◎孫慶輝 王東亞

?

河南省國土資源領域基層矛盾糾紛調處化解機制體制建設存在的問題和對策

◎孫慶輝 王東亞

隨著我省經濟社會的深入發(fā)展和中原經濟區(qū)建設的強力推進，在土地征收、礦產資源開發(fā)利用等方面引發(fā)了大量的矛盾糾紛, 并呈現(xiàn)出逐年增多趨勢，已成為影響經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的突出問題，建立健全和完善多元化的國土資源領域基層矛盾糾紛解決機制迫在眉睫。為此，依據有關規(guī)定，2014年省國土資源廳督促各省轄市、省直管縣（市）國土資源局建立健全并完善了國土資源領域基層矛盾糾紛化解機制體制。日前，省廳信訪工作處就國土資源領域基層矛盾糾紛調處化解機制體制建設情況進行了調研。

一、現(xiàn)狀分析

國土資源領域基層矛盾糾紛調處化解機制體制建設工作開展以來，各地做了大量工作，取得了一定的成效。

加強組織領導，目標責任體系更加完善。各地切實加強組織領導?？h級國土資源局領導定期聽取信訪工作匯報，能把信訪工作納入局黨組重要議事日程，實行領導包案制度，采取重點約談、專題接訪、帶案下訪、下基層接訪等形式，解決重大疑難信訪問題?？h級國土資源部門領導班子全部落實信訪工作“一崗雙責”制度，將信訪穩(wěn)定工作列入年度目標責任制考核范圍，形成了“一把手”掛帥抓、分管領導直接抓、專門機構具體抓的工作機制。

拓展信訪渠道，信訪工作秩序更加規(guī)范。各地多方面拓展和暢通信訪渠道，認真做好群眾來信辦理、熱線來電受理、來訪接待、網上投訴受理等工作，拓寬民意訴求表達渠道，為群眾反映問題提供最大便利。同時，深入開展領導干部大接訪活動，加大基層初信初訪處置力度，最大限度地把矛盾糾紛解決在基層、解決在當地，避免問題積累、矛盾上行。各地還充分發(fā)揮村（組）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的逐級調解作用，積極引導群眾依法逐級走訪，力爭把信訪事項解決在基層，消化在當地，防止因受理和調解不到位引發(fā)越級上訪。

創(chuàng)新工作機制，群眾合法權益得到有效維護。各地不斷改進和完善考核方式，提高考核的科學性、客觀性和可信度；不斷完善各種制度，如信訪形勢分析研判、矛盾糾紛排查、信訪干部隊伍培訓等制度，重大信訪事項報告制度，重要信訪事項和上級領導批示案件交辦制度，信訪問題突出重點市、縣局領導警示約談制度；建立健全實地督辦制度、信訪例會制度等各項機制。

加大工作力度，信訪積案得到有效解決。一是切實解決群眾反映強烈的信訪突出問題。對重要信訪事項，堅持派人到實地調查核實，摸清底數、掌握情況，確保信訪事項事實清楚、處理得當，使各方合法利益最大限度地得到保障。二是建立健全社會穩(wěn)定風險評估機制。在實施土地征收、礦產資源開發(fā)、農用地轉用等涉及群眾利益的重大決策、重點項目上，進行社會穩(wěn)定風險評估。進一步規(guī)范了征地程序，增加了征地工作的透明度，保障了被征地集體經濟組織和成員的知情權、參與權，確保被征地群眾的合法權益不受侵害。

部分基層國土資源管理部門能夠創(chuàng)新工作方式。如南陽市西峽縣建立的“三級”網格體系，一級網格為各縣區(qū)國土資源局，局主要領導為網格第一責任人。二級網格為基層國土資源所，國土資源所長為網格第一責任人。三級網格為基礎網格，由基層國土資源所根據各行政村（社區(qū)）的具體情況合理劃分；將土地協(xié)管員、民事調解員配備到每個基礎網格，逐級負責、分級負責，及時發(fā)現(xiàn)問題、調處矛盾、服務群眾。通過網格化管理的推行、信息平臺的開展，西峽縣的國土資源信訪穩(wěn)定工作得到了明顯提升。

二、存在的問題

雖然基層國土資源管理部門在深化矛盾糾紛排查化解，及時就地解決信訪問題，暢通信訪渠道，規(guī)范信訪秩序，積極探索建立健全保障群眾利益、維護社會穩(wěn)定的長效機制，維護群眾合法權益等方面取得了一定的成績，但全省國土資源信訪形勢依然嚴峻。河南省國土資源系統(tǒng)2013年收到來信143件、來訪796批次2339人次，2014年收到來信152件、來訪633批次1937人次，截至2015年10月收到來信128件、來訪649批次1591人次。在省轄市國土資源管理部門中，形勢也不容樂觀，如南陽市2013年來訪317批次871人次，2014年來訪267批次777人次，2015年截至9月份來訪167批次552人次。

矛盾糾紛調處化解不順暢，機制不健全。目前，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（居）三級調解組織已經建立，橫到邊、縱到底覆蓋縣級區(qū)域的調解組織網絡已初步形成，但對于國土資源領域來說，由于當前矛盾糾紛涉及當事人多、部門多，在矛盾糾紛調處化解中需要依托當地政府的調解組織，靠一個部門、一個單位難以解決。司法調解、行政調解和人民調解各自為政，不能銜接配合，未能形成合力，個別行政職能部門或者地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府遇到糾紛不愿調解，推諉扯皮，造成一些可以通過行政調解解決的糾紛錯失了調解機會。

基層國土資源管理所調解力量不足。作為國土資源管理的最基層，國土資源所主要依靠在基層村（居）組織設立的人民調解委員會，但由于調解員基本由村干部擔任，造成部分村（社區(qū)）調委會職能作用發(fā)揮得很不好，遇到突發(fā)性事件就束手無策。另外，基層調解委員會調解的權限、方式和效力都很有限。

基層矛盾糾紛調處化解及信訪工作人員專業(yè)知識偏低。

國土資源領域的矛盾糾紛調處化解對工作人員的法律素質提出了新的更高要求。但從目前調解隊伍的現(xiàn)狀看，往往由縣級國土資源局信訪科、辦公室或國土資源所的同志擔任，有些單位還兼任其他事務。相當一部分調解員的法律素質與法制建設的客觀要求不相適應，他們中的大多數人開展調解工作，主要憑借老經驗、老觀念，而不是靠法律、政策，調解糾紛有時表面上暫時平息事態(tài)，但并未從根本上徹底解決矛盾；另一方面，由于培訓不足，制作的協(xié)議書經常出現(xiàn)語言不規(guī)范、不正式的狀況，影響了調處化解工作的質量，導致當事人對調處化解的公正性和有效性產生懷疑，進而影響了矛盾糾紛調處化解工作的開展。

基層矛盾糾紛化解過度依賴基層國土資源管理部門。目前，基層國土資源管理部門擔負化解矛盾糾紛、維護社會穩(wěn)定的重要職責。這樣存在兩方面的不足，一方面，基層國土資源局化解矛盾糾紛沒有類似司法、仲裁的嚴格程序，容易滋生腐敗，出現(xiàn)處理不公；另一方面，基層國土資源管理部門不堪重負，出現(xiàn)“搞定就是穩(wěn)定，擺平就是水平”的思想認識，花錢買穩(wěn)定，既滋生了“刁民風氣”，又陷入“越維越不穩(wěn)”的怪圈，最后偏離法治軌道，不能解決根本問題。

執(zhí)法公信力面臨挑戰(zhàn)。在國土資源系統(tǒng)基層矛盾糾紛調處化解中，由于人員不足、取證困難、監(jiān)督機制不健全等多方因素，造成執(zhí)法不夠嚴格高效、隨意性較大、執(zhí)法水平較低，民眾對基層國土資源局執(zhí)法公信力產生質疑，從而導致民眾的越級上訪現(xiàn)象。

三、幾點建議

完善基層矛盾糾紛排查化解機制，構建多元化的糾紛預防與化解機制。包括建立完善“三調聯(lián)動”工作機制、“一崗雙責”調處機制、社會穩(wěn)定風險評估機制、科學合理考核評價體系、督察督辦責任追究機制、矛盾排查調處長效機制。

堅持法治思維化解基層矛盾糾紛,繼續(xù)深化國土資源信訪工作法制化建設。一是始終把解決群眾合理訴求、維護群眾合法權益擺在首要位置；二是推行依法逐級走訪；三是強調首辦責任，突出“為民”和“依法”；四是加強部門協(xié)調聯(lián)動，共同做好非正常上訪處置工作；五是健全完善依法科學的國土資源信訪工作考核辦法。

充分發(fā)揮律師、基層法律服務工作者在化解國土資源領域矛盾糾紛中的作用。在基層國土資源管理部門中，采用聘請或引入專職或兼職的律師或法律工作者，參與各類國土資源領域矛盾糾紛尤其是群體性矛盾的調處，為突發(fā)事件善后處理提供法律服務。引導基層法律服務工作者為基層調解委員會提供法律咨詢服務，參與基層矛盾糾紛化解活動，參與疑難、復雜糾紛案件的研討、會診，有利于促進矛盾糾紛的化解。

完善訴調對接，加強基層國土資源矛盾糾紛調處化解隊伍建設。依托河南省基層四項基礎制度建設，配合當地政府構建“黨政領導、司法參與、社會參與、多元聯(lián)動”為特征的多元化糾紛解決機制，充分實現(xiàn)訴調對接，即將國土資源領域的矛盾糾紛采用訴訟方式和非訴訟方式相互銜接。加強基層國土資源管理機構矛盾糾紛調解人員隊伍建設，加大投入，加強培訓，在政策、資金、級別調整上給予適當照顧，激發(fā)調處化解人員的積極性。

從“嚴”要求向“實”著力，提高矛盾糾紛調處化解工作質量、效率、公信力。要嚴格網上信訪受理、辦理、答復等環(huán)節(jié)，全面提升網上國土資源信訪工作規(guī)范化、標準化水平。要落實首辦責任，加強常規(guī)性督辦，提高網上信訪事項及時就地解決的效率，樹立起網上信訪好用管用的導向，引導群眾更多地變走訪為網訪。要全程跟蹤網上信訪群眾評價結果，從中查找問題，倒逼改進工作。要切實加強網上國土資源信訪工作的組織領導和協(xié)調指導，“一把手”要親自抓，分管領導具體抓，全力推動網上信訪真正實現(xiàn)“全覆蓋”、“一網通”。要充實網上信訪工作力量，加強全員培訓，提升信訪干部網上信訪業(yè)務能力。要進一步加強宣傳引導，讓廣大群眾深入了解網上信訪便捷高效的優(yōu)勢，共同營造有利于網上信訪工作開展的良好社會氛圍。（作者單位：河南省國土資源廳信訪工作處）