行與公共外交實(shí)踐當(dāng)中。

五、結(jié)語

上文主要從國際傳播的視角，對澳大利亞的公共外交從管理與實(shí)踐方面進(jìn)行了探索期的歷史分析與討論，并結(jié)合具體情況總結(jié)了一些歷史特點(diǎn)。無論是擁有延續(xù)性、專業(yè)性、兩級管理體系、以需求為導(dǎo)向的公共外交管理，還是多維度、與理論相輔相成的公共外交實(shí)踐，在各個方面都彼此影響、相互作用，共同構(gòu)成了立體的澳大利亞公共外交探索期的一部分。而本研究也嘗試為理解澳大利亞公共外交提供了一種視角、一條路徑、一個思路。

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⑧ IPAN(International Public Affairs Network).Australia’spublicdiplomacysubmissiontoSenateStandingCommitteeonForeignAffairs,DefenceandTradefromtheInternationalPublicAffairsNetwork,Canberra.http://www.aph.gov.au/binaries/senate/committee/fadt_ctte/completed_inquiries/2004-07/public_diplomacy/submissions/sub27.pdf,2007-4-3/2013-6-20:42.

(作者系中國傳媒大學(xué)—澳大利亞麥考瑞大學(xué)2010級聯(lián)合培養(yǎng)博士研究生)

【責(zé)任編輯：劉 俊】