文/王顯凱 煙臺市萊山國土資源規(guī)劃站 山東煙臺 264000

杲廣文、馬文亞、李修峰、符太成 山東天誠國土規(guī)劃設(shè)計院有限公司 山東濟南 250014

農(nóng)村宅基地概述及其使用權(quán)流轉(zhuǎn)探討分析

文/王顯凱 煙臺市萊山國土資源規(guī)劃站 山東煙臺 264000

杲廣文、馬文亞、李修峰、符太成 山東天誠國土規(guī)劃設(shè)計院有限公司 山東濟南 250014

農(nóng)村宅基地是農(nóng)民的生活保障，目前農(nóng)村宅基地建設(shè)沒有完善的法律體系進行規(guī)范，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配不合理，缺乏監(jiān)督，導致宅基地流轉(zhuǎn)中存在各種問題。本文從目前宅基地流轉(zhuǎn)模式和存在主要問題進行分析，就完善宅基地流轉(zhuǎn)市場提出意見和建議，為農(nóng)民自身利益和農(nóng)村建設(shè)提供幫助。

宅基地流轉(zhuǎn)；使用權(quán)；現(xiàn)狀；建議

1、引言

農(nóng)村宅基地使用權(quán)是我國特有的一項用益物權(quán)，是農(nóng)村居民在依法取得的集體經(jīng)濟組織所有的宅基地上建造房屋及其附屬設(shè)施，并對宅基地進行占有、使用和有限制處分的權(quán)利[1]。根據(jù)我國《土地管理法》第八條規(guī)定，農(nóng)村宅基地屬于農(nóng)民集體所有，該法第六十二條進一步規(guī)定，宅基地一戶一宅，面積不得超過省自治區(qū)直轄市規(guī)定的標準。村民自建宅基地，應(yīng)當符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的住宅和村內(nèi)空閑地。

2、現(xiàn)狀分析

按照農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)方式進行劃分，可以分為出租流轉(zhuǎn)和買賣流轉(zhuǎn)模式；按照流轉(zhuǎn)的對象進行劃分，可以分為村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓和村集體經(jīng)濟組織外部轉(zhuǎn)讓模式；按照參與宅基地流轉(zhuǎn)的主導主體進行劃分，可以分為個體主導自由租賃和政府主導轉(zhuǎn)讓模式[2]-[3]。

2.1 出租流轉(zhuǎn)與買賣流轉(zhuǎn)模式

農(nóng)村宅基地出租流轉(zhuǎn)模式大多發(fā)生在地理位置較為優(yōu)越的城中村、城市郊區(qū)，這類地區(qū)租房便宜，管制較為疏松，是外來群體的集聚處。

隨著城市化進程的加快以及農(nóng)業(yè)用地規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展，宅基地買賣現(xiàn)象呈現(xiàn)出加速增加之勢。根據(jù)我國《物權(quán)法》規(guī)定，我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)的買賣是被允許的，但又有諸多的限制條件。在實際過程中，許多的農(nóng)村宅基地買賣是不符合條件的，從而造成了許多宅基地權(quán)屬糾紛的發(fā)生。

2.2 村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓和村集體經(jīng)濟組織外部轉(zhuǎn)讓模式

農(nóng)村宅基地村集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓模式是發(fā)生在村集體內(nèi)部人員之間的，一般是在村集體內(nèi)部人員的見證下，轉(zhuǎn)讓雙方憑借口頭協(xié)議或簽訂書面合同，進行房屋出售或者房屋轉(zhuǎn)讓，宅基地隨著房子的出售、轉(zhuǎn)讓而發(fā)生出售和轉(zhuǎn)讓。

農(nóng)村宅基地村集體外部轉(zhuǎn)讓模式是指村民將自己閑置的空余房屋出售和轉(zhuǎn)讓給村集體外部人員，宅基地也隨著房子的出售、轉(zhuǎn)讓給村集體外部人員,這種流轉(zhuǎn)模式不符合法律規(guī)定，不被國家允許。按照現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，除國家征收征用、集體收回空閑宅基地外，農(nóng)村宅基地只能在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部之間進行流轉(zhuǎn)，不得出租、轉(zhuǎn)讓給本集體以外的成員。

2.3 個體主導租賃和政府主導轉(zhuǎn)讓模式

宅基地出租者往往會在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，為了獲取更高的租金而多占、搶占宅基地，搭建違章建筑使得宅基地使用權(quán)屬不明晰，也造成了這部分居民點用地布局不合理、建筑混亂、基礎(chǔ)設(shè)施條件不完善、治安條件差、居住基本生活安全難以得到充分保障。

在農(nóng)村，還有一部分農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)是政府主導的，為了調(diào)整農(nóng)村建設(shè)用地的結(jié)構(gòu)與布局，優(yōu)化土地利用配置，緩解農(nóng)村居民點用地矛盾，政府對農(nóng)村宅基地的使用權(quán)屬通過一定的方式進行了相應(yīng)的調(diào)整，這些方式包括舊村改造、兩分兩換、宅基地換房等。政府通過這些方式，在一定程度上提高了農(nóng)村宅基地的使用效益，改進了農(nóng)村區(qū)域形象。

3、存在問題

3.1 大量閑置

宅基地閑置的類型有多種，主要有建新房不拆舊型、老宅基地過剩型、繼承宅基地閑置型、遷出地宅基地閑置型、儲備宅基地閑置型等。雖然我國《土地管理法》第六十二條明確規(guī)定了一戶只能擁有一處住宅的原則，但在實際調(diào)查中發(fā)現(xiàn)農(nóng)村大量存在著“一戶多宅”的現(xiàn)象，農(nóng)村宅基地得不到合理的利用。

3.2 無法進入土地市場參與流轉(zhuǎn)

我國法律限制了農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)，大面積的農(nóng)村宅基地不能作為市場要素合法的進入土地市場參與市場流轉(zhuǎn)，這影響了土地市場的正常秩序，不利于農(nóng)村土地尤其是建設(shè)用地的合理利用，導致土地利用混亂，阻礙了明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)系統(tǒng)的建立。限制流轉(zhuǎn)使宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍過于狹小，阻礙了我國社會經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)民生活水平的進步，成為了我國城鎮(zhèn)化進程中的一塊絆腳石。

3.3 私下流轉(zhuǎn)普遍

大量的農(nóng)村宅基地私下流轉(zhuǎn)行為是不符合國家的法律法規(guī)的，在這種情況下，這些流轉(zhuǎn)行為得不到法律的保護，因此很容易引發(fā)宅基地使用權(quán)權(quán)屬糾紛問題，不利于保護農(nóng)民集體經(jīng)濟組織的土地所有權(quán)和農(nóng)民的土地使用權(quán)。農(nóng)村宅基地使用權(quán)權(quán)屬不清晰已經(jīng)成為了影響農(nóng)村社會和諧的一大關(guān)鍵因素[4]。

4、相關(guān)建議

4.1 建立和完善相關(guān)法律制度，完善宅基地使用權(quán)登記制度

國土等有關(guān)部門應(yīng)做好政策的宣傳，加強村民對宅基地流轉(zhuǎn)政策的認識程度。同時國家層面應(yīng)完善并出臺農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律制度，對出租、出售宅基地的行為逐漸合法化，使宅基地流轉(zhuǎn)有法可依。

4.2 結(jié)合村鎮(zhèn)規(guī)劃，合理組織宅基地布局

目前農(nóng)村宅基地的建設(shè)缺乏有效的規(guī)劃，存在私搭亂建、“一戶多宅”、房屋空置等行為。當?shù)卣畱?yīng)加強領(lǐng)導，增加相關(guān)規(guī)劃的嚴肅性，嚴格遵守一戶一宅制度。對于閑散的宅基地，集中組織、統(tǒng)一規(guī)劃，提高宅基地利用效率。

4.3 合理分配宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益[5]

宅基地流轉(zhuǎn)收益除去稅收部分，大部分應(yīng)該歸屬于村民，可以促進流轉(zhuǎn)，而不是讓其變?yōu)殚e置地；作為行使組織管理職務(wù)的村集體經(jīng)濟組織亦需要獲得部分收益。同時，明確最終受益的流向應(yīng)該是農(nóng)村農(nóng)業(yè)，取之于農(nóng)，用之于農(nóng)，更好地為農(nóng)民生活提供服務(wù)。

4.4 完善社會保障體系

農(nóng)民離開賴以生存的土地，吃飯、住宿等生活問題難以解決，通過建立農(nóng)村合作醫(yī)療、養(yǎng)老保險等保障體系，解決農(nóng)民的后顧之憂，因此完善的農(nóng)村社會保障體系是促進宅基地流轉(zhuǎn)的保障。此外還可以通過獲取宅基地流轉(zhuǎn)收益，縮小城鄉(xiāng)收入差異，促進宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場化[6]。

[1]周宏霞.宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題研究[D].北京：中國政法大學，2009.

[2]徐宗威.物權(quán)法中關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)有條件轉(zhuǎn)讓的問題.城鄉(xiāng)建設(shè),2006,5 .

[3]金曉月.農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式構(gòu)建探析[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟,2006,7.

[4]姚麗，魏西云，章波.北京市郊區(qū)宅基地流轉(zhuǎn)問題研究[J]．中國土地，2007.

[5]王春偉，田英，丁照勇.我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題的法律思考[J]．商業(yè)時代，2009．

[6]肖盼晴.農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的困境與出路[J].江漢大學學報（社會科學版）,2013.

王顯凱(1965.8.22--)，男，山東煙臺人，煙臺市菜山國土資源規(guī)劃站，主要從事國土規(guī)劃、測繪、土地整理工作。