浙江省武義縣農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作辦公室 (321200)

鮑曉鳴

?

對農(nóng)村危舊房、空心村改造工作的思考與建議

浙江省武義縣農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作辦公室 (321200)

鮑曉鳴

隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展，農(nóng)村變化日新月異，農(nóng)村建房新增用地指標緊缺和農(nóng)民建房需求旺盛的矛盾日益突出。浙江省武義縣委縣政府對此高度重視，組織了破解農(nóng)民建房難問題的專題調(diào)研。調(diào)研涉及全縣17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、度假區(qū)，共156個村。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這156個村的人均用地規(guī)模達到了135.9平方米，超過了省定標準。人均建設用地面積寬裕而農(nóng)民建房難問題突出，癥結在于各村大量存在的農(nóng)村危舊房。為此，武義縣提出了走“拆除村內(nèi)危舊房，盤活閑置宅基地，緩解農(nóng)民建房難”的農(nóng)村危舊房改造路子。

1.初步實踐

2014年9月，縣農(nóng)辦在認真調(diào)研的基礎上，起草了《農(nóng)村危舊房改造實施意見》初稿?？h政府多次召集縣農(nóng)辦、財政局、國土局、建設局、民政局等相關部門對《實施意見》初稿進行研究。10月10日，出臺了武義縣《關于推進農(nóng)村危舊房改造的實施意見(試行)》，啟動農(nóng)村危舊房改造，盤活閑置宅基地。

為鼓勵符合條件的村莊開展危舊房改造工作，2015年縣財政安排了首期1 000萬專項獎補資金。在拆舊任務完成，經(jīng)縣國土部門審核確認后，縣財政對連片拆舊面積給予每平方米180元的獎補；在對改造區(qū)進行平基、落實回建方案，經(jīng)縣建設部門審核同意后，按建設部門確認的改造區(qū)域紅線圖框定的面積，由縣財政給予每平方米100元的獎補。此外，為配合危舊房改造用于安置老年人而興建的老年公寓，完成后經(jīng)單項驗收的，縣財政根據(jù)建筑面積給予每平方米300元的獎補。

農(nóng)村危舊房改造實行“不下指標，村級自愿，先改造后補助”的原則。針對當前農(nóng)村危舊房改造呼聲高、實施難度大的實際，為確保財政資金得到合理、有效使用，武義縣對農(nóng)村危舊房改造工作實行“動態(tài)管理”，建立退出機制，先完成先獎補。2015年全縣啟動5個村的危舊房改造，盤活宅基地31 729平方米，可以滿足130多戶農(nóng)戶的建房需求。

2.主要問題

(1)村莊規(guī)劃不完善農(nóng)民建房隨意性大，建房布局混亂，沿鄉(xiāng)村公路“一字長蛇型”、村莊周圍“攤大餅式”建房現(xiàn)象普遍。以前編制的村莊規(guī)劃大多數(shù)是村莊整治規(guī)劃，規(guī)劃的理念與深度也有所欠缺，難以規(guī)范農(nóng)民建房。

(2)置換建房指標落地難由于土地利用總體規(guī)劃偏重于城市建設，對新農(nóng)村建設預留的用地空間明顯不足，農(nóng)村的建設留用地和代置換地大多集中在城郊結合部和工業(yè)區(qū)，大部分行政村幾乎無建設留用地和代置換地，一些村莊農(nóng)保率達到100%。很多村有開展舊村改造的意愿，但在本村找不到集中安置的建設留用地或代置換地。

(3)缺失統(tǒng)一的搬遷安置政策雖然武義縣出臺了農(nóng)房改造政策，但缺乏相對統(tǒng)一的搬遷安置政策，全縣各地搬遷安置政策五花八門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、重點項目之間很不平衡。因為缺乏統(tǒng)一的搬遷安置政策，安置兌現(xiàn)的面積越來越大，拆遷戶所補的差價越來越少，需要資金平衡的地塊比例越來越高，土地利用效益降低。

(4)舊村改造申報存在盲目性大部分村干部對舊村改造積極性較高，村干部和群眾欲通過舊村改造來改善生產(chǎn)生活環(huán)境，提高農(nóng)民的收入水平，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟。但有相當一部分村干部對舊村改造概念不清，以為舊村改造就是政府投資，至于如何改造、改造資金的籌措及村級經(jīng)濟實力、農(nóng)民收入水平、是否需要新占耕地等問題沒有認真分析和研究，盲目地申報舊村改造。

3.對策建議

(1)立足實際，切實做好美麗鄉(xiāng)村建設規(guī)劃根據(jù)各鎮(zhèn)鄉(xiāng)自身區(qū)位優(yōu)勢、功能定位、旅游資源開發(fā)優(yōu)勢、民俗旅游接待優(yōu)勢、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展及村莊地理位置等，做好綜合開發(fā)、合理和節(jié)約利用土地資源的規(guī)劃。只有規(guī)劃好，才能克服隨意性和盲目性，從而節(jié)約資金，節(jié)省時間，優(yōu)化配置資源，提高資金和土地利用率。規(guī)劃編制絕不能脫離目前農(nóng)民的生活水平、經(jīng)濟承受能力以及住宅狀況，要有利于促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，從而為舊村改造創(chuàng)造有利條件。

(2)因地制宜，科學合理選擇舊村改造模式一是拆遷新建模式。對地處鎮(zhèn)區(qū)邊緣或村級經(jīng)濟基礎較好且原有住房條件較差的村，以及規(guī)模較小的行政村、自然村、政策性搬遷村可通過整體拆遷、集中建設、統(tǒng)一安置的方式，建設一批新型居住小區(qū)，以促進現(xiàn)代化新鎮(zhèn)、新區(qū)、新村的形成。二是整理改造模式。以規(guī)模調(diào)整后的行政村為依托，因村制宜，編制規(guī)劃。對規(guī)模較大的村莊，采用部分保留、部分遷建的方式進行改造，在其周圍擴建新區(qū)，吸引周圍自然村向新區(qū)遷移。三是保留治理模式。以村莊環(huán)境建設為重點，對基礎條件較好的村，重點進行村內(nèi)基礎設施建設，拆除違章建筑及危房，使整體環(huán)境達到整齊、干凈、美觀。

(3)拓展用地空間對城中村、城郊村而言，一是在原有建設用地范圍內(nèi)開展舊村改造的，要通過合理規(guī)劃，節(jié)約集約利用土地，節(jié)余土地用于資金平衡或公共設施建設；二是在新增建設用地上安置建設的，按照等量交換原則，原有宅基地由政府征收，政府安排一定的用地指標用于舊村改造。對中心村、基層村而言，用地空間的拓展主要依賴于宅基地整理置換。通過農(nóng)村土地綜合整治或農(nóng)村宅基地復墾獲取用地指標，在農(nóng)村范圍內(nèi)建設用地規(guī)模進行等量置換，把分散的居民點集中起來，實施農(nóng)民居住點縮減與人口集聚，集約節(jié)約用地。

(4)統(tǒng)一舊村改造搬遷安置政策針對全縣舊村改造搬遷安置政策不統(tǒng)一的現(xiàn)象，及時推出并強勢推行“立改套”安置政策，用以規(guī)范集體土地房屋搬遷補償安置，保障舊村改造工作有序進行。在新的搬遷安置政策中，一是要提供搬遷補償安置的幾種模式以供選擇。主要有被搬遷房屋建筑面積置換模式、被搬遷房屋建筑占地面積的倍數(shù)置換模式和貨幣補償模式等。二是規(guī)定舊村改造搬遷安置政策的上下限。如以被搬遷房屋建筑面積置換的，應該界定安置建筑面積與原房屋建筑面積比例的上限。三是要保障搬遷當事人合法權益，特別是要保障弱勢群體的權益，并在政策上滿足其合理的利益訴求。四是要平衡規(guī)范重點工程、重點項目的拆遷安置活動。

(5)拓寬舊村改造融資渠道一要加強金融支持。積極探索確權登記后的農(nóng)民住房、依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權和“四荒”地使用權等抵押融資的有效途徑。二要加大政府投入。統(tǒng)籌用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金，專項安排舊村改造、農(nóng)房改造、農(nóng)村土地綜合整治資金，尤其要加大對土地開發(fā)整理復墾的投入，大幅度提高宅基地復墾補助標準。三要整合涉農(nóng)資金用于舊村改造。把舊村改造與發(fā)展村級集體經(jīng)濟、村莊整治、下山扶貧、農(nóng)民飲用水、萬里清水河道、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村聯(lián)網(wǎng)公路、農(nóng)村電氣化建設等有機結合起來，有效整合相關項目資金，并制定相應的配套政策。四要建立宅基地復墾指標有償使用機制。宅基地復墾指標在縣域內(nèi)有償調(diào)劑使用，按照誰投資誰受益的原則，使用宅基地復墾指標的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在經(jīng)濟上對宅基地復墾主體作出補償。五要探索其它舊村改造投融資方式。如實行村民自愿出資入股本村的舊村改造項目模式等。